II SA/Ol 870/22

II SA/Ol 870/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-02-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-12-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Grzegorz Klimek
Marzenna Glabas
Piotr Chybicki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Skarżony organ
Marszałek Województwa
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 784
par. 8 ust. 5 pkt 2, par. 8 ust 6 pkt 1 i 2
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2311
pkt 5.5 załacznika nr 4
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów  drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 40
art. 101 ust.1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 53 par.2a, art. 147
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2023 r. sprawy ze skargi P. S.A. na akt Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu I. stwierdza nieważność zaskarżonego aktu; II. zasądza od Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego na rzecz P. S.A. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu [...] r. (pismo znak [...]) Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego działając na podstawie art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 450) i § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 784) zatwierdził projekt stałej organizacji ruchu dotyczącego ustawienia słupków blokujących U - 12c w obrębie wjazdu na stację paliw w msc. J. ul. M. - km [...] - droga wojewódzka nr [...].
Pismem z 16 listopada 2022 r. P. S.A. (dalej: skarżąca spółka) powołując art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżył powyższy akt do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.
Zaskarżonemu aktowi skarżąca spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego to jest § 8 ust. 2 pkt 3) w związku z § 8 ust. 5 pkt 1) oraz w związku z § 8 ust. 6 pkt 1) i 2) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem poprzez nieodrzucenie projektu organizacji ruchu pomimo, iż projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, jest niezgodna z potrzebami społeczności lokalnej, a także nieefektywna, bowiem stwarza zagrożenie w ruchu drogowym, zamiast je eliminować.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w całości.
W motywach skargi spółka wywiodła, że zgodnie ze stanowiskiem zawartym w uchwale NSA z 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt I OPS 14/13) zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu jest aktem podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej i podlega kontroli ze strony sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., przy czym z uwagi na brzmienie art. 53 § 2a p.p.s.a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.
Skarżąca spółka – w kontekście wykazania swojego interesu prawnego- argumentowała, że wprowadzenie nowej organizacji ruchu może wywierać wpływ na prawa właścicielskie sąsiadów drogi objętej nową organizacją ruchu, na przykład w zakresie wykorzystywania przez nich nieruchomości w sposób niezakłócony. Spółka zaznaczyła, że można mówić o naruszeniu interesu prawnego właściciela nieruchomości przylegającej do drogi, gdyż art. 140 kodeksu cywilnego może być źródłem interesu prawnego dla właściciela nieruchomości leżącej przy drodze, na której zmieniono organizację ruchu w taki sposób, że zmiany te będą negatywnie wpływać na jego prawo. Równocześnie wskazała, że odpowiednikiem art. 140 kodeksu cywilnego na gruncie prawa użytkowania wieczystego jest art. 233 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym: "W granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać." Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy, spółka wywiodła, ze nieruchomość zabudowana Stacją Paliw, stanowiąca przedmiot użytkowania wieczystego Skarżącej, znajduje się bezpośrednio przy granicy pasa drogi wojewódzkiej [...], dla której zaskarżonym aktem zatwierdzono projekt docelowej zmiany organizacji ruchu. Budynek Stacji Paliw posadowiony na terenie użytkowania wieczystego stanowi z kolei - stosownie do art. 235 kodeksu cywilnego - własność Skarżącej.
Skarżąca spółka wskazała, że upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w ograniczeniu przysługujących jej na mocy art. 233 kodeksu cywilnego uprawnień w wykonywaniu prawa użytkowania wieczystego oraz przysługujących jej na mocy art. 140 kodeksu cywilnego uprawnień w wykonywaniu prawa własności. W kontekście wpływu skarżonej czynności pranej na sytuację spółki, wskazała, że nowa organizacja ruchu utrudnia działalność stacji paliw. Jak wywiodła spółka, pojazdy ciężarowe, aby zjechać z drogi na stację, muszą rozpoczynać manewr skrętu na przeciwległym pasie ruchu, aby uzyskać odpowiedni promień skrętu. Wcześniej nie było to konieczne z uwagi na możliwość korzystania podczas manewru ze zatoki postojowej zlokalizowanej obok wjazdu na stacje. Utrata możliwości bezpiecznego korzystania ze zjazdu przez kierowców pojazdów wielkogabarytowych, utrudnia w konsekwencji prowadzenie działalności gospodarczej przez Spółkę. Skarżąca na poparcie swoich twierdzeń przedstawiła zarówno stanowiska klientów stacji odnoszące się do utrudnień we wjeździe do placówki jak również wyliczenia wskazujące na spadek obrotów stacji.
W dalszej części argumentacji skarżąca spółka przedstawiła swoje stanowisko w zakresie zarzucanych organowi naruszeń prawa. Jak wywiodła, akt Marszałka Województwa Warmińsko - Mazurskiego z [...] r. nie stanowi aktu prawa miejscowego, ale został podjęty przez organ administracji publicznej w sprawie z zakresu administracji publicznej. Jest to zatem przejaw działania administracji publicznej, czyli działalności polegającej na bezpośrednim i praktycznym realizowaniu zadań państwa (w tym jednostek samorządu terytorialnego) przez kształtowanie stosunków administracyjnoprawnych (publicznych) w określonych dziedzinach życia społecznego (tu organizacji ruchu na drogach publicznych), zgodnie z treścią wyznaczoną w normach materialnego prawa administracyjnego. W tych warunkach podlega zaskarżeniu w trybie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Spółka w nawiązaniu do powyższego wywiodła, że skoro zaskarżony akt podlega kontroli sądu administracyjnego, to niezwykle istotne jest prawidłowo sporządzone uzasadnienie do tego aktu. Spółka zwróciła również uwagę że konieczność uzasadnienia zaskarżonego aktu wywieść można również z treści Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji.
W dalszej części argumentacji spółka podkreśliła, że uzasadnienie stanowiące integralną część każdego aktu jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości podjętych przez organ działań. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Tymczasem Marszałek Województwa Warmińsko - Mazurskiego w ogóle nie sporządził uzasadnienia do zaskarżonego aktu. Uniemożliwia to zarówno stronie Skarżącej jak i Sądowi poznanie motywów, którymi kierował się Organ, zatwierdzając projekt docelowej zmiany organizacji ruchu na drodze wojewódzkiej nr [...]. Spółka zwróciła również uwagę, że nie jest możliwym ustalenie dlaczego w postępowaniu pominięto konsultację z P. S.A. w sprawie zmiany organizacji ruchu, choć dla Organu zatwierdzającego było wiadomym, iż odcinek objęty nową organizacją ruchu prowadzi do nieruchomości P. S.A. W ocenie Skarżącej, akt Marszałka Województwa Warmińsko - Mazurskiego, zatwierdzający projekt docelowej zmiany organizacji ruchu na drodze wojewódzkiej został wydany bez wnikliwej analizy w zakresie skutków wprowadzenia nowej organizacji ruchu oraz bez należytego uzasadnienia aktu. Spółka wskazała również, że organ nie przeprowadził analizy rodzaju pojazdów korzystających ze zjazdu, co więcej akt zatwierdzający nie zawiera uzasadnienia, jaką liczbę słupków blokujących należy ustawić i dlaczego wybrano taką, a nie inną ich ilość. Zarzuciła ponadto, ze organ nie wyjaśnił dlaczego posadowiono aż 15 słupków i czy taka ich liczba była konieczna dla rozwiązania potencjalnego problemu parkowania na pasie drogowym, nie wskazał też na czym ma polegać poprawa bezpieczeństwa ruchu w stosunku do stanu dotychczasowego oraz nie rozważył czy rozwiązanie problemu niedozwolonego parkowania pojazdów nie spowoduje innego problemu - blokowania przeciwnego pasa jezdni, gdy użytkownicy drogi będą chcieli skręcić na teren stacji benzynowej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W motywach swojego stanowiska wskazał, że konieczność wprowadzenia zmian w organizacji ruchu na drodze wojewódzkiej nr [...] spowodowana była wnioskiem Nadleśnictwa J. dotyczącym konieczności zapewnienia bezpiecznego wjazdu na posesję Nadleśnictwa. Podmiot ten sygnalizował, że przy włączaniu się do ruchu z terenu Nadleśnictwa, widoczność ograniczały pojazdy ciężarowe parkowane w zatoce bezpośrednio sąsiadującej z wjazdem na stacje paliw. Organ wskazał, że początkowo wyjazd z posesji Nadleśnictwa J. został zabezpieczony słupkami blokującymi U-12 uniemożliwiającymi parkowanie pojazdom w bezpośrednim otoczeniu zjazdu. Wobec nieskuteczności tych działań Nadleśnictwo J. po raz kolejny wystąpiło o zmianę organizacji ruchu przy wjeździe na posesję, ponieważ zjazd na stację paliw często był wykorzystywany jako zatoka parkingowa.
Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów zawartych w skardze organ wskazał, że przepisy prawa nie wymagają w przedmiotowej sprawie uzgodnień ze stroną skarżącą co do przyczyny montażu słupków oraz celu jakiemu miałby on służyć. Organ zastrzegł równocześnie, że brak takich uzgodnień nie jest równoznaczny z dowolnością rozstrzygnięcia. Procedury związane z organizacją ruchu są określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarzadzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Organ zaznaczył również, że skarżący nie wykazał, że zaskarżone zatwierdzenie stałej organizacji ruchu wpływa na bezpieczeństwo ruchu w sąsiedztwie stacji. Organ stwierdził również, że zmniejszenie sprzedaży jest instrumentalnym argumentem strony który nie jest poparty dowodem wskazującym na związek przyczynowo – skutkowy, ze zmianą organizacji ruchu. Odnosząc się do braku uzasadnienia aktu, organ wskazał, że zatwierdzenie organizacji jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Funkcje uzasadnienia zmian organizacji ruchu pełni natomiast dokumentacja projektowa związana ze zmianą organizacji ruchu. Organ podkreślił, że zatwierdzenie organizacji ruchu nie stanowi decyzji i nie ma wymogów formalnych właściwych dla takiego aktu. Organ zwrócił również uwagę, że strona skarżąca nie uzasadniła zarzutu co do odrzucenia projektu organizacji ruchu, o którym mowa w § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarzadzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:
Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie pod względem legalności stanowił akt Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego z [...] r. zatwierdzający projekt stałej organizacji ruchu szczegółowo opisany w części historycznej uzasadnienia.
Choć organ nie kwestionował dopuszczalności skargi, wyjaśnić należy, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażonym w uchwale wydanej w składzie siedmiu sędziów 26 czerwca 2014 r., (sygn. akt I OPS 14/13) zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 u.p.r.d., na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r., jest aktem, o którym mowa w p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe należało przyjąć, że skarga w przedmiotowej sprawie wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 - określanej dalej jako u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga taka nie musi zatem być poprzedzona środkiem zaskarżenia i może być wniesiona w każdym czasie (art. 53 § 2a p.p.s.a.).
W następnej kolejności zbadaniu podlegała legitymacja skarżącego do złożenia przedmiotowej skargi. Powołany przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. W orzecznictwie podkreśla się, iż skarga wniesiona w tym trybie nie jest skargą powszechną, a zatem dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przysługującego stronie skarżącej otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania. Przy czym naruszenie to powinno być realne i aktualne. Powyższe oznacza, iż skarżący jest zobligowany wykazać, że kwestionowany akt, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawno-materialną. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Natomiast naruszenie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę skarżącą, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonego aktu został naruszony konkretny interes prawny lub uprawnienie skarżącego przez ograniczenie lub pozbawienie jego uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa, w sytuacji bowiem stwierdzenia braku naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w i 6 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.
Na gruncie przedmiotowej sprawy skarżący wykazując interes prawny, o którym mowa w art. 101 u.s.g., wskazał na przysługujące mu prawo użytkowania wieczystego nieruchomości na której zlokalizowana jest stacja paliw (wydruk z księgi wieczystej prowadzonej rzez Sąd Rejonowy w Szczytnie nr [...] k. 46 i n akt sądowych), sąsiadująca ze zjazdem na teren nadleśnictwa (objęty przedmiotową stałą organizacją ruchu). Zdaniem skarżącej spółki zaskarżona zmiana organizacji ruchu, narusza jej interes prawny. Nieruchomość zabudowana Stacją Paliw, stanowiąca przedmiot użytkowania wieczystego Skarżącej, znajduje się bezpośrednio przy granicy pasa drogi wojewódzkiej [...], dla której zaskarżonym aktem zatwierdzono projekt docelowej zmiany organizacji ruchu.
Krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi na podstawie u.s.g. winien być weryfikowany w okolicznościach danej sprawy. Nie ulega wątpliwości, iż użytkownik wieczysty nieruchomości położonej przy drodze objętej zmianą organizacji ruchu znajduje się w innej sytuacji, niż podmiot jedynie korzystający z drogi. Skomunikowanie nieruchomości przy takiej drodze i ewentualne zmiany w jej dostępności oddziałują na sposób korzystania z gruntu i znajdujących się na nim obiektów, czyli na sferę uprawnień użytkownika wieczystego wynikających z art. 233 kodeksu cywilnego. W orzecznictwie przeważa pogląd, iż właściciel gruntu położonego przy danej drodze (a poglądy te odnoszone mogą być do użytkownika wieczystego), mający lub mogący mieć urządzony na nią zjazd, w przypadku zmiany organizacji ruchu, posiada interes prawny w kwestionowaniu wprowadzonej zmiany organizacji ruchu (por. wyroki WSA w Gliwicach z 22 czerwca 2015 r., II SA/Gl 1496/14, wyrok WSA w Poznaniu z 20 lipca 2016 r., III SA/Po 170/16, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 8 marca 2017 r., ).
Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, iż zmiana organizacji ruchu zatwierdzona przez organ [...] r. miała wpływ na prawa i obowiązki skarżącej, co uzasadniało przyjęcie, iż skarżącej spólce przysługuje legitymacja skargowa w niniejszej sprawie. Skarżąca jest bowiem użytkownikiem wieczystym nieruchomości zabudowanej Stacją Paliw, położonej bezpośrednio przy granicy pasa drogi wojewódzkiej [...], dla której zaskarżonym aktem zatwierdzono projekt docelowej zmiany organizacji ruchu. Dodatkowo przy ocenie naruszenia interesu prawnego skarżącej, Sąd wziął pod uwagę fakt prowadzonej na nieruchomości działalności gospodarczej, która w sposób immamentny związana jest z dostępem do drogi wojewódzkiej nr [...].
Ustalenie w przedmiotowej sprawie, iż spełnione zostały przesłanki określone w powołanym art. 101 ust. 1 u.s.g. umożliwiło dokonanie przez Sąd merytorycznej oceny podniesionych w skardze zarzutów i przeprowadzenie tym samym kontroli zaskarżonego aktu.
Należy przy tym zauważyć, iż obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu stanowiły przepisy Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 988 z późn. zm.) (dalej u.p.r.d.) oraz Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 784) (dalej rozporządzenie z 23 września 2003 r.). Zgodnie z u.p.r.d. Marszałek województwa zarządza ruchem na drogach wojewódzkich, z zastrzeżeniem że nie dotyczy to zarządzania ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu. Ruchem na takich drogach zarządza prezydent miasta. Mając na uwadze powyższe, jak również lokalizację dokonywanych zmian w organizacji ruchu , zaskarżony akt wydany został przez organ do tego uprawniony.
Warunki sporządzania, opiniowania, zatwierdzania i wprowadzania organizacji ruchu uregulowane zostały w rozporządzeniu z 23 września 2003 r. W rozumieniu tego rozporządzenia przez organizację ruchu rozumie się mające wpływ na ruch drogowy: geometrię drogi, zakres dostępu do drogi, sposób umieszczenia znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu, zasady i sposób działania sygnalizacji znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów (§ 1 ust. 2 pkt 1). Z kolei przez projekt organizacji ruchu rozumie się dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem (§ 1 ust. 2 pkt 2). Organ zarządzający ruchem zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów (§ 3 ust. 1 pkt 3). Elementy, jakie powinien zawierać projekt organizacji ruchu, zostały wymienione w § 5 ust. 1 rozporządzenia z 23 września 2003 r. Projekt organizacji ruchu powinien zatem zawierać:
1) plan orientacyjny w skali od 1:10 000 do 1:25 000 z zaznaczeniem drogi lub dróg, których projekt dotyczy;
2) plan sytuacyjny w skali 1:500 lub 1:1 000 (w uzasadnionych przypadkach organ zarządzający ruchem może dopuścić skalę 1:2 000 lub szkic bez skali) zawierający:
a) lokalizację istniejących, projektowanych oraz usuwanych znaków drogowych, urządzeń sygnalizacyjnych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu; dla projektów zmian stałej organizacji ruchu dopuszcza się zaznaczenie lokalizacji tylko znaków i urządzeń dla nowej organizacji ruchu,
b) parametry geometrii drogi;
3) program sygnalizacji i obliczenia przepustowości drogi - w przypadku projektu zawierającego sygnalizację świetlną;
4) zasady dokonywania zmian oraz sposób ich rejestracji - w przypadku projektu zawierającego znaki świetlne lub znaki o zmiennej treści oraz w przypadku projektu dotyczącego zmiennej organizacji ruchu lub zawierającego inne zmienne elementów mające wpływ na ruch drogowy;
5) opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze, a w przypadku organizacji ruchu związanej z robotami prowadzonymi w pasie drogowym - opis występujących zagrożeń lub utrudnień; przy robotach prowadzonych w dwóch lub więcej etapach opis powinien zawierać zakres planowanych robót dla każdego etapu i stan pasa drogowego po zrealizowaniu etapu robót;
6) przewidywany termin wprowadzenia czasowej organizacji ruchu oraz termin wprowadzenia nowej stałej organizacji ruchu lub przywrócenia poprzedniej stałej organizacji ruchu - w przypadku projektu dotyczącego wykonywania robót na drodze;
7) nazwisko i podpis projektanta.
W myśl § 7 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 23 września 2003 r. do przedstawionego do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu powinna zostać dołączona opinia m.in. komendanta wojewódzkiego Policji - w przypadku projektu obejmującego drogę krajową lub wojewódzką. Po rozpatrzeniu złożonego projektu organizacji ruchu organ zarządzający ruchem może:
1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części:
a) bez zmian,
b) po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu;
2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek;
3) odrzucić projekt. (§ 8 ust. 2).
Przy czym zgodnie z § 8 ust. 5 analizowanego rozporządzenia projekt podlega odrzuceniu w przypadku stwierdzenia: 1) że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego; 2) niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ponadto - stosowanie do § 8 ust. 6 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. - organ zarządzający może odrzucić projekt w przypadku stwierdzenia: 1) niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami ludności lokalnej; 2) nieefektywności projektowanej organizacji ruchu.
Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonego aktu Sąd wskazuje, że w części opisowej projektu stałej zmiany organizacji ruchu wskazano, że z uwagi na postój pojazdów ciężarowych w obrębie zjazdu publicznego, co powoduje brak zapewnienia minimalnej widoczności L2, projektuje się ustawienie słupków blokujących u-12c w lokalizacji wskazanej w planie sytuacyjnym. Słupki ustawić należy w odległości 1m od krawędzi pasa ruchu i 1,5 od siebie (w osiach).
W kontekście powyższego wskazać należy, ze zgodnie z punktem 5.5 załącznika nr 4 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2311 z późn. zm.) (dalej rozporządzenie z 3 lipca 2003) słupki blokujące U-12c stosuje się w celu niedopuszczenia do wjeżdżania pojazdów na chodniki lub ciągi piesze albo rowerowe. Słupki U-12c mogą być wykonane z metalu, drewna lub tworzyw sztucznych. Wysokość słupków powinna wynosić od 0,6 do 0,8 m.
Opis projektowanej organizacji ruchu przewiduje inną niż w treści przywołanego rozporządzenia z 3 lipca 2003 r. lokalizacje i funkcję słupków U-12c. Rozporządzenie w załączniku nr 4 przewiduje szereg zróżnicowanych urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego określając ich parametry techniczne i funkcje. Rozporządzenie przewiduje m.in.: urządzenia optycznego prowadzenia ruchu (załącznik 4, pkt.2), Czynne urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego (załącznik 4 pkt 7). Istnieje zatem możliwość dostosowania typu urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego do potrzeb organizacji ruchu. Organ zarządzający ruchem, w myśl § 8 ust. 5 pkt 2 weryfikować musi czy projekt organizacji ruchu jest zgodny z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego. Brak takiej zgodności jest obligatoryjną przesłanką odrzucenia projektu organizacji ruchu. Sytuacja niezgodności projektu organizacji ruchu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, nie pozostawia zatem organowi marginesu oceny, lecz obliguje do zakwestionowania projektu organizacji ruchu. W kontekście powyższego wskazać należy, że na żadnym etapie postepowania związanego z przygotowaniem i zatwierdzeniem zmiany stałej organizacji ruchu w ciągu drogi wojewódzkiej [...] nie wyjaśniono czy projektowana infrastruktura drogowa (słupki blokujące U-12c) mogą być zastosowane, jak również czy sposób ich umiejscowienia jest zgodny z przepisami prawa. Treść punktu 5.5 załącznika nr 4 do rozporządzenia z 3 lipca 2003 r. wskazuje zaś, ze funkcja i zastosowanie urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego (słupków U-12c) jest inna niż przewidziana w zatwierdzonym [...] projekcie organizacji ruchu. Organ nie starał się nawet wyjaśnić, czy wykorzystanie urządzeń infrastruktury drogowej niezgodnie z ich przeznaczeniem wynikającym z rozporządzenia z 3 lipca 2003 r., nie poskutkuje wystąpieniem zagrożenia dla uczestników ruchu drogowego. Przyjąć należy zatem, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła jedna z przesłanek obligatoryjnego odrzucenia projektu stałej organizacji ruchu wynikająca z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenie z 3 lipca 2003 r.
Dodatkowo wskazać należy, ze zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach, projekt organizacji ruchu powinien zawierać opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Jednocześnie wskazać należy, że w myśl § 8 ust. 6 tego rozporządzenia zarządzający ruchem może odrzucić projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia: 1) niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej; 2) nieefektywności projektowanej organizacji ruchu.
Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Sąd stwierdza, że Marszałek nie udokumentował, żeby przed zatwierdzeniem projektu zmiany organizacji ruchu zostały zbadane potrzeby społeczności lokalnej, przy czym skarżący także zalicza się do społeczności lokalnej. Ingerencja w uprawnienie skarżącego do korzystania z prawa użytkowania wieczystego oczywiście może nastąpić, jednak aby pozostała zgodna z prawem musi być uczyniona w interesie publicznym. Ograniczenie takie musi być potrzebne społeczności lokalnej i proporcjonalne, powinno ważyć racje wszystkich zainteresowanych podmiotów. Tymczasem w kontrolowanej sprawie, zakończonej wydaniem zaskarżonego aktu, przed wydaniem aktu nie wyjaśniono efektywności projektowanej organizacji ruchu i nie wykonano jakiejkolwiek analizy skutków ustawienia słupków U-12c. Analiza dotycząca umieszczenia słupków i zmiany organizacji ruchu ograniczyła się do rozpoznania przyczyn wprowadzonych zmian, pominięto jednak analizę ewentualnych konsekwencji. Tym samym organ nie ocenił czy wprowadzone zmiany poprawią czy też odwrotnie pogorszą bezpieczeństwo ruchu drogowego.
Organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że funkcje uzasadnienia zmian organizacji ruchu pełni dokumentacja projektowa związana ze zmianą organizacji ruchu. W orzecznictwie prezentowany jest zarówno pogląd iż analiza i uzasadnienie zastosowania określonego rozwiązania powinno wynikać z projektu organizacji ruchu jak i pogląd odmienny. Pierwsze ze stanowisk zakłada, że uzasadnienie zmian organizacji ruchu wynika z wymaganego przez § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenie z dnia 23 września 2003 r. opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Ten bowiem element projektu stałej organizacji ruchu ściśle się wiąże z uzasadnieniem dla umieszczenia w drodze określonych znaków drogowych, sygnałów i urządzeń (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2014 r., wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 lutego 2018 r., III SA/Gd 880/17). WSA w Poznaniu w wyrok z 28 czerwca 2022 r. (sygn. akt III SA/Po 421/22) (podobnie WSA w Opolu z 24 maja 2022 r., II SA/Op 92/22) wskazał natomiast, że skoro zaskarżony akt (zatwierdzenie projektu stałej organizacji ruchu drogowego) podlega kontroli sądu administracyjnego, to niezwykle istotne jest prawidłowo sporządzone uzasadnienie do tego aktu, przy czym obowiązek uzasadniania niedecyzyjnych rozstrzygnięć organów wykonujących administrację publiczną wynika wprost z art. 41 ust. 2 lit. c Karty Praw Podstawowych UE z dnia 7 grudnia 2000 r., a także z wykonawczego wobec niej Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji z dnia 6 września 2001 r.
Nie przesądzając słuszności żadnego z wyżej omówionych stanowisk, wskazać należy, że organ zatwierdzający projekt stałej organizacji ruchu drogowego nawet jeśli nie musi, to może sformułować uzasadnienie swojego stanowiska. Jest to szczególnie pożądane w sytuacjach mogących potencjalnie wywoływać konflikty, lub gdy stan sprawy jest niejednoznaczny lub złożony. Organ zarządzający ruchem może wskazać na motywy dla których nie zdecydował się skorzystać z fakultatywnego uprawnienia do odrzucenia projektu organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia wynikającego z § 8 ust. 6 rozporządzenie z 23 września 2003 r.
Podkreślić należy, iż zatwierdzenie projektu organizacji ruchu nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną. Jak już wskazano organ zarządzający ruchem może podjąć jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r., w tym odesłać projekt w celu wprowadzenie zmian. Zwrócić również należy uwagę na fakultatywne przesłanki odrzucenia projektu wskazane w § 8 ust. 6 tego rozporządzenia, tj. nieefektywność projektowanej organizacji i sprzeczność z potrzebami społeczności lokalnej. Prawodawca wymaga zatem od organu merytorycznej analizy projektu, a więc oceny jego rzetelnego sporządzenia, zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 11/17). W rozpoznawanej sprawie zaskarżony akt zatwierdzenia projektu organizacji ruchu został wydany bez wnikliwej analizy organu w zakresie skutków wprowadzonej organizacji oraz bez należytego jej uzasadnienia, zwłaszcza w kontekście tego, że nie oceniono czy zmiana organizacji uchu odpowiada potrzebom społeczności lokalnej (§ 8 ust. 6 pkt 1 rozporządzenie z 23 września 2003 r.), jak również nie badano czy zmiany organizacji ruchu będą efektywne i poprawią bezpieczeństwo ruchu (§ 8 ust. 6 pkt 2 rozporządzenie z 23 września 2003 r.). Organ zaakceptował jedynie stanowisko inicjatora wprowadzenia zmian – nadleśnictwa. Stanowisko tego podmiotu nie może być jednak utożsamiane ze stanowiskiem całej społeczności lokalnej.
W odpowiedzi na skargę organ wywiódł, że skarżącą spółka nie wykazała że zaskarżone zatwierdzenie stałej organizacji ruchu pogorszyło bezpieczeństwo ruchu w obszarze wjazdu na stację. Podkreślenia wymaga, ze to nie skarżąca, a organ zatwierdzający projekt zmian organizacji ruchu rozważyć winien jego wpływ na bezpieczeństwo ruchu. Obowiązek ten może być wyprowadzony z brzmienia § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenie z 23 września 2003 r. Organ nie może przerzucać tego obowiązku na skarżąca. To organ winien był dokonać ustaleń w tym zakresie. Ustalenia te winny znaleźć swoje odzwierciedlenie, jeśli nie w uzasadnieniu aktu zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu to w aktach sprawy. Podsumowując wskazać należy, ze organ w sposób niedostateczny ocenił zgodność projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, co należało do jego obowiązków stosownie do § 8 ust. pkt 2 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. Ponadto analiza akt sprawy wskazuje, iż zaskarżony akt wydany został także z naruszeniem § 8 ust. 6 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. Organ nie ocenił bowiem czy zmiana organizacji uchu odpowiada potrzebom społeczności lokalnej jak również nie ocenił efektywności projektowanych zmian.
Stwierdzone powyżej naruszenia przepisów prawa należało ocenić jako istotne w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. W myśl bowiem u.s.g. nieważna jest uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczna z prawem, zgodnie zaś z art. 91 ust. 4 u.s.g. w wypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały (zarządzenia), lecz tylko wskazuje się, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Analiza przywołanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad uchwał (zarządzeń): pierwszej w postaci "nieistotnego naruszenia prawa" oraz drugiej, określanej jako "sprzeczność z prawem", która obejmuje, jak należy sądzić, naruszenia prawa o charakterze istotnym. Przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 29 listopada 2006 r., I OSK 1287/06, LEX nr 320891). Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Sprzeczność uchwały z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06). Przesłanki nieważności aktów jednostek samorządu terytorialnego, co podkreśla się w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych, nie pokrywają się z przyczynami nieważności decyzji i postanowień z k.p.a. (por. A. Matan w: B. Dolnicki (red.) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, s.879).
Za "istotne" naruszenie prawa uznać należy uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku TK z 9 grudnia 2003 r., P 9/02). Może ono polegać na naruszeniu prawa materialnego albo procesowego, o ile naruszenie norm procesowych mogło mieć wpływ na materialne ukształtowanie treści aktu.
Wobec stwierdzonych powyżej naruszeń - na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. - Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego aktu, o czym orzeczono w pkt I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzono od organu na rzecz skarżącego kwotę 797 zł, w tym: 300 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu; 17 zł tytułem zwrotu uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa; 480 zł tytułem zwrotu wynagrodzenia pełnomocnika procesowego będącego radca prawnym, ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).