II SA/OL 875/23

II SA/Ol 875/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-02-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Katarzyna Matczak /przewodniczący/
Marzenna Glabas /sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 28, art. 105 par. 1, art. 157 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lutego 2024 r. sprawy ze skargi W. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 16 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium") umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z 26 stycznia 2021 r., którą udzielono [...]spółce z o.o. (dalej: "spółka") na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo w miejscu sprzedaży - restauracja [...]na okres od 1 marca 2021 r. do 30 września 2026 r.
Kolegium podało, że W.O. (dalej jako: "skarżący") wnioskiem z 24 września 2022 r. zwrócił się o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Skarżący wskazał, że w sezonie letnim spółka sprzedaje alkohol w wiacie, która znajduje się na terenie Wspólnoty Mieszkaniowej [...] (dalej: "wspólnota mieszkaniowa") bez zgody tej wspólnoty, co powoduje, że zezwolenie na handel alkoholem w tym miejscu zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium stwierdziło, że jako tytuł prawny do ww. lokalu spółka przedstawiła umowę najmu lokalu z 27 sierpnia 2011 r. (aneksowaną 20 lutego 2014 r.), z której wynika, że wynajmujący wydzierżawił do 26 czerwca 2027 r. nieruchomość położoną przy al. [...]składającą się z działek nr [...]oraz usytuowanych na nich budynków przeznaczonych na działalność gastronomiczną z prawem ich podnajmu. Wynajmujący oddał najemcy w najem również lokal użytkowy położony przy al. [...] (włącznie z przynależnym do lokalu podestem) i taras usytuowany nad ww. lokalem, z przeznaczeniem na działalność gastronomiczną. Wyjaśniło, że oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, a organ działający
w trybie stwierdzenia nieważności nie ma podstaw do zbierania materiału dowodowego i na jego podstawie czynić nowe ustalenia faktyczne. Dlatego zarzuty niewyczerpującego zgromadzenia lub nierozpatrzenia materiału dowodowego nie stanowią rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm., dalej jako: "k.p.a."). Kolegium oceniło, że skarżący zakwestionował skuteczność tytułu prawnego przedsiębiorcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych, lecz
w świetle zebranego w sprawie materiału nie ma ku temu podstaw. Wskazało, że
z przedłożonej przez skarżącego umowy o podział majątku objętego wspólnotą ustawową małżonków z 12 maja 2022 r. wynika, że jego lokale na dzień wydania ww. decyzji posiadały udziały w nieruchomościach wspólnych – działkach nr nr: [...], a nie w działkach [...], które wymieniono w ww. umowie najmu. Z tego względu jako członek wspólnoty mieszkaniowej nie posiadał interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji zezwalającej na sprzedaż napojów alkoholowych w wolnostojącym budynku niemieszkalnym.
Kolegium dodało, że skoro przedmiotem umowy najmu jest wolno stojący budynek przeznaczony na działalność gastronomiczną, to w sprawie nie ma zastosowania art. 11 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości
i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U z 2023 poz. 165 ze zm., dalej jako: "ustawa"). Wyjaśniło też, że według art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy stroną postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia jest ten sam podmiot, co w postępowaniu w sprawie udzielenia tego zezwolenia, czyli wnioskodawca. Tym samym sąsiad nieruchomości, na której prowadzona jest sprzedaż alkoholu, może posiadać co najwyżej interes faktyczny, który nie jest wystarczający, aby być stroną takiego postępowania.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący stwierdził, że jako współwłaściciel terenu, na którym posadowiona była część restauracji, posiada interes prawny w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na sprzedaż tam alkoholu. Stwierdził, że ewentualny brak jego interesu prawnego nie mógł być przeszkodą usunięcia z obrotu prawnego decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium mogło z tej przyczyny odmówić wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, skoro jednak wszczęło to postępowanie, to było obowiązane zakończyć je decyzją merytoryczną. Wywiódł, że w sprawie istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności ww. zezwolenia oraz do jego cofnięcia, a skarżący powinien być stroną tych postępowań.
Decyzją z 7 sierpnia 2023 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Kolegium wyjaśniło, że stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji są co do zasady strony postępowania zwykłego zakończonego tą decyzją.
W przypadku gdy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności oznaczonej decyzji występuje podmiot, który nie był uznany za stronę postępowania w trybie zwykłym, powinien wykazać swoją legitymację procesową. Zauważyło, że stroną postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest jedynie przedsiębiorca, który zwrócił się z wnioskiem o wydanie takiego aktu. Zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych dotyczy bowiem wyłącznie uprawnienia przedsiębiorcy. W postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie orzeka się bezpośrednio o prawach i obowiązkach współwłaścicieli budynku, w którym położony jest lokal, ani o prawach i obowiązkach właścicieli innych stanowiących odrębną własność lokali, dlatego podmioty te nie są stronami takiego postępowania. Ich interes prawny jest zabezpieczony przez wymóg uzyskania ich zgody załączanej do wniosku o wydanie zezwolenia. W przypadku gdy przedsiębiorca nie uzyskał takiej zgody i nie załączył jej do wniosku, a mimo to wydano zezwolenie, jedyną drogą zwalczania niekorzystnych skutków decyzji o zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych wydanej z pominięciem zgody wszystkich współwłaścicieli budynku, jest stwierdzenie nieważności decyzji. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w niniejszej sprawie. Kolegium zauważyło, że budynek przy
ul. [...]nie wchodzi w skład ww. wspólnoty mieszkaniowej, co przyznał skarżący w piśmie z 4 listopada 2022 r. W takiej sytuacji nie trzeba było załączać do wniosku o wydanie zezwolenia zgody właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora tego budynku, gdyż punkt sprzedaży nie był zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Wskazało, że decyzja z 26 stycznia 2021 r. obejmuje jedynie zezwolenie na sprzedaż alkoholu w restauracji [...]przy ul. [...] i nie odnosi się do jego sprzedaży we wiacie zlokalizowanej na terenie wspólnoty mieszkaniowej. Zauważyło, że prowadzenie tzw. ogródka, przylegającego do lokalu objętego zezwoleniem, nie wymaga uzyskania odrębnego zezwolenia na sprzedaż alkoholu, a wiata stanowi integralną część restauracji. W ocenie Kolegium nawet ewentualne usytuowanie wiaty na terenie wspólnoty mieszkaniowej nie oznacza, że zezwolenie na sprzedaż alkoholu wymagało zgody członków wspólnoty w oparciu o przepisy ustawy. Ta bowiem, stosownie do art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy, jest wymagana jedynie, gdy punkt sprzedaży byłby zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, a nie ogólnie na terenie wspólnoty mieszkaniowej. Kolegium stwierdziło, że przywołane przez skarżącego okoliczności wskazują co najwyżej na naruszenie jego interesu faktycznego jako członka wspólnoty mieszkaniowej. Skoro zaś w toku postępowania organ ustalił, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu, to zasadne było umorzenie postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.
W złożonej skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Wywiódł, że jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej spółce na sprzedaż alkoholu w integralnej części restauracji - wiacie posadowionej na terenie wspólnoty mieszkaniowej, której jest członkiem. Jako współwłaściciel tego terenu, może samodzielnie i niezależnie od zarządu wspólnoty występować w sprawach powodujących naruszenie jego interesu prywatnego. Zaznaczył, że dochodzące z restauracji hałasy naruszają jego prawo do niezakłóconego życia w mieszkaniu. Stwierdził ponadto, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się do wyjaśnienia odmowy wszczęcia postępowania, co jest w kolizji z osnową decyzji Kolegium wydanych w dwóch instancjach.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Kolegium wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Skarżący kwestionuje prawidłowość decyzji Kolegium, którą umorzono postępowanie sprawie stwierdzenia nieważności zezwolenia z 26 stycznia 2021 r. na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo w miejscu sprzedaży restauracji [...]. Kwestią sporną jest, czy skarżący posiada interes prawny w tym postępowaniu.
Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zaznaczyć należy, że złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie powoduje automatycznie wszczęcia tego postępowania, lecz inicjuje jedynie czynności wyjaśniające, które w tej fazie nie obejmują badania, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, a dotyczą jedynie formalnej dopuszczalności wniosku, w tym ustalenia istnienia po stronie wnioskodawcy przymiotu strony. Postępowanie to może zakończyć się wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy bez analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów oczywistym jest, że warunki te nie są spełnione (art. 61a
§ 1 k.p.a.). Jeżeli natomiast kwestia przysługiwania wnioskodawcy przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub nie jest oczywista, zwłaszcza w kontekście argumentów podawanych przez wnioskodawcę, wyjaśnienie takie powinno nastąpić w toku postępowania administracyjnego. Wówczas właściwy organ administracji powinien wszcząć postępowanie, gdyż stwarza to możliwość szczegółowego zbadania interesu prawnego wnioskodawcy. W zależności od wyniku przeprowadzonych czynności, organ administracji orzeka merytorycznie co do zasadności wniosku, jeżeli wnioskodawca ma interes prawny w danym postępowaniu, lub w przeciwnym przypadku – umarza postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Stwierdzony przez organ administracji brak przymiotu strony wnioskodawcy uniemożliwia bowiem wydanie orzeczenia co do meritum sprawy, choćby nawet wniosek zawierał trafną argumentację merytoryczną. To, czy decyzja jest prawidłowa, czy nie, nie ma znaczenia dla określenia kręgu stron w postępowaniu nadzorczym, którego przedmiotem jest ta decyzja.
Organ oceniając legitymację podmiotu domagającego się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, samodzielnie ocenia, czy wnioskodawca posiada interes prawny w tym postępowaniu. Katalog stron postępowania nieważnościowego może być bowiem szerszy niż ten, który ustalił organ prowadzący postępowanie zwyczajne. Decydujące znaczenie ma tu przedmiot decyzji kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym. Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji niewątpliwie będzie każda strona postępowania zwyczajnego, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, która ma być przedmiotem postępowania nadzorczego (por. np. wyrok NSA z 4.12.2023 r. II OSK 1670/22, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Pojęcie strony, którym posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym wymaga istnienia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu, z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. np. wyroki NSA z 15.12.2022 r. II OSK 2156/21, z 8.12.2022 r. II OSK 1998/21, z 6.12.2022 r. III OSK 1626/21, z 3.11.2022 r. II OSK 3357/19, CBOSA). Przepisy, z których tego rodzaju norma może zostać dekodowana, mogą należeć także do innych dziedzin niż prawo administracyjne, czego przykładem są cywilistyczne przepisy o własności, odnoszące się do prawa rzeczowego, czy nawet prawa rodzinnego (zob. wyrok NSA z 24.01.2023 r. I GSK 585/22, CBOSA).
Kontrolowane postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego
z 24 września 2022 r. Jak wynika z wniosku oraz z pism skarżącego z 31 października 2022 r. i 4 listopada 2022 r., skarżący wywodzi istnienie swojego interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności udzielonego spółce zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych z faktu, że wspólnota mieszkaniowa, której jest członkiem, nie wyrażała zgody na sprzedaż napojów alkoholowych w wiacie, która ma być posadowiona na działce wspólnoty.
Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym". Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na podstawie wniosku przedsiębiorcy (ust. 2). Zgodnie z ust. 6 do wniosku o wydanie zezwolenia należy dołączyć m.in. dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych (pkt 2) i zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym (pkt. 3).
Bezsporne jest w sprawie, że restauracja [...]przy ul. [...]i przynależna do niej wiata nie są zlokalizowane w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Nie było więc konieczne załączanie do wniosku zgody właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora takiego budynku. Podkreślić należy, że ustawodawca ograniczył wymóg przedłożenia przez wnioskodawcę zgody właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora na sprzedaż alkoholu w wyłącznie do przypadku, gdy punkt sprzedaży miałby być zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, a nie na gruncie, na którym jest posadowiony taki budynek.
Ubiegając się o udzielenie przedmiotowego zezwolenia, jako dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych, spółka przedstawiła umowę najmu z 27 sierpnia 2011 r. z aneksem z 20 lutego 2014 r. do tej umowy, którą zawarła z [...]spółką z o.o. Z umowy tej wynika, że wynajmująca spółka dzierżawi do 26 czerwca 2027 r. nieruchomość położoną [...]oraz usytuowanych na nich budynków przeznaczonych na działalność gastronomiczną z prawem ich podnajmu. Przedmiotem umowy najmu są: lokal użytkowy położony [...]włącznie z podestem przynależnym do lokalu i taras usytuowany nad ww. lokalem, z przeznaczeniem na działalność gastronomiczną. Umowa ta została zawarta do 31 października 2024 r. (zob. § 1 aneksu).
Skarżący jest właścicielem lokalu niemieszkalnego nr 2 przy ul[...]z którym związany jest udział w nieruchomości wspólnej – działek o numerach: [...]i jest członkiem wspólnoty mieszkaniowej [...], która obejmuje trzy budynki [...] (zob. pismo skarżącego z 31 października 2022 r. i załączona do tego pisma kopia aktu notarialnego z 12 maja 2022 r.). Skarżący nie jest właścicielem lub współwłaścicielem żadnej z nieruchomości, na której zlokalizowana jest ww. restauracja z przynależnymi do niej obiektami. Tym samym przedmiotowe zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych nie wpływa na wykonywanie przez skarżącego prawa własności do jego nieruchomości.
Istnienie ewentualnych immisji pośrednich, które miałyby naruszać uprawnienia skarżącego do spokojnego korzystania z jego lokalu, nie skutkuje uznaniem, że skarżący ma interes prawny w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na sprzedaż alkoholu na sąsiedniej nieruchomości czy stwierdzeniu nieważności takiej decyzji. Celem ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie jest regulowanie stosunków sąsiedzkich.
Kolegium zasadnie więc oceniło, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny we wszczęciu postępowania w trybie stwierdzenia nieważności w sprawie dotyczącej wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przez spółkę. W konsekwencji prawidłowo umorzyło prowadzone postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.
Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie
art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Kolegium - w odpowiedzi na skargę - złożyło wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy w stosownym terminie.