II SA/Ol 88/25

II SA/Ol 88/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-05-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk /sprawozdawca/
Katarzyna Matczak /przewodniczący/
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
6266 Jednostki pomocnicze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 609
art. 5, art. 11 ust. 1, art. 18a ust. 1, art. 36 ust. 2, art. 91 ust. 1, art. 91 ust. 4, art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 2408
art. 18a § 1
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3, art. 53 § 2a, art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant referent Natalia Stemplewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2025 r. sprawy ze skargi J. D. na uchwałę Rady Gminy Ś. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia protestu w sprawie ważności wyborów sołtysa sołectwa D. przeprowadzonych w dniu [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Ś. na rzecz J. D. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z 30 sierpnia 2024 r. część mieszkańców wsi D., w tym J. D. – reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika – skierowała do Wójta Gminy Ś. protest wyborczy dotyczący przeprowadzonych 19 czerwca 2024 r. wyborów sołtysa wsi D. W piśmie zarzucono, że w zebraniu wiejskim, na którym dokonano wyboru sołtysa, wzięły udział osoby nieuprawnione, nie mieszkające we wsi D. Osoby te mają zameldowanie na terenie sołectwa, ale faktycznie razem ze swoimi rodzinami przebywają w innym miejscu, poza terenem sołectwa. Podniesiono, że jeśli w wyborach na sołtysa faktycznie brały udział osoby nieuprawnione, to doszło do naruszenia procesu wyborczego oraz przekroczenia zapisów statutu, co mogło mieć wpływ na wynik wyborów.
Pismem z 5 września 2024 r., Wójt przekazał przedmiotowe pismo Radzie Gminy Ś. (dalej jako: "Rada", "organ"), wskazując, że to rada gminy jest organem właściwym do rozpatrzenia "protestu wyborczego" na wybory sołtysa, ponieważ zgodnie z art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609 z późn. zm.; aktualnie Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm., dalej jako: "u.s.g.") to rada gminy kontroluje działalność jednostek pomocniczych. Dodał, że pogląd ten aprobowany jest w orzecznictwie.
Uchwałą [...] Rady Gminy Ś. z dnia 26 września 2024 r., Rada uznała protest wyborczy złożony przeciwko ważności wyborów sołtysa sołectwa D. za bezzasadny i odmówiła stwierdzenia nieważności wyborów. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniła, że Komisja Skarg, Wniosków i Petycji na posiedzeniu 13 września 2024 r. szczegółowo przeanalizowała zarzuty dotyczące udziału osób nieuprawnionych w zebraniu, które było zwołane celem wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Komisja zweryfikowała listę obecności osób biorących udział w zebraniu z Centralnym Rejestrem Wyborców i stwierdziła, że wszystkie osoby biorące udział w zebraniu są ujęte w ww. rejestrze wyborców. Komisja uznała, że wszystkie osoby biorące udział w zebraniu miały prawo do udziału w głosowaniu w wyborach sołtysa, wobec czego uznano protest wyborczy za bezzasadny, a Rada stanowisko to poparła.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą uchwałę wniósł J. D. (dalej jako: "skarżący"), zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 36 ust. 2 u.s.g. oraz § 21 ust. 2 Statutu Sołectwa D. (dalej jako: "Statut").
W uzasadnieniu skargi skarżący opisał stan faktyczny sprawy i podał, że zgodnie z § 9 ust. 9 Statutu prawo do udziału w Zebraniu Wiejskim mają wszystkie osoby mieszkające na terenie sołectwa. Wg art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa
z zamiarem stałego pobytu. Tym samym, nie może być uznana za osobę uprawnioną do udziału w zebraniu wiejskim osoba, która ma zameldowanie na terenie sołectwa, ale faktycznie przebywa w innym miejscu, poza terenem sołectwa. W myśl § 21
ust. 2 Statutu, uprawnionym do głosowania są stali mieszkańcy sołectwa posiadający prawo do głosowania w wyborach powszechnych. Skarżący dodał, że obecny
w trakcie wyborów Wójt, na protest części mieszkańców, miał się wypowiedzieć, że decydujący jest fakt ich zameldowania we wsi. Zdaniem skarżącego, pojęcia bycia stałym mieszkańcem sołectwa w rozumieniu art. 36 ust. 2 u.s.g. w żadnym wypadku nie można utożsamiać z zameldowaniem w danej miejscowości, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Skarżący powołał się też na przepisy Kodeksu Wyborczego, które określają, że spis wyborców winien zawierać dane dotyczące nazwiska, imienia, numeru ewidencyjnego PESEL oraz adresu zamieszkania. Ostatecznie zarzucił, że Komisja Skarg, Wniosków i Petycji zbyt pochopnie i bez wnikliwego rozpatrzenia zarzutów zajęła stanowisko; Komisja mogła podjąć czynności sprawdzające podniesione zarzuty przez odebranie oświadczeń od wskazanych osób, czy wobec wątpliwości mają stałe miejsce zamieszkania na terenie sołectwa.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o odrzucenie skargi na podstawie
art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), alternatywnie o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Rada wskazała, że w odniesieniu do aktów i czynności, o których mowa
art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., skargę do sądu wnosi się w terminie 30 dni, podczas gdy skarga na przedmiotową uchwałę została wniesiona po upływie ponad trzech miesięcy od daty doręczenia na adres pełnomocnika, wobec czego w kompetencji Sądu jest jej odrzucenie. Dodała również, że zgodnie z art. 101 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkiem wniesienia skargi do sądu, oprócz legitymowania się interesem prawnym przez skarżącego jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa,
a skarżący również tej czynności zaniechał.
Pismem z 21 marca 2025 r., w odpowiedzi na wezwanie Sądu, skarżący wyjaśnił, że jego interes prawny wynika z naruszenia uprawnienia do udziału
w uczciwych wyborach, przeprowadzonych zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. oraz z § 21 ust. 2 Statutu. Skoro każdy mieszkaniec sołectwa może wybierać i być wybieranym na sołtysa w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania,
to każdy mieszkaniec sołectwa ma interes prawny w zaskarżeniu ważności wyborów – złożenia protestu.
Na rozprawie skarżący stawił się osobiście wraz z pełnomocnikiem, przedkładając stosowne pełnomocnictwo. Pełnomocnik skarżącego wnosił i wywodził jak w skardze. Wyjaśnił, że istota problemu sprowadza się do tego, że część mieszkańców wsi widziała, że do głosowania zostały dopuszczone osoby, które nie spełniały kryterium stałego zamieszkania na terenie sołectwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowił zobowiązać pełnomocnik organu do przesłania protokołu z wyborczego zebrania wiejskiego o wyborze sołtysa sołectwa D.
z 19 czerwca 2024 r. Podczas drugiej rozprawy pełnomocnik skarżącego wskazał, że z protokołu zebrania wyborczego wynika, że jako członek komisji rekrutacyjnej została wybrana T. R., która zamieszkuje w D., ale na stałe jest zameldowana w E. Z tego względu Wójt wyjaśnił, że nie może ona brać udziału w głosowaniu, ponieważ nie ma meldunku w gminie D.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone
w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Natomiast w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie natomiast nieuwzględnienia skargi, sąd - stosownie do art. 151 p.p.s.a. - skargę oddala. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami
i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a).
Zgodnie zaś z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy
w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W miejscu tym należy wyjaśnić pełnomocnikowi organu, że nowelizacją u.s.g., która weszła w życie 1 czerwca
2017 r., ustawodawca zdecydował wykreślić wymóg wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem do sądu skargi na uchwałę lub zarządzenie organów gminy (art. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw; Dz. U.
z 2017 r. poz. 935). Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej oraz zachowanie terminu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Dopiero po stwierdzeniu, że wymogi formalne dopuszczalności wniesienia skargi zostały spełnione, sąd bada legitymację skarżącego do jej wniesienia. Ustalenie, że ten warunek został spełniony, pozwala sądowi przystąpić do merytorycznej oceny zasadności skargi.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Nr [...] Rady Gminy Ś. z dnia 26 września 2024 r. w sprawie rozpatrzenia protestu
w sprawie ważności wyborów sołtysa sołectwa D., przeprowadzonych w dniu 19 czerwca 2024 r., podjęta na podstawie art. 18a ust. 1 u.s.g.
Dokonując oceny dopuszczalności zaskarżenia przedmiotowej uchwały
z uwagi na jej charakter, w ślad za orzecznictwem sądowym i poglądami doktryny, wskazać należy, że "o właściwości sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na uchwałę lub zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego, które nie stanowią aktów prawa miejscowego, przesądzające znaczenie ma to, że akt taki został podjęty przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przy tym akt ten może dotyczyć większej lub mniejszej liczby osób, a nawet jednej, wskazanej w tym akcie osoby. Zasadnicze znaczenie ma więc to, czy akt został podjęty przez organ jednostki samorządu terytorialnego, i czy sprawa, w której akt ten został podjęty, jest sprawą z zakresu administracji publicznej" (por. pkt 29 komentarza LEX do art. 3 p.p.s.a. [w:] J. P. Tarno, Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, LexisNexis 2011). Co istotne pojęcie "sprawy z zakresu administracji publicznej" należy rozumieć szeroko. Interpretacja pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej zarówno w doktrynie jak i w judykaturze nastręczała trudności. Obszerne rozważania na ten temat zawiera uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. (sygn. W 10/93), która bardzo szeroko określiła pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej. Trybunał uznał, że "cała komunalna działalność gmin, wykonywana w formach publicznoprawnych ma na celu realizację zadań publicznych, a tym samym daje się pomieścić w kategorii spraw z zakresu administracji publicznej". Również w orzecznictwie NSA wskazuje się, że sprawy dotyczące wyboru i odwołania sołtysów są sprawami z zakresu administracji publicznej, wobec czego należą do kognicji sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1590/06 czy też postanowienie NSA z 8 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2673/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nie budzi wątpliwości, że uchwała rady gminy rozstrzygająca sprawę dotyczącą nieprawidłowości wyborów sołtysa i rady sołeckiej jest uchwałą
z zakresu administracji publicznej, ponieważ dotyczy sprawy o charakterze publicznoprawnym (wyborów osób wchodzących w skład organów jednostki pomocniczej) i jest podejmowana przez organ samorządu terytorialnego w ramach przyznanych mu kompetencji.
Mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania należy stwierdzić, że
w rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała spełnia wskazane wyżej kryteria, ponieważ jest wyrazem realizacji funkcji nadzorczej organu gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (sołectwa), a także skutkuje zniesieniem stosunku prawnego polegającego na wyborze konkretnej osoby do pełnienia funkcji sołtysa,
a tym samym nie stanowi aktu prawa miejscowego.
Stwierdzić należy, że wbrew zarzutom odpowiedzi na skargę, w niniejszej sprawie został również spełniony kolejny warunek formalny, tj. zachowanie terminu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do art. 53 § 2a p.p.s.a. znowelizowanego wyżej już przytaczaną ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r.
o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), w przypadku innych aktów (aniżeli określone
w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Jak wskazuje się w doktrynie, do tej kategorii należy zaliczyć m.in. skargi na akty i czynności, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. (zob. H. Knysiak-Sudyka, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz i orzecznictwo, wyd. IV, LEX/el.).
Mając na uwadze powyższe rozważania, jak również fakt, że skarżący
w piśmie z 21 marca 2025 r. wykazał naruszenie jego interesu prawnego, tutejszy Sąd zobligowany był zbadać zgodność z prawem zaskarżonej uchwały.
Ostatecznie wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że merytoryczne rozpatrzenie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie oznacza kompetencji sądu administracyjnego do unieważnienia wyborów organów sołectwa, ale polega na kontroli stanowiska organu rozpoznającego protest wyborczy pod względem stwierdzenia przez niego prawidłowości przebiegu i wyników takich wyborów. Stosownie do powołanego już art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane
z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przypadku uchwał organu stanowiącego gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.
W doktrynie podkreśla się, że o sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, zgodnie art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". Pojęcie to nie zostało ustawowo zdefiniowane.
W literaturze przedmiotu za istotne uznaje się takie naruszenie, które związane jest
z naruszeniem przepisów kompetencyjnych i podstaw prawnych podejmowania uchwał, przepisów regulujących procedurę podejmowania aktów, przepisów prawa materialnego i ustrojowego. Wskazuje się, że uchwała nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się zatem naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd Terytorialny" 2001, Nr 1-2, s. 102).
Podobnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż istotnymi wadami uchwały, skutkującymi stwierdzeniem jej nieważności, są naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.
Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym" (wyrok NSA
z 9 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 2011/22 dostępne w CBOSA). Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest legalność aktu, co oznacza konieczność zbadania czy akt ten, biorąc pod uwagę jego treść, może zostać pozostawiony
w obrocie prawnym (A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, LEX/el i powołane tam orzecznictwo).
Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.s.g., mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia
w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy. Jak wynika z art. 11a ust. 1 i 2 u.s.g., organami gminy są: rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent). Gmina może tworzyć na swoim terytorium jednostki pomocnicze. Zgodnie z art. 5 u.s.g., utworzenie sołectwa należy do wyłącznej kompetencji rady gminy. Organem uchwałodawczym w sołectwie, będącym jednostką pomocniczą gminy, jest zebranie wiejskie, a organem wykonawczym – sołtys, którego działalność wspomaga rada sołecka (art. 36 ust. 1 u.s.g.). Z kolei na mocy art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Korzystając z upoważnienia ustawowego, Rada Gminy Ś. podjęła uchwałę
[...] z dnia 15 lipca 2020 r. w sprawie uchwalenia statutów sołectwom Gminy Ś., którą uchwaliła m.in. Statut Sołectwa D., który zawiera rozdział III zatytułowany "Zasady i tryb wyboru i odwołania organów Sołectwa". Z § 21 ust. 2 Statutu wprost wynika, że uprawnionymi do głosowania są stali mieszkańcy Sołectwa posiadający prawo do głosowania w wyborach powszechnych.
Skarżący zakwestionował rozpatrzenie zaskarżoną uchwałą zarzutu protestu wyborczego opierającego się na stwierdzeniu, że w wyborach na sołtysa wsi D. wzięły udział osoby nieuprawnione – tj. osoby zameldowane w sołectwie, ale nie będące jego mieszkańcami. Tutejszy Sąd uznał, że zaskarżona uchwała
w wyjaśnieniu tej kwestii w istotny sposób narusza prawo, ponieważ brak w niej rzetelnego uzasadnienia, przez co wymyka się ona spod kontroli sądowej.
W uzasadnieniu uchwały Rada wyjaśniła jedynie, że Komisja Skarg, Wniosków
i Petycji (dalej jako: "Komisja") zweryfikowała listę obecności osób biorących udział
w zebraniu z Centralnym Rejestrem Wyborców i stwierdziła, że wszystkie osoby są ujęte w ww. Rejestrze. W ocenie tutejszego Sądu, ww. uzasadnienie nie spełnia gwarancji rzetelnego przedstawienia przez organ racji, które legły u podstaw rozpatrzenia przedmiotowego zarzutu. Kompetencją rady gminy jest kontrola
w zakresie prawidłowości przebiegu i wyników wyboru do organów sołectwa. Następuje ona w formie uchwały, który to akt powinien spełniać wymogi prawidłowego uzasadnienia wskazującego przebieg dokonanej przez organ oceny faktów i dowodów je potwierdzających, które w świetle przesłanek materialnoprawnych stanowią powód i sposób rozstrzygnięcia sprawy w sposób pozytywny lub negatywny. Konieczność prawidłowego uzasadnienia uchwały można wyprowadzić z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. W świetle tych zasad, działanie organu administracji publicznej, które wprawdzie mieści się w jego prawem przewidzianych kompetencjach, ale noszące znamiona władczego, arbitralnego działania, skierowanego do skonkretyzowanego podmiotu, przy zastosowaniu w drodze analogia legis art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego, prowadzi do wniosku, że zaskarżona uchwała powinna zawierać uzasadnienie. Stanowisko to potwierdzają poglądy judykatury (por. wyrok WSA w Krakowie z 14 listopada 2019 r., sygn. akt
III SA/Kr 843/19 oraz wyrok WSA w Lublinie z 10 października 2023 r., sygn.
akt III SA/Lu 214/23, CBOSA).
Podkreślić należy, że nawet jeżeli w trakcie zebrania wiejskiego, nikt nie zgłaszał zastrzeżeń co do osób uprawnionych do głosowania, to bez wątpienia obowiązkiem Rady przy rozpoznawaniu sprzeciwu wyborczego było zweryfikowanie listy osób, które posiadały czynne prawo wyborcze w wyborach do organów Sołectwa D. Jeżeli organ uznał, że nie doszło do uchybienia w procedurze wyborów, to powinien wykazać i szczegółowo uzasadnić, iż do takiego naruszenia nie doszło. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały brak jest wyczerpującego wyjaśnienia, w jaki sposób organ ustalił, że wszystkie osoby biorące udział w przedmiotowym głosowaniu legitymowały się prawem do głosowania w świetle wymogów wynikających z art. 36 ust. 2 u.s.g., w sposób umożliwiający poddanie kontroli sądowej prawidłowość wniosków organu.
Za takie wyjaśnienie nie można bowiem uznać stwierdzenia, że Komisja zweryfikowała listę obecności osób biorących udział w zabraniu z Centralnym Rejestrem Wyborców. W Centralnym Rejestrze Wyborców – zgodnie z art. 18a § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2025 r. poz. 365) – gromadzi się dane obywateli polskich, o których mowa w art. 18 § 1 pkt 1-3,
w zakresie obejmującym: 1) imię (imiona); 2) nazwisko; 3) numer ewidencyjny PESEL; 4) datę urodzenia; 5) adres zameldowania na pobyt stały; 6) adres stałego zamieszkania zarejestrowany w związku ze złożeniem wniosku w trybie określonym w art. 19; 7) adres przebywania zarejestrowany w związku ze złożeniem wniosku
w trybie określonym w art. 28, art. 28a, art. 30, art. 34, art. 35 lub w związku
z ujęciem danego wyborcy w wykazie sporządzanym na podstawie art. 29;
8) informację o pozbawieniu prawa wybierania z powodów wskazanych w art. 10 § 2, okres pozbawienia prawa wybierania, oznaczenie sądu lub Trybunału Stanu, sygnaturę akt, datę wydania oraz datę uprawomocnienia się orzeczenia, na podstawie którego nastąpiło pozbawienie prawa wybierania; 9) informację o okręgu wyborczym właściwym w wyborach do Sejmu i do Senatu, wyborach do Parlamentu Europejskiego w Rzeczypospolitej Polskiej i w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego; 10) informację o obwodzie głosowania właściwym ze względu na adres, o którym mowa w pkt 5 albo 6; 11) informację
o obwodzie głosowania, w którym wyborca ma zostać ujęty w spisie wyborców sporządzonym dla danych wyborów, jeżeli jest to obwód inny niż wskazany w pkt 10; 12) informację o zgłoszeniu chęci głosowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego przeprowadzanych przez inne państwo członkowskie Unii Europejskiej. Z kolei w myśl art. 19 § 3 Kodeksu wyborczego, w Centralnym Rejestrze Wyborców w części A wyborcy stale zamieszkali na obszarze gminy bez zameldowania na pobyt stały w tej gminie są ujmowani w stałym obwodzie głosowania właściwym dla adresu stałego zamieszkania, jeżeli złożą w tej sprawie wniosek do urzędu gminy właściwego dla miejsca zamieszkania. Oznacza to, że Centralny Rejestr Wyborców nie stanowi źródła wiedzy o miejscu zamieszkania, ponieważ zawiera on przede wszystkim dane dotyczące adresu zameldowania na pobyt stały. Dane dotyczące adresu zamieszkania wpisywane są do Rejestru dopiero na wniosek mieszańca.
Co równie istotne, jak wynika z protokołu Komisji z 13 września 2024 r., jej przewodnicząca poinformowała, że do Rady wpłynęło pismo mieszkańców wsi D. dotyczące oceny poprawności wyborów sołtysa wsi D. Komisja jednak w żaden sposób nie zajęła się przedmiotowym protestem, w szczególności z protokołu nie wynika, aby faktycznie weryfikowano listę obecności na zebraniu wiejskim z Centralnym Rejestrem Wyborców. Należy natomiast mieć na uwadze, że osobą uprawnioną do głosowania w wyborach sołtysa w danym sołectwie jest stały mieszkaniec sołectwa, przy czym pojęcia stałego zamieszkiwania nie można utożsamiać z zameldowaniem na pobyt stały. Zameldowanie jest tylko dowodem, że dana osoba dopełniła obowiązku meldunkowego. Natomiast miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu (art. 25 Kodeksu cywilnego). Czynne prawo wyborcze do organów sołectwa mają stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania, a więc przebywający tam z zamiarem stałego pobytu, nawet jeśli nie są zameldowani na stałe i nie figurują
w rejestrze wyborców (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt II SA/Łd 1516/03 czy wyrok WSA w Szczecinie z 25 marca 2021 r. II SA/Sz 834/20, CBOSA). Wykazanie stałego zamieszkiwania na terenie sołectwa, analogicznie do reguły wynikającej z art. 75 § 1 k.p.a., może nastąpić w oparciu o wszelkie dowody, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia tej kwestii, a nie są sprzeczne z prawem. W szczególności dowodami mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Stwierdzić więc należy, że zaniechanie przez organ wyjaśnienia w oparciu o wszelkie dowody spornej w sprawie okoliczności, tj. tego, czy i ewentualnie ile osób biorących udział w głosowaniu na sołtysa D. było do tego uprawnionych, świadczy o istotnym naruszeniu prawa przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
O kosztach postępowania orzeczono stosownie do postanowień art. 200,
art. 205 § 2 i art. 210 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2023 poz. 1935 z późn. zm.).