II SA/Ol 882/21

II SA/Ol 882/21 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-01-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Marzenna Glabas /sprawozdawca/
Piotr Chybicki
Tadeusz Lipiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II GSK 1890/22 - Wyrok NSA z 2026-02-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 170
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie określenia opłaty eksploatacyjnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Z przekazanych Sądowi akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] r. Starosta (dalej jako: "Starosta", "organ I instancji") udzielił R. C. (dalej jako: "skarżący") koncesji na wydobywanie piasku i żwiru ze złoża kruszywa naturalnego [...] w gminie J. na okres 3 lat, tj. do 31 grudnia 2011 r.
W styczniu 2012 r. organ I instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie wygaszenia koncesji i planowanej kontroli w celu zweryfikowania zarzutów o nieprawidłowym funkcjonowaniu kopalni w 2011 r.
Decyzją z dnia [...] r. Starosta stwierdził wygaśnięcie koncesji
i zobowiązał skarżącego do przedłożenia dokumentacji geologicznej rozliczającej zasoby złoża.
Pismem z dnia 3 lipca 2012 r. Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska
i Gospodarki Wodnej poinformował organ I instancji, że przedsiębiorca mimo pisemnego upomnienia nie przesyłał druków o opłacie eksploatacyjnej za okres od IV kwartału 2008 r. do IV kwartału 2011 r., z wyjątkiem II kwartału 2009 r. Kolejnymi pismami datowanymi na 23 stycznia 2013 r., 14 lutego 2013 r. i 15 maja 2013 r. organ I instancji upominał skarżącego i wzywał do udokumentowania rozliczenia opłat eksploatacyjnych, w tym przedłożenia żądanej dokumentacji geologicznej.
Pismem z dnia 21 maja 2013 r. organ I instancji poinformował skarżącego
o podjęciu z urzędu działań zmierzających do uzyskania dokumentacji rozliczającej złoże na koszt skarżącego. Na zlecenie organu I instancji uprawniony geolog sporządził "dodatek nr 1 do "Dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego [...] w kat. C1" datowany na wrzesień 2013 r., wskazujący na eksploatację prowadzoną w "przybierce" poza granicami pionowymi złoża.
Decyzją z dnia [...] r. Starosta nałożył na skarżącego opłatę eksploatacyjną w wysokości 881.848 zł za wydobycie 20.042 ton piasku i żwiru z kopalni [...] z rażącym naruszeniem warunków koncesji, na podstawie art. 85a ust 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 1994r. (dalej: p.p.g.). Wyjaśniono, że uprawniony geolog stwierdził, że w okresie od 2008 r. do 2011 r. nastąpiło wydobycie poza obszarem górniczym 20,042 tys. ton kruszywa. Z opinii biegłego geologa wynika, że zasoby geologiczne bilansowe w kat. C1 wg stanu na lipiec 2008r. (zawiadomienie o przyjęciu bez zastrzeżeń dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego [...] w kat. C1) wynosiły 227,845 tys. ton, zaś po zakończeniu eksploatacji w złożu pozostało nadal 203,17 tys. ton (wg stanu na 31.12.2012r.). Zatem wydobycie z obszaru górniczego stanowiło ok. 10 % udokumentowanego złoża. Analiza mapy sytuacyjno-wysokościowej sporządzonej do rozliczenia złoża wskazuje, iż wydobycie, które zostało zapoczątkowane w obszarze górniczym przesuwało się w złym kierunku, w wyniku czego eksploatacja przeszła poza granice obszaru, które nie powinny być naruszone. Brak odpowiedniego oznaczenia granic obszaru górniczego oraz odpowiedniego nadzoru nad wydobyciem, doprowadziły do znacznego przesunięcia eksploatacji pozostawiając jednocześnie w części południowej złoża całkowicie nienaruszone zasoby. Zdaniem Starosty takie postępowanie rażąco naruszało warunki koncesji określone w pkt 4, 8 i 19.
W odwołaniu od tej decyzji skarżący podniósł zarzut przedawnienia, a także nieudowodnienia przez organ I instancji istotnych okoliczności stanu faktycznego, tj. daty zdarzenia powodującego nałożenie kary. Za bezpodstawne uznał przypisanie odpowiedzialności skarżącemu, podczas gdy odpowiedzialność taką ponoszą osoby trzecie.
Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że nie można dać wiary twierdzeniom strony, że na terenie złoża dochodziło do wydobycia przez osoby trzecie. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo przyjął, że doszło do rażącego naruszenia warunków koncesji. Organ II instancji uznał, że materiały wykorzystane do określenia opłaty eksploatacyjnej były miarodajne i wystarczające. Za nietrafny uznał zarzut przedawnienia.
Wyrokiem z 26 września 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 515/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę na powyższą decyzję. Odnosząc się do postanowienia Prokuratury Okręgowej z dnia [...] r. sygn. akt
[...] umarzającego śledztwo w sprawie wydobywania piasku i żwiru
z naruszeniem postanowień koncesji wydanej skarżącemu, Sąd wyjaśnił, że umorzenie postępowania karnego nie mogło w ogóle wpłynąć na zakres procedowania przez organy administracji publicznej, a także sąd administracyjny. Na zasadzie art. 11 p.p.s.a. tylko ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Poza tym Prokurator rozstrzygał w zupełnie innym zakresie, w oparciu o odrębną podstawę prawną i zaniechał prowadzenia postępowania karnego przeciwko skarżącemu z przyczyn formalnych. Prokurator przyjął, że skarżący nie realizował wynikającego z art. 84 obowiązku opłaty eksploatacyjnej p.g.g. z 1994 r., czym naraził Gminę i NFOŚiGW na szkodę w kwocie 19.680 zł, przy deklarowanym przez skarżącego wydobyciu 41 tys. ton. Prokurator podkreślił przy tym, że niewywiązywanie się z obowiązku, o którym mowa w art. 84 p.g.g. z 1994 r. nie jest obarczone żadną sankcją karną. Sąd zauważył, że ustalenia faktyczne Prokuratury są zbieżne z ustaleniami faktycznymi organów orzekających. Postępowanie skarżącego wyczerpało dyspozycję art. 85a ust. 1 p.g.g. z 1994 r. Przepis ten, ma zastosowanie w sprawie z uwagi na treść art. 217 p.g.g. z 2011 r., wobec stwierdzenia, że przedsiębiorca wydobywał kopalinę z rażącym naruszeniem warunków koncesji przez czas obowiązywania koncesji, czyli jeszcze w 2011 r. Skoro koncesja była wydana na okres do 31 grudnia 2011 r., to na mocy art. 84 ust. 8 i 9 p.g.g. z 1994 r. w terminie miesiąca skarżący powinien dokonać samoobliczenia należnej opłaty eksploatacyjnej za ostatni kwartał, a także udokumentować zakres wydobycia. Istotne znaczenie ma tu obowiązek udokumentowania zakresu wydobycia, gdyż to pozwoliłoby organowi na ocenę, czy wydobycie prowadzone było zgodnie z koncesją, czy też z jej naruszeniem. Zaniedbanie powyższych obowiązków działa na niekorzyść strony, która jest zobowiązana do udokumentowania zakresu eksploatacji złoża. Dopiero przedłożenie wymaganej dokumentacji zwalnia koncesjonariusza z odpowiedzialności za ewentualne późniejsze wydobycie bez jego wiedzy. Z akt sprawy bezspornie wynika zaś, że skarżący przez cały okres trwania koncesji nie wywiązywał się z obowiązku przedkładania kwartalnych informacji i uiszczania opłaty eksploatacyjnej. Jedynie za II kwartał 2009 r. złożył deklarację o braku wydobycia, co nie było prawdą. W powoływanym przez skarżącego postanowieniu Prokuratora, zaznaczono, że skarżący oświadczył nieprawdę, albowiem jak ustalono, w tym czasie prowadzono bardzo intensywną eksploatację złoża. Sąd zaznaczył, że w interesie koncesjonariusza jest niezwłoczne udokumentowanie złoża. Sąd wskazał, że mimo zapewnień skarżącego składanych organowi I instancji, że przedłoży wymaganą dokumentację, skarżący ewidentnie uchylał się od tego obowiązku, nadużywając dobrej woli organu i w ten sposób odwlekając wydanie decyzji ustalającej należną opłatę eksploatacyjną. Dopiero po wykonaniu na zlecenie organu przez uprawnionego geologa dodatku do dokumentacji geologicznej złoża, możliwe było ustalenie wielkości wydobycia i rozliczenie koncesji. Z opracowania tego, które zostało prawomocnie zatwierdzone decyzją z dnia [...] r., od której skarżący nie wniósł odwołania, wyraźnie wynika, że łączny ubytek kopaliny z obszaru poza granicami złoża wynosi 20,04 tys. ton, natomiast łącznie z terenem objętym koncesją 44.722 ton. Organ I instancji logicznie wywiódł też dlaczego doszło do wydobycia kruszywa z terenu poza granicami koncesji z rażącym naruszeniem koncesji, podczas gdy w części południowej złoża zasoby pozostawały całkowicie nienaruszone. Sąd zgodził należy się z organami, że analiza mapy sytuacyjno-wysokościowej sporządzonej do rozliczenia złoża wskazuje, iż wydobycie przesuwało się w złym kierunku, wobec braku wytyczenia w terenie w sposób trwały punktów wyznaczających granice obszaru górniczego, czym naruszono w sposób wyraźny warunki koncesji określone w pkt 4, 8 i 19 koncesji, które dopuszczały jednoznacznie eksploatację wyłącznie w granicach wyznaczonego obszaru górniczego. Reasumując, Sąd stwierdził, że prowadzenie przez skarżącego wydobycia kopalin z przedmiotowego złoża nastąpiło z rażącym naruszeniem warunków koncesji. Za niezasługujący na uwzględnienie Sąd uznał zarzut przedawnienia.
Wyrokiem z 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GSK 391/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącego od powyższego wyroku. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w których skarżący kwestionował przyjęte ustalenia faktyczne i domagał się prowadzenia czynności wyjaśniających na okoliczność daty wydobycia i podmiotu odpowiedzialnego za wydobycie, NSA wyjaśnił, że bez wątpienia przedsiębiorca działający na podstawie koncesji
i wydobywający kruszywo ma liczne ustawowe obowiązki związane z prowadzeniem takiej działalności. Przede wszystkim staje się formalnym dysponentem obszaru, na którym prowadzi działalność, zatem w okresie obowiązywania koncesji nie może tłumaczyć się tym, że złoże było eksploatowane przez osoby trzecie bez jego wiedzy, a postępowanie ustalające opłatę eksploatacyjną ze względu na rażącego naruszenie warunków koncesji powinno jednoznacznie ustalić podmioty i ilość kruszywa wydobytego poza wiedzą przedsiębiorcy. Sąd II instancji stanął na stanowisku, że ze względu na obowiązki jakie ciążą na koncesjonariuszu dopuszczalne jest domniemanie, że wszelkie działania dokonane na obszarze działania przedsiębiorcy obciążają ten podmiot, o ile nie przedstawi dowodów obalających takie domniemanie. W rozpoznawanej sprawie skarżący takich dowodów nie przedstawił, co więcej nie wykonywał działań wynikających z ustawy, które mogłyby potwierdzać stan faktyczny związany z wydobyciem kruszywa, mimo że koncesja wygasła i z mocy prawa był zobowiązany do ich podjęcia. To dopiero działania organu podjęte z urzędu i opracowanie stosownej dokumentacji stwierdzającej stan złoża oraz wydawanie w tym zakresie prawem nakazanych rozstrzygnięć pozwoliło ustalić fakty związane z skalą i rozmiarami działalności wydobywczej. NSA zauważył, że skarżący użytkując górniczo złoże był zobowiązany nie tylko w stosownym trybie, a więc kwartalnie ustalać i wnosić opłatę eksploatacyjną, czego zasadniczo nie czynił, ale także na podstawie art. 84 ust. 9 p.g.g. miał obowiązek w terminie 1 miesiąca po upływie każdego kwartału przedstawić organowi informację dotyczącą ilości wydobytej kopaliny. Taki obowiązek wprost wynikał z ustawy. Toteż jego wypełnienie dawałoby podstawę do twierdzenia, że stan faktyczny byłby ustalony niezgodnie z prawem, gdyby organ przyjął inne wielkości wydobytej kopaliny niż te, które wskazywał przedsiębiorca. Przy braku takich danych z winy przedsiębiorcy trudno uznać, że ustalenia organu w tym zakresie dokonane zgodnie z wymogami prawa, a więc p.g.g., są niepełne i wadliwe. NSA wyjaśnił również, że trafnie przyjęto, że w zakresie wydania decyzji ustalającej opłatę eksploatacyjną na gruncie przepisów p.g.g. miał zastosowanie 5-letni termin, a więc w sprawie miał zastosowanie art. 68 § 2 o.p., a nie jak twierdzi skarżący kasacyjnie termin 3-letni z art. 68 § 1 o.p.
Wnioskiem z 16 sierpnia 2021 r. pełnomocnik skarżącego wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Kolegium z [...] r., nr [...]. Decyzji zarzucił naruszenie:
1. art. 7 k.p.a. w ten sposób, że organ administracji publicznej nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, tylko oparł swoje rozstrzygnięcie na domniemaniu odpowiedzialności skarżącego, która na żadnym etapie postępowania nie została w żaden sposób udowodniona;
2. art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 k.p.a. przez ustalenie jakoby okres obowiązywania koncesji stanowił okres wydobycia kopalin przez skarżącego, podczas gdy przeprowadzone postępowanie dowodowe nie pozwala na ustalenie, że skarżący wydobywał kopaliny w 2011 r. o czym świadczy zgromadzony materiał dowodowy, w tym przedłożone faktury dotyczące najmu urządzeń służących wydobyciu kopalin, które dotyczą okresu do 2009 r., skarżący nie posiadał bowiem zasobu urządzeń, które pozwoliłyby mu na samodzielne wydobycie kopaliny;
3. art. 7a § 1 w zw. z art. 81a k.p.a. w ten sposób, że organ administracji publicznej nałożył na skarżącego obowiązek pomimo istnienia istotnych wątpliwości prawnych, które powinny zostać rozstrzygnięte na korzyść skarżącego;
4. art. 10 § 1 k.p.a. w ten sposób, że skarżący na etapie powstawania decyzji, ale również bezpośrednio po jej ogłoszeniu nie miał możliwości czynnego udziału
w postępowaniu administracyjnym służącym wydaniu zaskarżonej decyzji oraz nie miał możliwości zakwestionowania jej elementów;
5. art. 75 § 1 w zw. z art. 89 § 2 k.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności poprzez uporczywe ignorowanie materiału dowodowego i okoliczności z niego wynikających, mimo, że korespondują z innymi dowodami - protokołami z posiedzenia Rady Gminy, postanowieniem z uzasadnieniem Prokuratury Rejonowej o umorzeniu śledztwa, stanowiących podstawę i konieczność zbadania w niniejszej sprawie okoliczności udziału osób trzecich w wydobyciu kruszywa z przedmiotowej kopalni, w tym przesłuchania świadków, jak też przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, zwłaszcza odniesienia się przez organ administracji oraz przeprowadzenie dowodów mających służyć weryfikacji przez organy administracji oraz Sąd w zakresie udziału firmy A oraz firmy B w wydobyciu kruszcu z przedmiotowej kopalni, podczas gdy udział ww. podmiotów w wydobyciu kruszywa wynika z postanowienia o umorzeniu postępowania karnego przeciwko skarżącemu oraz z pism okolicznych mieszkańców i nie ma żadnych okoliczności pozwalających na uzasadnione odstąpienie od zbadania tej okoliczności, która ma niewątpliwie istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i możliwości zastosowania art. 85a p.g.g. z 1994 r.;
6. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w ten sposób, że uzasadnienie decyzji nie zawiera szczegółowo faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodem odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co powoduje, że skarżący nie jest w stanie zrozumieć motywów rozstrzygnięcia i poddać rozstrzygnięcie logicznej ocenie;
7. art. 85a ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze
w ten sposób, że organ administracyjny ustalił opłatę eksploatacyjną za wydobycie
z rażącym naruszeniem warunków koncesji, podczas gdy skarżący nie naruszył warunków koncesji i na żadnym etapie postępowania nie zostało mu to w żaden sposób udowodnione, co stanowi o niewykazaniu niezbędnych okoliczności determinujących wymierzenie kary administracyjnej a także prawidłowe ustalenie w zakresie stosowanej podstawy prawnej.
Decyzją z [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej stanowi odstępstwo od zasady stabilności prawomocnych orzeczeń. Postępowanie w tym trybie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy nie zachodzi jedna z przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, organ nadzoru nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Podkreślono, że żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy sprawy w której oddalono skargę kasacyjną. Kolegium wskazało, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi przeto niezależnie od jej zarzutów powinien zawsze skontrolować, czy w procesie stosowania prawa przez organy administracji publicznej nie doszło do naruszenia prawa przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystępowania wad prawnych, uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Taki wyrok zamyka organom administracji publicznej możliwość korzystania z nadzwyczajnych postępowań, właściwych dla uchylenia decyzji ostatecznych wadliwych, ale tylko wówczas, gdy przyczyny tej wadliwości mogły być zbadane przez Sąd w toku rozpoznania skargi. Po wyroku oddalającym skargę, niedopuszczalne więc byłoby stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem sąd z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1-7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2448/16). Kolegium zaznaczyło, że NSA w wyroku z dnia 18 sierpnia 2020 r. uznał, iż WSA w Olsztynie jak i organy obu instancji prawidłowo zastosowały art. 85a ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 roku Prawo geologiczne i górnicze. NSA nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 7, 8, 15, 75 §1, 77, 80, 89 §2 i 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się natomiast do rażącego naruszenia przepisów k.p.a., które nie były kwestionowane w skardze kasacyjnej, lecz jedynie we wniosku o stwierdzeni nieważności, czyli art. 7 a k.p.a. w zw. art. 81 a k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a., Kolegium stwierdziło, że w dniu wydania decyzji objętej przedmiotem niniejszego postępowania nie obowiązywały art. 7 a k.p.a. (zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony), ani art. 81 a k.p.a. (zasada rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony), gdyż te przepisy zostały dodane do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz.U.2017.935). Przepisy te nie mogły być więc rażąco naruszone decyzją Kolegium, bowiem istotą postępowania nieważnościowego jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., która odbywa się w oparciu o stan faktyczny i prawny sprawy aktualny w czasie ferowania rozstrzygnięcia objętego zarzutem nieważności. Dalej Kolegium wskazało, że rażące naruszenie prawa to kwalifikowane naruszenie prawa, a nawet w postępowaniu zwykłym uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, podczas gdy wnioskodawca w niniejszej sprawie ogólnie jedynie wskazał, że strona na etapie powstawania decyzji, ale również bezpośrednio po jej ogłoszeniu nie miała możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym służącym wydaniu zaskarżonej decyzji oraz nie miała możliwości zakwestionowania jej elementów.
Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Decyzji postawił takie same zarzuty, jak wskazane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że w skardze nie wskazano nowych istotnych okoliczności, które nie byłyby przedstawione we wcześniejszych postępowaniach dotyczących ustalenia przedmiotowej opłaty eksploatacyjnej. Kolegium wniosło o rozpatrzenie skargi na posiedzeniu niejawnym
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a."), na wniosek organu, wobec braku sprzeciwu skarżącego.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021r. poz. 137) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako: "k.p.a.") wyrażona została jedna z fundamentalnych zasad, tj. zasada trwałości decyzji ostatecznych, która ma na celu nie tylko ochronę praw nabytych strony, ale w ogóle istniejącego porządku prawnego. Pewność obrotu prawnego wymaga, by decyzje ostateczne były co do zasady trwałe. W systemie prawa polskiego każda ostateczna decyzja administracyjna korzysta z domniemania prawidłowości. Wszelkie decyzje ostateczne organów administracyjnych, zgodnie z zasadą ich trwałości, mogą być weryfikowane zupełnie wyjątkowo, tylko i wyłącznie w określonych prawem trybach nadzwyczajnych. Nadzwyczajne tryby wzruszania decyzji ostatecznych stanowią, co podkreślić należy, wyjątek od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych. Z woli ustawodawcy stwierdzenie nieważności decyzji jest dopuszczalne jedynie z przyczyn określonych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu rażącego naruszenia wyszczególnionych we wniosku i skardze przepisów. Podnoszone przez skarżącego okoliczności w ramach zarzutów naruszenia , art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77, art. 89 § 2, art. 107 § 3 k.p.a. są tożsame z argumentami, które skarżący podnosił już w administracyjnym postępowaniu instancyjnym, w skardze do WSA i skardze kasacyjnej do NSA w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej w wysokości 881.848 zł za wydobycie 20.042 ton piasku i żwiru z kopalni [...] z rażącym naruszeniem warunków koncesji, a więc w zwykłym trybie. Skarżący wówczas również zaprzeczał, aby dokonywał eksploatacji kruszywa w podanym okresie i poza granicami objętymi koncesją. Domagał się ustalenia podmiotów odpowiedzialnych. Stanowisko skarżącego nie zostało jednak uwzględnione ani przez organy orzekające, ani sądy administracyjne I i II instancji. Oddalając skargę kasacyjną NSA rozstrzygnął wiążąco, że ze względu na obowiązki jakie ciążą na koncesjonariuszu dopuszczalne jest domniemanie, że wszelkie działania dokonane na obszarze działania przedsiębiorcy obciążają ten podmiot, o ile nie przedstawi dowodów obalających takie domniemanie. NSA podkreślił, że skarżący takich dowodów nie przedstawił, co więcej nie wykonywał działań wynikających z ustawy. Na podstawie art. 84 ust. 9 p.g.g. skarżący miał obowiązek w terminie 1 miesiąca po upływie każdego kwartału przedstawić organowi informację dotyczącą ilości wydobytej kopaliny. Przy braku takich danych z winy przedsiębiorcy trudno uznać, że ustalenia organu w tym zakresie dokonane zgodnie z wymogami prawa, a więc p.g.g., są niepełne i wadliwe. W ten sposób NSA jednoznacznie przesądził, że ustalenia faktyczne jakie legły u podstaw decyzji ustalającej opłatę eksploatacyjną są zgodne z prawem i wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji za niezasadne NSA uznał podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 15, art. 75 § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Powyższe przekonuje, że kwestie, z powodu których skarżący domagał się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r. należy uznać za już prawomocnie rozstrzygnięte z mocy art. 170 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W orzecznictwie i piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd, który skład orzekający podziela, że oddalenie przez sąd administracyjny skargi na decyzję, zamyka organom administracji możliwość uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego wobec tej decyzji w zakresie będącym już przedmiotem rozstrzygnięcia (por. uchwałę NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 oraz wyroki NSA z dnia 1 grudnia 2017r., sygn. akt I OSK 578/16; z dnia 19 czerwca 2015r., sygn. akt II OSK 2793/13; wyrok WSA w Olsztynie z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 25/19, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), a tym samym i procedowania w zakresie już prawomocnie rozstrzygniętym.
W rozpoznawanej sprawie organ jednak zasadnie nie odmówił wszczęcia postępowania, gdyż skarżący oprócz zarzutów podnoszących w zwykłym trybie domagał się dodatkowo stwierdzenia nieważności decyzji z powodu naruszeń przepisów wskazanych po raz pierwszy we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Dotyczy to art. 7a, art. 10 § 1 k.p.a. i art. 81a k.p.a. W tym zakresie Kolegium prawidłowo wyjaśniło skarżącemu, że art. 7a i art. 81a k.p.a. zostały dodane do ustawy na podstawie noweli z 7 kwietnia 2017 r., ale weszły w życie i zaczęły obowiązywać z dniem 1 czerwca 2017 r., a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Skoro przepisy te nie obowiązywały w ogóle w czasie wydania decyzji, to nie może być mowy o jakimkolwiek ich naruszeniu przy wydawaniu decyzji. Niezależnie od tego, nie można się zgodzić ze skarżącym, aby na etapie wydawania kwestionowanej decyzji istniały jakiekolwiek wątpliwości co do treści stosowanej normy prawnej, jak i co do stanu faktycznego sprawy. NSA wyjaśnił, że bez wątpienia przedsiębiorca działający na podstawie koncesji i wydobywający kruszywo ma liczne ustawowe obowiązki związane z prowadzeniem takiej działalności. Przede wszystkim staje się formalnym dysponentem obszaru, na którym prowadzi działalność, zatem w okresie obowiązywania koncesji nie może tłumaczyć się tym, że złoże było eksploatowane przez osoby trzecie bez jego wiedzy, a postępowanie ustalające opłatę eksploatacyjną ze względu na rażące naruszenie warunków koncesji powinno jednoznacznie ustalić podmioty i ilość kruszywa wydobytego poza wiedzą przedsiębiorcy.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przy wydawaniu decyzji z 24 kwietnia 2017 r., to stwierdzić należy, że nie jest on zgodny z prawdą. Z akt administracyjnych wynika bezspornie, że zawiadomieniem z dnia 13 lutego 2017 r. (k. 409 akt administracyjnych) pełnomocnik skarżącego został pouczony o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, stosownie do wymogów art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a. W dniu 22 lutego 2017 r. upoważniony aplikant radcowski zapoznał się z aktami sprawy, nie wnosząc żadnych uwag (k. 412-413). Bezpodstawne jest też twierdzenie skarżącego, że nie miał możliwości zakwestionowania decyzji, skoro została mu doręczona i wywiódł na nią skargę do sądu administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a..