II SA/Ol 862/22

II SA/Ol 862/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Alicja Jaszczak-Sikora /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Klimek
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 6 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki Asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant referent Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2023 r. sprawy ze skargi J. K. i J. K.1 na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. zasądza od organu na rzecz skarżących solidarnie 500,- zł (pięćset zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 2 listopada 2021 r. Starosta Giżycki (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") odmówił J. i J.K (dalej: "inwestorzy", "skarżący") zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości [...], gdyż stwierdził, że budowa przedmiotowego obiektu jest niezgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na to, że działka inwestorów ma powierzchnię mniejszą od minimalnej powierzchni ustalonej w planie.
Po rozpoznaniu odwołania inwestorów, Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z 29 marca 2022 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie Wojewody, Starosta nie wyjaśnił czy inwestorzy mają możliwość powiększenia działki inwestycyjnej i nie wyjaśnił czy dwie są siadujące ze sobą działki będące ich własnością stanowią jedną działkę budowlaną i są objęte jedną księgą wieczystą, co może mieć wpływ na ocenę zgodności inwestycji z planem miejscowym. Ponadto zarzucił, że organ pierwszej instancji nie zbadał poprawności projektu zagospodarowania działki
z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie określenia: urządzeń budowlanych związanych z obiektem, układu komunikacji wewnętrznej w nawiązaniu do istniejącej
i projektowanej komunikacji zewnętrznej, a także kompletności projektu zagospodarowania działki lub terenu, w tym wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej i uzgodnienia z zarządcą drogi możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego.
Postanowieniem z 10 maja 2022 r. Starosta nałożył na inwestorów obowiązek:
1. załączenia uzgodnienia lokalizacji zjazdu z zarządcą drogi w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowaną zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, polegającą na budowie obiektu budowlanego;
2. przedstawienia na projekcie zagospodarowania terenu układu komunikacji wewnętrznej wraz z miejscami postojowymi i sposób powiązania i dostępu do drogi publicznej;
3. doprowadzenia projekt do zgodności z § 10 ust. 8 uchwały [...]w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...], w zakresie minimalnej wielkości działki,
Decyzją z 13 lipca 2022 r. Starosta ponownie odmówił inwestorom zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w na ww. działce.
W uzasadnieniu stwierdził, że inwestorzy w piśmie z 31 maja 2022 r., do którego załączyli opinię urbanisty, przedstawili własną wykładnię ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wielkości działki budowlanej. Pozostałe, stwierdzone przez Wojewodę, nieprawidłowości zostały przez nich usunięte 20 czerwca 2022 r. Starosta ocenił, że zgodnie z §10 ust. 8 uchwały [...] w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] (dalej: "plan miejscowy" lub w skrócie: "m.p.z.p.") dla terenów zabudowy mieszkaniowej, ustalono minimalną powierzchnię działki 1.200 m2. Z przedłożonego projektu budowlanego i wypisu z ewidencji gruntów wynika, że projektowany budynek mieszkalny zlokalizowany będzie na działce o powierzchni 983 m2, wobec czego jego budowa jest niezgodna z zapisami ww. planu miejscowego. Starosta ustalił ponadto, że dwie działki będące własnością inwestorów nie są objęte jedną księgą wieczystą. Dodał, że inwestorzy wystąpili
z wnioskiem o pozwolenie na budowę na jednej działce. Stwierdził, że działka ta powstała w 1998 r., w wyniku podziału, a plan miejscowy nie zawiera przepisów przejściowych dotyczących działek powstałych przed uchwaleniem planu. W konsekwencji uznał, że
z uwagi na brak w planie miejscowym przepisów, które umożliwiałyby realizację inwestycji budowlanej na już istniejących działkach, które nie spełniają wymogu minimalnej powierzchni dla działki budowlanej, brak było podstaw do udzielenia pozwolenia na budowę.
W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu inwestorzy podkreślili, że w §10 ust. 8
lit. d planu miejscowego dla terenów zabudowy mieszkaniowej dopuszczono realizację jednego obiektu mieszkalnego na każdej wyznaczonej działce budowlanej, bez powiązania tego z minimalną wielkością działki i bez odwołania do §10 ust. 8 lit. a. Zaznaczyli, że ich działka, zgodnie z załącznikiem graficznym do planu miejscowego, została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową. Podnieśli, że plan miejscowy, który powstał po utworzeniu działki, odnosi się do przyszłych podziałów i wielkości nowotworzonych działek. Wyjaśnili, że ich działka została wydzielona w 1998 r. z zgodnie z prawem i na podstawie obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie
z zaświadczeniem Wójta Gminy z 10 sierpnia 2011 r. działka stanowiła teren zabudowy mieszkaniowo-pensjonatowej i mieszkaniowej. Zauważyli, że nierozstrzygnięte w przepisach zagadnienia należy interpretować na korzyść strony, a prawo nie powinno działać wstecz. Stwierdzili ponadto, że przedłożony projekt budowlany został sporządzony zgodnie z przepisami prawa budowlanego i zawiera wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, sprawdzenia oraz uprawnienia wykonawcy projektu.
Wojewoda decyzją z 7 października 2022 r. utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z obowiązującym planem miejscowym, przedmiotowa działka położona jest w granicach terenu 11MP*MN - teren zabudowy pensjonatowej, zabudowa mieszkaniowa. W § 10 ust. 8 planu przewidziano dla terenów zabudowy mieszkaniowej minimalną powierzchnię działki 1.200 m2 (lit. b) i dopuszczono realizację jednego obiektu mieszkalnego na każdej wyznaczonej działce budowlanej (lit. d). Działka objęta przedmiotowym wnioskiem ma powierzchnię 983 m2 i powstała w 1998 r. w wyniku podziału, który nastąpił przed wejściem w życie uchwały [...]. W ocenie Wojewody w stanie prawnym i faktycznym sprawy planowana inwestycja narusza § 10 pkt 8 lit. b tiret pierwsze uchwały nr [...], co wynika z literalnego odczytania tego przepisu. W przepisie tym nie wskazano, że dotyczy on jedynie podziału czy scalenia działek budowlanych istniejących po wejściu w życie uchwały. W związku z tym parametr ten należy traktować jako ograniczenie w zabudowie, podobnie jak wyrażone w § 10 pkt 8 lit. d ww. uchwały ograniczenie w zabudowie działki budowlanej do jednego budynku mieszkaniowego.
Wojewoda zaznaczył, że organy administracji architektoniczno-budowlanej są zobowiązane do działania na podstawie obowiązujących przepisów prawa, czytając je wprost. Nie można zatem oczekiwać, że będą domyślać się, do jakich sytuacji dany przepis należy zastosować. W ww. uchwale dwukrotnie wskazano na podział działek na terenach budowlanych w § 10 pkt 15 i § 14 ust. 3 pkt 2 lit. b. W myśl tych przepisów warunkiem dokonania podziału działki było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z zachowaniem obowiązku załączenia koncepcji zagospodarowania przestrzennego terenu. W dniu jego uchwalenia, na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym można było ustalać zasady scalenia i podziału nieruchomości (art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. 1994 nr 89 poz. 415 ze zm.). Nie istniały natomiast przesłanki prawne, które obecnie obowiązują, do wprowadzania zapisów o minimalnej powierzchni nowo wydzielonej działki budowlanej. Skoro takie przepisy nie istniały, a organ gminny w swojej uchwale nie wskazał wprost, że wskazane przez niego minimalne powierzchni działek odnoszą się jedynie do tych nowo wydzielanych, to nie było podstaw do uwzględnienia proponowanej przez inwestorów interpretacji § 10 pkt 8 lit. b tiret pierwszy, tak aby stosować ten przepis jedynie do wydzielania nowych działek.
Odnosząc się do argumentu, że powyższa interpretacja przepisów przez organy administracji architektoniczno-budowlanej skutkuje niemożliwością wybudowania budynku na objętej wnioskiem działce budowlanej, podczas gdy miejscowy plan przewiduje ten teren pod zabudowę, co prowadzić ma do wewnętrznej sprzeczności w uchwale, organ odwoławczy stwierdził, że taka sprzeczność nie zaistniała, gdyż działka nadal przeznaczona jest pod zabudowę, wymaga jedynie scalenia z działką sąsiednią, stanowiącą również własność inwestorów. Natomiast odnosząc się do zarzutu braku przepisów przejściowych w przedmiotowym miejscowym planie w odniesieniu do działek powstałych przed jego uchwaleniem Wojewoda wyjaśnił, że w ramach toczącego się postępowania nie jest uprawniony do oceny zgodności uchwały nr [...]z przepisami, lecz do interpretacji tego aktu i sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z jej ustaleniami.
W skardze złożonej do tutejszego Sądu na ww. decyzję Wojewody skarżący zarzucili, że narusza ona art. 2 Konstytucji RP przez nieuwzględnienie, że prawo nie powinno działać wstecz i nieuwzględnienie praw nabytych oraz art. 7a i art. 81a k.p.a. przez zignorowanie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony. Stwierdzili, że Wojewoda dokonał interpretacji podstawy prawnej w oparciu o nieobowiązującą ustawę
o zagospodarowaniu przestrzennym. Wywiedli, że w art. 15 ust. 2 pkt 6 , 8 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, z późn. zm.) ustawodawca nie obliguje organu gminy do określenia powierzchni działki i z tych przepisów nie wynika zakaz zabudowy ich nieruchomości. Dodali, że Gmina poparła interpretację zawartą w opinii urbanistę, sporządzonej na wniosek Gminy, z której wynika możliwość zabudowy ich działki. Zarzucili, że nie jest zasadne naciskanie przez organy obu instancji na połączenie przez skarżących ich dwóch działek, będących odrębnymi nieruchomościami.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną.
Na rozprawie w dniu 7 lutego 2023 r. skarżący wyjaśnił, m.in. że w dacie podziału działek w 1997 r. obowiązywał plan miejscowy, zawierający wymóg, aby działka budowlana miała co najmniej 900 m2. Każda z wydzielonych działek spełniała ten wymóg i możliwa była na niej zabudowa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Jak wynika z akt sprawy, skarżący wystąpili z wnioskiem o pozwolenie na budowę na działce nr [...] o powierzchni 983 m2. Organ pierwszej instancji ustalił, że działka ta powstała w 1997 r. z podziału działki nr [...]. Obowiązujący w dacie podziału plan miejscowy [...] określał jej przeznaczenie jako rolne (zaświadczenie Wójta Gminy [...]z 26 listopada 1997 r.).
Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.
o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127, z późn. zm.) podział nieruchomości mógł nastąpić, jeżeli był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, skarżący wskazali w odwołaniu z 25 listopada 2021 r., że nabyli ww. działkę w 2011 r., zaś w wydanym 10 sierpnia 2011 r. zaświadczeniu Wójt Gminy [...] stwierdził, że przedmiotowa działka jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniowo-pensjonatową i mieszkaniową.
Zgodnie z treścią załącznika graficznego do uchwały [...]w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], działka ta znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "11MP*MN", który zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 i 2 jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniowo-pensjonatową i pod zabudowę mieszkaniową.
W § 10 uchwały ustalono warunki i zasady dotyczące zagospodarowania kształtowania zabudowy. W pkt 8 lit. b tiret pierwsze dla terenów zabudowy mieszkaniowej ustalono minimalną powierzchnię działki dla zabudowy mieszkaniowej – 1200 m2. Z treści tego przepisu organy obu instancji wywiodły, że w rozpoznawanej sprawie należało odmówić, na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, z późn. zm.), dalej: "P.b.", zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego dwulokalowego na opisanej wyżej działce z uwagi na niezgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organów administracji, niezgodność ta wynika z tego, że działka skarżących ma mniejszą powierzchnię, niż minimalna powierzchnia działki ustalona w planie dla zabudowy mieszkaniowej. Dokonując oceny zgodności przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym organy oparły się na literalnym brzmieniu § 10 pkt 8 lit. b tiret pierwsze m.p.z.p.
W ocenie Sądu, w stanie faktycznym i stanie prawnym rozpoznawanej sprawy, nie było to działanie prawidłowe.
Na wstępie wskazać należy, iż przyczyna, z powodu której odmówiono skarżącym udzielenia pozwolenia na budowę wiąże się z szeroko rozumianym prawem właściciela nieruchomości do jej zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu miejscowego. Jak wynika z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia planu miejscowego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Natomiast w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy ustanowione jest tzw. "prawo wolności zabudowy", zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, przy czym warunki tego zagospodarowania może określać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (lokalny porządek planistyczny) albo decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania (państwowy porządek planistyczny). Warunki zagospodarowania nie mogą naruszać chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.
Niewątpliwie na organach administracji architektoniczno-budowlanej ciąży obowiązek zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie bowiem do art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Słusznie zatem organy orzekające w sprawie sprawdzały, czy zamierzona inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Jednakże przy dokonywaniu oceny takiej zgodności należy mieć na względzie, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wraz z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co w praktyce oznacza, że ograniczają to prawo. Prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie, jednak w niektórych przypadkach w drodze ustawy może być ograniczane (art. 64 Konstytucji RP). Z tego też względu, wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, a w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco - bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu (zob. wyrok NSA z 2.02.2006 r., II OSK 490/05, wszystkie powołane wyroki sądów administracyjnych są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem, wprawdzie w oparciu o art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, z późn. zm.) możliwe jest ustanowienie konkretnych zakazów w planie miejscowym, lecz takie zakazy powinny wynikać z obowiązujących przepisów i być jasno sformułowane. Nie jest więc dopuszczalna taka wykładnia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, która z naruszeniem zasady proporcjonalności prowadziłaby do nieusprawiedliwionego ograniczenia możliwości zabudowy działki stanowiącej własność inwestora (por. wyroki NSA z 26.05.2021 r., II OSK 2496/21, z 27.05.2021 r., II OSK 2542/18 i WSA w Kielcach z 10.05.2022 r., II SA/Ke 136/22).
Należy mieć również na uwadze, że wywodzona z art. 2 Konstytucji RP zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, nazywana także zasadą lojalności państwa względem obywateli, wyraża się w takim stanowieniu
i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny. (wyrok TK z 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK 2001 Nr 2, poz. 29, tak też P. Tuleja (w:) M. Safjan i in. (red.), Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 186, Warszawa 2016, s. 223-224, nb. 25). Respektowanie przez organy administracji działań podejmowanych w zaufaniu do organów samorządu terytorialnego będzie realizacją tej zasady.
Przypomnieć też należy, że celem wykładni przepisów prawnych jest odtworzenie
z nich norm postępowania wraz z ich ostateczną percepcją. Służy temu katalog zasad i reguł wykształconych przez praktykę interpretacyjną oraz systematyzowanych i objaśnianych przez naukę. Ich wspólną cechą jest rozróżnienie reguł językowych oraz reguł pozajęzykowych (reguł systemowych oraz reguł funkcjonalnych), które – w podanej kolejności – należy stosować w każdym przypadku interpretacji tekstu prawnego (zob. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 229-230 i 329-343; M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym [w:] System prawa administracyjnego", red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, tom 4, Warszawa 2012, s. 143-154). Zrozumienie tekstu prawnego wymaga przeprowadzenia całego procesu interpretacyjnego. Nawet, jeśli zwrot użyty w danym przepisie jest językowo jednoznaczny, interpretator powinien kontynuować wykładnię stosując dyrektywy pozajęzykowe, w celu ustalenia zgodności albo niezgodności rezultatu wykładni językowej z rezultatem wykładni funkcjonalnej. W przypadku niezgodności konieczne jest objaśnienie, jakie wartości narusza znaczenie językowe oraz czy zapewnienie spójności aksjologicznej prawa wymaga zmiany tego znaczenia. Wykładnią prawa jest, bowiem operacja myślowa nieograniczająca się do wykładni jednego przepisu, lecz operacja, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (zob. M. Zieliński, op.cit., s. 47 i nast.). Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 grudnia 2002 r., P 6/02. OTK-A 2002/7/91). Wykładnia gramatyczna, która wprawdzie ma podstawowe znaczenie dla ustalenia rzeczywistego znaczenia konkretnego przepisu może, a nawet powinna być zatem uzupełniona innymi jej rodzajami (por. uzasadnienie uchwały NSA z 9.12.2013 r., I OPS 5/13). Wykładnia językowa ma bowiem odpowiednią wartość tylko przy założeniu, że ustawodawca jest racjonalny, że zna język prawny i w nienaganny sposób posługuje się technikami legislacyjnymi. W sytuacji braku odpowiedniego stopnia spójności systemu prawa i dyscypliny legislacyjnej prawodawcy, sama wykładnia językowa daje wyniki niepewne i musi być wspierana przez inne rodzaje wykładni: systemową, funkcjonalną, celowościową, logiczną, historyczną. W przeciwnym razie wyprowadzane wnioski mogą być mylące i mogą prowadzić do merytorycznie błędnych, niezgodnych z rzeczywistymi intencjami ustawodawcy, a w konsekwencji - niesprawiedliwych i krzywdzących rozstrzygnięć (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z 27.03.1996 r. III CZP 24/96, POP 1997, nr 1, poz. 2).
Należy zauważyć, że w § 2 pkt 1 przedmiotowej uchwały Rady Gminy z 29 grudnia 2003 r. stwierdzono, że celem regulacji zawartych w ustaleniach zmiany planu jest zmiana przeznaczenia terenów rolnych na cele budowlane. Jak już wskazano, lokalny prawodawca określił zasady zagospodarowania i kształtowania zabudowy, ustalając m. in. wymóg minimalnej powierzchni działki dla zabudowy mieszkaniowej. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest to, że uchwała ta nie zawiera przepisów przejściowych, w których by przesądzono, czy wymóg ten dotyczy również działek, które zostały wydzielone przed wejściem w życie tego planu i na mocy jego ustaleń znajdują się na terenie przeznaczonym pod zabudowę, lecz których powierzchnia jest mniejsza niż wskazana
w planie dla określonego rodzaju zabudowy. W tej sytuacji dokonując interpretacji przepisów planu miejscowego nie można poprzestać tylko na wykładni językowej.
W opisanym stanie faktycznym sprawy, należy uwzględnić, że skarżący nabyli działkę inwestycyjną jeszcze przed uchwaleniem aktualnie obowiązującego planu miejscowego
i wówczas spełniała ona wszelkie wymogi co do możliwości zabudowy. Skarżący pozostawali w uprawnionym przekonaniu, że możność realizacji zamierzonej inwestycji na tej działce będzie nadal istniała. Jak wynika z wypowiedzi skarżącego na rozprawie, taki był cel jej zakupu. W przekonaniu o możliwości zabudowy utrzymywało inwestorów zaświadczenie Wójta Gminy z 10 sierpnia 2011 r. [...], wydane na potrzeby zakupu przedmiotowej nieruchomości już w czasie obowiązywania aktualnego planu miejscowego, w którym organ gminy zaświadczył, że przedmiotowa działka jest przeznaczona m.in. pod zabudowę mieszkaniową, choć wówczas nie spełniała wymogu planu miejscowego co do wielkości powierzchni dla działki przeznaczonej pod taką zabudowę. Należy także wziąć pod uwagę, iż w części graficznej planu działka inwestorów nie została wyłączona z terenu przeznaczonego pod zabudowę pensjonatową i zabudowę mieszkaniową. Z załącznika graficznego do planu wynika, że jest to teren przeznaczony na ww. cel. Przy braku przepisów przejściowych w tym planie, regulujących przedmiotową kwestię, nie można zatem zaakceptować ograniczenia się wyłącznie do rezultatów wykładni literalnej tylko jednego przepisu - § 10 pkt 8 lit. b uchwały, lecz należy dokonać jego szerszej interpretacji, z uwzględnieniem treści pozostałych przepisów tego aktu i zamiaru jego uchwalenia. Należy więc uwzględnić, że jednoznacznie określonym celem lokalnego prawodawcy była zmiana przeznaczenia terenów rolnych na cele budowlane. W świetle tego celu należy interpretować przepisy uchwały, to jest zarówno § 10 pkt. 8 lit. b, jak i rysunek planu, stanowiący wszakże integralną część planu (§ 4 uchwały). Należy mieć również na względzie, że interpretacji planu należy dokonywać indywidualnie w każdej konkretnej sprawie w taki sposób, aby zapewnić należytą równowagę pomiędzy koniecznością niedopuszczenia do powstawania zabudowy niezgodnej z obowiązującym planem miejscowym oraz koniecznością ochrony praw nabytych obywateli. W realiach niniejszej sprawy brak jest podstaw, aby pozbawić skarżących prawa do zabudowy, które słusznie nabyli, tylko z tego względu, że plan miejscowy nie zawiera szczegółowych regulacji co do tego, czy wymóg określony w § 10 pkt 8 pkt 8 lit. b planu odnosi się także do działek wydzielonych przed uchwaleniem planu.
W konsekwencji należy stwierdzić, że nieprawidłowo organy obu instancji uznały, że plan miejscowy nie dopuszcza realizacji przedmiotowej inwestycji na ww. działce z uwagi na to, że jej powierzchnia jest mniejsza niż 1200 m2. W realiach niniejszej sprawy przyjęta przez organy orzekające w sprawie wykładnia ustaleń planu prowadzi do nałożenia na właścicieli działki ograniczeń prawa własności wykraczających poza granice określone
w art. 64 Konstytucji RP, to jest ograniczeń naruszających istotę prawa własności,
z pominięciem poszanowania konstytucyjnej zasady proporcjonalności dekodowanej
z art. 2 Konstytucji RP, z której wynika zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi bowiem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla których osiągnięcia ustanawia się określone ograniczenia. Dokonując gramatycznej wykładni planu miejscowego organy nie uwzględniły istoty zasady ochrony praw nabytych, nakazującej interpretować ustalenia planów miejscowych w taki sposób, aby właściciel nieruchomości mógł układać swoje sprawy w zaufaniu do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Z zasady państwa prawnego, a w szczególności zawartej w niej zasady zaufania obywateli do państwa wynika bowiem dyrektywa stanowienia prawa tak, aby istniała możliwość przewidywania działań organów państwa i związanych z nimi zachowań obywateli pod rządami nowych przepisów (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K. 9/93; OTK z 1993 r., poz. 6, s. 70).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania, którymi organ jest związany na mocy art. 153 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na podstawie
art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.