II SA/Ol 864/22

II SA/Ol 864/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Alicja Jaszczak-Sikora /przewodniczący/
Ewa Osipuk /sprawozdawca/
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono wydanie zarządzenia z naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2492
art.1 par.1-2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art.119 pkt 2, art.134 par.1, art.147 par.1, art.153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2019 poz 506
art.94 ust.1-2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na zarządzenie Burmistrza Miasta B. z dnia [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w B. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa.
Uzasadnienie
W dniu 19 sierpnia 2019 r., Burmistrz B. (dalej jako: "Burmistrz", "organ"), powierzył J. G. stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej (...) na okres 5 lat, tj. od dnia 1 września 2019 r. do dnia 31 sierpnia 2024 r.
W skardze, złożonej na ten akt do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Olsztynie, Wojewoda Warmińsko–Mazurski (dalej jako: "Wojewoda", "skarżący"), wniósł o stwierdzenie, że przedmiotowe zarządzenie Burmistrza jest niezgodne z prawem.
Skarżący wskazał, że zarządzenie zostało doręczone Wojewodzie w dniu
25 listopada 2021 r., który w dniu 27 grudnia 2021 r. stwierdził jego nieważność. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Olsztynie z dnia 12 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 205/22.
Skarżący podniósł, że Sąd uznał zasadność stanowiska Wojewody co do braku zgodności z prawem przedmiotowego zarządzenia, stwierdzając jednocześnie, że upływ ponad jednego roku od daty wydania zarządzenia pozbawił organ nadzoru możliwości orzekania co do jego zgodności z prawem we własnym zakresie.
Wydanie przez skarżącego zarządzenia o stwierdzeniu nieważności zarządzenia
w sprawie powołania Komisji Konkursowej stanowi podstawę do wyeliminowania wszystkich aktów i czynności będących konsekwencją niezgodnego z prawem i tym samym nieważnego aktu powołania Komisji. Jednym z takich aktów jest zarządzenie
o powierzeniu stanowiska Dyrektora Szkoły osobie, której kandydaturę wyłoniła wadliwie powołana Komisja Konkursowa.
Zdaniem skarżącego, przepis art. 63 ust. 10 z dnia 14 grudnia 2016 r. ustawy Prawo oświatowe (Dz.U. z 2019 r., poz. 1148), stanowiący, że kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora, nie powinien być interpretowany w ten sposób, że niezależnie od skali nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego władny jest do zastosowania tego przepisu. Skarżący zaznaczył, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 8 listopada 2021 r., wyeliminował
z obrotu prawnego zarządzenie Burmistrza B. z (...) w sprawie powołania Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na wolne stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej (...), które naruszało przepisy art. 63 ust. 14 ustawy Prawo oświatowe. Stanowiło to podstawę do wyeliminowania wszystkich aktów i czynności będących konsekwencją niezgodnego z prawem i tym samym, nieważnego aktu powołania Komisji. Jednym z takich aktów jest zarządzenie w sprawie powołania Dyrektora Szkoły.
W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik Rady wniósł o oddalenie skargi
w całości. Wskazał, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 27 grudnia 2021 r., zostało wyeliminowane wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 12 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 205/2022. Burmistrz nie zgadza się - powołując się na postanowienia art. 63 ust. 10 ustawy Prawo oświatowe - ze stanowiskiem Wojewody, że zarządzenie zostało wydane niezgodnie z prawem. Organ wskazał, że nawet wadliwie przeprowadzona procedura konkursowa, która została uznana za nieważną, nie przesądza o jednoczesnej nieważności aktu powołania dyrektora.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami
a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej
(§ 2).
Zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań,
o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2702), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw - art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.
z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., powoływanej dalej: p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego zarządzenia wykazała, że skarga Wojewody jest zasadna.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie
art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania
w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika
z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez skarżącego Wojewodę oraz Radę.
W myśl art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.
z 2019 r., poz. 506), dalej jako; "u.s.g." - nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym
w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia
o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust. 2). Taka sytuacja ma miejsce
w przedmiotowej sprawie w której Sąd podziela zarzuty skargi.
Podnieść należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. – ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy więc prawidłowości zastosowania w konkretnej sprawie określonych przepisów prawa, pozostających w logicznym z treścią rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 3065/12, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153, są natomiast konsekwencją oceny prawnej i dotyczą sposobu procedowania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, w celu uniknięcia popełnienia błędów. Wytyczają one kierunek,
w którym powinno zmierzać ponowione postępowanie, dla uniknięcia wadliwości w postaci np. uchybień procesowych związanych z wyjaśnieniem sprawy (zob. wyrok WSA
w Gdańsku z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 278/14, CBOSA).
Z powoływanego przepisu wynika bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji oraz Sąd do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania, który może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 263/10 (CBOSA), organ administracji rozpatrując sprawę ponownie powinien się zastosować do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone
w orzeczeniach sądowych wydanych w innych sprawach. Niezastosowanie się przez organ administracji przy ponownym rozstrzyganiu do oceny prawnej wyrażonej przez sąd
w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęte w ten sposób rozstrzygnięcie jest wadliwe. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., sąd kontrolujący rozstrzygnięcia wydane w ponowionym wskutek wcześniejszego wyroku postępowaniu również nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu wyrokowi
oraz kontroli skarżonego rozstrzygnięcia pod kątem zastosowania się organu do wskazań co do dalszego postępowania. Zasadniczym kryterium legalności aktu wydanego
w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego, jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowania się wytycznym co do dalszego postępowania.
W związku z powyższym, wskazać należy, że w wyroku z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 205/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przesądził, że "Wojewoda prawidłowo wywiódł, że wykluczenie z obrotu wspomnianego zarządzenia
(tj. zarządzenia w sprawie powołania Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej (...) – przypis własny), stanowi podstawę do wyeliminowania wszystkich aktów i czynności będących konsekwencją niezgodnego z prawem i tym samym nieważnego aktu powołania komisji. Jednym z takich aktów jest właśnie zarządzenie organu wykonawczego gminy powierzającego stanowisko dyrektora osobie, której kandydaturę wyłoniła wadliwie powołana komisja konkursowa".
Sąd wskazał jednocześnie, że organ nie był uprawniony do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność aktu powołania dyrektora szkoły ze względu na to, że termin roczny, który powinien uwzględnić zarówno organ nadzoru, jak i sąd administracyjny, jest liczony od dnia podjęcia zaskarżonego zarządzenia, tj. od dnia
19 sierpnia 2019 r. Rozstrzygnięcie nadzorcze, uchylone przez Sąd, wydane zostało
w dniu 27 grudnia 2021 r., tj. po upływie jednego roku.
Sąd wskazał też, że w świetle przepisów u.s.g. organ nie miał obowiązku przedłożenia z urzędu organowi nadzoru wydanego zarządzenia. W związku z powyższym, Wojewoda, stosując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia
12 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 2005/22, wystąpił do Sądu
o stwierdzenie, że przedmiotowe zarządzenie w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Szkoły jest niezgodne z prawem.
Skargę wniesiono do tut. Sądu za pośrednictwem organu w dniu 9 listopada 2022 r. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że organ nie był wówczas uprawniony do samodzielnego stwierdzenia nieważności zarządzenia. Sąd zaś, zgodnie z art. 94 ust. 2 u.s.g., jest uprawniony i zobowiązany, biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy oraz wyrok Sądu z dnia 12 maja 2022 r., do orzeczenia o niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia. W myśl bowiem tego przepisu - jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności
z prawem.
Sąd związany jest więc oceną prawną Sądu orzekającego o uchyleniu zarządzenia w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Szkoły, które w pełni podziela.
Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko organu, że nawet wadliwie przeprowadzona procedura konkursowa, która została uznana za nieważną, nie przesądza o jednoczesnej nieważności aktu. W wyroku z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 348/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że w razie stwierdzenia nieprawidłowości dotyczących procedury konkursowej mogącej mieć wpływ na wynik konkursu, organ prowadzący ma obowiązek unieważnienia konkursu. Stwierdzona wadliwość w zakresie powołania komisji konkursowej stanowi podstawę do wyeliminowania aktów i czynności stanowiących konsekwencję niezgodnego z prawem
i tym samym, nieważnego aktu powołania komisji. Jednym z takich aktów było zarządzenie w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora, osobie, której kandydaturę wyłoniła wadliwie powołana Komisja Konkursowa. Przepis art. 63 ust. 10 zd. pierwsze Prawa oświatowego stanowiący, że kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora, nie powinien być interpretowany w ten sposób, że niezależnie od skali nieprawidłowości
w postępowaniu konkursowym, Wójt władny jest do zastosowania tego przepisu.
Wobec powyższego, kontrolując zaskarżony akt, stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa.