II SA/Ol 870/04

II SA/Ol 870/04 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2005-05-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2004-11-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
A. Beata Jezielska
Hanna Raszkowska
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Sygn. powiązane
II OSK 1285/05 - Wyrok NSA z 2006-11-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Sentencja
Sygn. II SA/Ol 870/04 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 maja 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Z. Ślusarczyk (spr.) A. Matuszak B. Jezielska apl adw. J. Wrzecionkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2005 r., sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie obowiązku opracowania raportu oddziaływania na środowisko I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane do uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 455 zł (czterysta pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 29 września 2003 r. I. SA w O. wystąpił do Prezydenta Miasta O. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działek nr 78-1/2, 78 1A i 78 1/7 oraz uzupełnienie części działek nr 78-1/3 i 78-1/6 przy ul. "[...]"w O. dla inwestycji polegającej na budowie centrum handlu hurtowego z wyłączeniem detalicznego z infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu.
Dyrektor Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta O. z upoważnienia Prezydenta Miasta O. na podstawie art. 51 i 52 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i § 3 ust. l pkt 11 litera b i d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco wpływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniach na środowisko, wydał w dniu 5 maja 2004 r. postanowienie, w którym nałożył na I. SA w O. obowiązek opracowania raportu oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego i określił jego zakres.
W dniu 15 czerwca 2004 r. Stowarzyszenie A w O. wystąpiło do organu I instancji z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego w/w postanowieniem podając, iż wskutek nie zawiadomienia pełnomocnika wspomnianego Stowarzyszenia o prowadzeniu tego postępowania pozbawiony został możliwości udziału w nim i obrony swoich praw. W uzasadnieniu podał, iż zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. pisma procesowe winny być kierowane do ustanowionego w tej sprawie pełnomocnika, a powinności tej organ nie dochował.
Decyzją z dnia 7 lipca 2004 r. organ I instancji odmówił wznowienia postępowania "w sprawie decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektów centrum handlu hurtowego, z wyłączeniem detalicznego, z infrastrukturą i zabudowaniem terenu w O. przy ul. "[...]" na działkach nr 78-1/2, 78-1/4 oraz części działek nr 78-1/7, 78-1/3 i 78-1/6 wraz z podziałem geodezyjnym terenu." Rozstrzygnięcie to zostało uchylone w dniu 13 sierpnia 2004 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.
Postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2004 r. organ I instancji ponownie odmówił wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem z dnia 11 maja 2004 r. nakładającym na zainteresowanego obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na
l
środowisko. W uzasadnieniu podał, iż Stowarzyszenie A. w O. jest organizacja Społeczną, która postanowieniem z dnia 18 grudnia 2003 r. została dopuszczona do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia warunków zabudowy dla inwestycji, którego częścią jest postępowanie zakończone postanowieniem z dnia 5 maja 2004 r. Dodał, iż Stowarzyszenie uczestniczy w niniejszym postępowaniu na prawach strony, lecz jego stroną nie jest, co oznacza, iż nie może skutecznie żądać wznowienia postępowania z powołaniem się na przesłankę z art. 145 § l pkt 4 k.p.a.
W zażaleniu na powyższe postanowienie z dnia 20.08.2004 r. pełnomocnik Stowarzyszenia wniósł o uchylenie przedmiotowego postanowienia i orzeczenie o istocie sprawy względnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podniósł, iż organizacja społeczna uczestnicząca w postępowaniu na prawach strony może korzystać z wszystkich uprawnień procesowych strony z wyłączeniem tych, które są przejawem dyspozycyjności, a zatem nie może żądać np. zawieszenia postępowania. Nie może także żądać wznowienia postępowania z tej przyczyny, że strona postępowania bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, jednakże z uwagi na cele statutowe organizacji społecznej może ona żądać wznowienia postępowania na tej podstawie, że z własnej winy nie brała w nim udziału. W tej mierze powołał się na poglądy doktryny oraz wyrok NSA z dn. 23 listopada 1999 r. (NSA II SA/Kr 1191/99).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 30 września 2004 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji będące przedmiotem w/w zażalenia. W uzasadnieniu podało, iż stroną postępowania jest każdy podmiot wymieniony w art. 28 k.p.a. z racji jego interesu prawnego lub obowiązku, ale nie jest nim podmiot, który z uwagi na cel statutowy i z przesłanek interesu publicznego wkracza do postępowania administracyjnego. Podmiot na prawach strony jest uprawniony do podejmowania czynności procesowych, ale nie może dysponować prawami strony o charakterze materialnym, które są przedmiotem postępowania w sprawie innej osoby. Z tego też względu nie można rozporządzać prawami strony przez odniesienie do organizacji społecznej występującej na prawach strony lub zabiegającej o taki status przepisu art. 145 § l pkt 4 k.p.a. bez pogwałcenia zasady dyspozycyjności. Wkracza się bowiem w sferę praw i obowiązków uregulowanych ostateczną decyzja administracyjną tylko z racji interesu publicznego, a przez to ogranicza zasadę dyspozycyjności.
W skardze na to postanowienie z dnia 25 października 2004 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Stowarzyszenie A. w O. zarzuciło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego,
tj. art. 147 kpa w związku z art. 31 § 3 kpa, wyrażające się stanowiskiem organu administracji publicznej, iż organizacji społecznej nie przysługuje uprawnienie do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Zgodnie z art. 31 § 3 kpa każda organizacja społeczna, która została dopuszczona do udziału w danym postępowaniu administracyjnym, uczestniczy w nim na prawach strony. W doktrynie powszechny jest pogląd, że podmiot występujący w procesie na prawach strony jest w swoich uprawnieniach ograniczony w stosunku do wachlarza uprawnień przysługujących stronie postępowania. Ograniczenie to przejawia się tym, iż organizacja społeczna uczestnicząca w danym postępowaniu na prawach strony nie może ze skutkiem prawnym dokonywać tych czynności, które są przejawem obowiązywania w postępowaniu zasady dyspozycyjności. Zatem organizacja uczestnicząca w postępowaniu na prawach strony nie jest uprawniona do żądania zawieszenia postępowania i umorzenia postępowania, ponieważ w obu przypadkach nie może być uznana za stronę, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte. Nie jest również uprawniona do żądania wznowienia postępowania z tej przyczyny, że strona postępowania ( strona a nie uczestnik na prawach strony) bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu ( art. 145 § l pkt 4).
Skarżący powołał się na stanowisko doktryny, iż mając na uwadze cele statutowe organizacji społecznej i reprezentowanie przez nią interesu społecznego, jest ona uprawniona do żądania wznowienia postępowania na tej podstawie, że sama nie brała w nim udziału bez własnej winy ( Kodeks postępowania administracyjnego z komentarzem, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Zakamycze 2000). Przytoczył również wyrok z dnia 23 listopada 1999 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w którym sąd stwierdził, iż uprawnienia wynikające z art. 145 § l pkt 4 k.p.a. należy odnosić również do organizacji społecznych, które mają prawo do otrzymania zaskarżalnego postanowienia i wniesienia środka zaskarżenia. W przedmiotowej sprawie organizacja społeczna składając wniosek o wznowienie postępowania, uczyniła to w ramach przysługujących jej formalnych uprawnień procesowych, co więcej wniosek taki w żaden sposób nie ograniczył strony postępowania w przysługujących jej uprawnieniach co do kierowania przebiegiem toczącego się postępowania.
Po drugie skarżący zarzucił postanowieniu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 kpa przez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, pomimo nie wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności, w tym przez nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, którego celem byłoby ustalenie rzeczywistego statusu skarżącego w postępowaniu przed organem I instancji - Prezydentem Miasta O. oraz w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w O. Z ostrożności procesowej skarżący zaznaczył, iż podanie o wznowienie postępowania oparł na przesłance
braku zapewnienia mu udziału jako stronie w toczącym się postępowaniu, a takie określenie swojej pozycji w prowadzonym postępowaniu było zgodne ze stanowiskiem Prezydenta Miasta O., który Stowarzyszenie A w O. zaliczył do strony postępowania a nie do uczestnika na prawach strony. Powyższe znajduje potwierdzenie w piśmie z dnia 17.06.2004 r. oraz w decyzji z dnia 7 lipca 2004 r. Jeśli zatem podanie o wznowienie postępowania oparte zostało o przesłankę przewidzianą w art. 145 § l pkt 4 kpa, tj. w złożonym wniosku wnioskodawca podniósł, iż przysługiwał mu przymiot strony w danym postępowaniu, lecz został w nim pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie powinna nastąpić w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Na tym etapie postępowania organ administracji może bowiem dopiero przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego ( wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 października 1998, IV SA 116/98 LEX nr 43747).
Z uwagi na powyższe skarżący stwierdził, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., abstrahując od kwestii uprawnień przysługujących uczestnikowi na prawach strony jest błędna, nie uwzględnia bowiem faktu, iż skarżący wnosząc podanie o wznowienie uczynił to w ramach uprawnień przysługujących mu jako stronie a nie uczestnikowi postępowania. Wniesienie podania o wznowienie postępowania przez podmiot będący stroną lub podmiot, który uważa się za stronę skutkuje zatem tym, iż organ do którego wniesiono podanie był zobowiązany, po zbadaniu warunków formalnych złożonego podania, do wznowienia postępowania i dokonania merytorycznego rozstrzygnięcia co do podstaw wskazanych we wniesionym podaniu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo podało, iż stanowisko Kolegium wyrażające się w tym, że uczestnikowi na prawach strony nie przysługuje prawo domagania się wznowienia postępowania z przyczyny wskazanej w art. 145 § l pkt 4 kpa, jest zgodne ze stanowiskiem prezentowanym przez J. Borkowskiego w "B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Warszawa 2004 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zasadniczym problemem rzutującym na ocenę legalności zaskarżonej decyzji jest to, czy uczestnik na prawach strony posiada uprawnienie do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie wskazanej w art. 145§1 pkt 4 kpa, jeżeli sam bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu.
Organy I i II instancji opierając się na poglądzie prezentowanym w komentarzu B. Adamiak i J. Borkowskiego do kpa (Wyd. C.H. Beck 2004 r. str.262 i 654), że takie uprawnienie uczestnikowi nie przysługuje, odmówiły wznowienia postępowania.
Sąd w tej kwestii ma odmienny pogląd. Skarżące Stowarzyszenie swój wniosek o wznowienie postępowania w sprawie nałożenia obowiązku opracowania raportu oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie obiektów centrum handlu hurtowego - oparło na tym, że jego pełnomocnik nie brał udziału w tym postępowaniu z winy organu, który je prowadził. W tym miejscu ze szczególnym naciskiem należy podkreślić, że skarżące stowarzyszenie powołało się na to, iż ono jako uczestnik postępowania bez własnej winy nie brało udziału w postępowaniu a nie, że strona nie brała udziału w tym postępowaniu. Rozróżnienie te ma decydujące znaczenie dla oceny uprawnienia skarżącego do żądania wznowienia postępowania.
Sąd zgadza się z tym (podobnie jak skarżący i Samorządowe Kolegium Odwoławcze), że w przeciwieństwie do strony, która uczestniczy w postępowaniu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, organizacja społeczna uczestniczy w tym postępowaniu w granicach przewidzianych w art. 31 §3 kpa.
Status prawny uczestnika na prawach strony jest wyznaczony wyłącznie przez przysługujące strome prawa procesowe, jednak uczestnik ten nie może ze skutkiem prawnym dokonywać czynności, które są przejawem obowiązywania w postępowaniu zasady dyspozycyjności. Z pewnością nie może więc żądać wznowienia postępowania z tej przyczyny, że strona postępowania (nie on sam - uczestnik na prawach strony) bez własnej winy nie brała w nim udziału. I w tym miejscu kończy się zgodność poglądów Sądu i stron. W ocenie Sądu uczestnik na prawach strony może natomiast żądać wznowienia postępowania na tej podstawie, że sam nie brał w nim udziału bez własnej winy. Taki pogląd prezentowany jest w komentarzu do art. 31 kodeksu postępowania administracyjnego M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego Zakamycze 2000. teza 17. Ci komentatorzy w przeciwieństwie do B. Adamiak i J. Borkowskiego wyraźnie rozróżnili tę sytuację i do niej się odnieśli. Stanowisko to znajduje też potwierdzenie w linii orzeczniczej
Naczelnego Sądu Administracyjnego (Wyrok NSA z 23 listopada 1999 r. IISA/Kr 1199, OSP
200/7-8/112).
Interpretacja art. 145§1 pkt 4 kpa zaprezentowana przez Samorządowe Kolegium
Odwoławcze godzi w istotę instytucji podmiotów na prawach strony, które mają prawo
do dopuszczenia ich do udziału w sprawie, czynnego w nim udziału a także otrzymania
orzeczenia kończącego sprawę i jest sprzeczna z zasadą ochrony interesu społecznego
oraz całkowicie uniemożliwia takim uczestnikom obronę i argumentację.
Mogłoby to doprowadzić do świadomego nie zawiadamiania uczestników na prawach strony
o podjętych czynnościach i wydawania orzeczeń bez ich udziału, bowiem organ wiedziałby,
że i tak uczestnik nie będzie mógł żądać z tej przyczyny wznowienia postępowania.
W przedmiotowej sprawie postanowieniem z 18 grudnia 2003 r. Prezydent Miasta dopuścił Stowarzyszenie A do udziału w postępowaniu na prawach strony.
W konsekwencji, mając na względzie wyżej wyrażony pogląd, Sad uznał, że organy administracji niezasadnie odmówiły wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem z 5 maja 2004 r. opierając się jedynie na tym, że Stowarzyszeniu jako uczestnikowi takie uprawnienie nie przysługuje. Zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji zbada pozostałe warunki formalne wniosku o wznowienie postępowania i jeżeli będą one spełnione, wznowi postępowanie w sprawie nałożenia obowiązku opracowania raportu oddziaływania na środowisko i dokona merytorycznego rozstrzygnięcia co do podstaw wznowienia wskazanych we wniosku.
Reasumując, postanowienia organów I i II instancji jako wydane z naruszeniem art. 145§1 pkt 4 kpa Sąd na podstawie art. 145§1 pkt Ic ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 póz. 1270 ze zm.) uchylił i stosownie do art. 200 tej ustawy zasądził na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego a w oparciu o art. 152 tej ustawy orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane do uprawomocnienia się wyroku.