II SA/OL 860/22

II SA/Ol 860/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-02-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk /przewodniczący sprawozdawca/
Marzenna Glabas
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2492
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art.3 par.2 pkt 5, art.147 par.1, art.200, art.205 par.2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2095
art.15zzs4 ust.3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 1538
art.5 ust.3
Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lutego 2023 r. sprawy ze skargi "M." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miejskiej w Dobrym Mieście z dnia [...] nr [...] w sprawie odmowy lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na działce nr ew. [...] położonej w obrębie K., gm. Dobre Miasto I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od organu na rzecz skarżącej Spółki kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Rada Miejska w D. (dalej jako: "Rada Miejska", "organ stanowiący"), w dniu 29 września 2022 r. podjęła uchwałę Nr (...) w sprawie odmowy lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na działce nr ew. (...) położonej w obrębie K., gm. D.
Skargę na ww. uchwałę wniosła "M." sp. z o.o. z siedzibą
w K. (dalej jako: "Spółka", "skarżąca", "inwestor"), zarzucając Radzie Gminy naruszenie:
1. przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia
14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a.", poprzez zaniechanie dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, brak zgromadzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a także niewystarczające jego rozpatrzenie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na wadliwe ustalenie, że planowana inwestycja jest sprzeczna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta i Gminy D. zatwierdzonym uchwałą Nr (...) Rady Miejskiej w D. z dnia 28 września 2017 r., zwanym dalej: "Studium", a także uznanie, że występuje brak spójności planowanej zabudowy z zabudową istniejącą, a nawet dysproporcja między zabudową planowaną a istniejącą, podczas gdy:
a) Studium nie zawiera zakazu zrealizowania przedmiotowej inwestycji na obszarze, na którym zlokalizowana jest działka nr (...), a teren ten oznaczony jest jako teren aktywności gospodarczej;
b) w najbliższym sąsiedztwie od strony północnej znajdują się pojedyncze budynki ogródków działkowych, a na działce nr (...) – budynek mieszkalny;
c) inwestor jest właścicielem nie tylko działki nr (...), ale również działek sąsiadujących, objętym założeniem inwestycyjnym budowy osiedla mieszkaniowego, co wskazuje, że inwestycja na przedmiotowej działce będzie spójna z zabudową, która powstanie na działkach sąsiednich;
d) w sprawie zastosowano procedurę wynikającą z art. 7 ust. 10 ustawy
z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2021 r. poz. 1538 z późn. zm.), dalej jako: "specustawa mieszkaniowa", umożliwiającą mieszkańcom zgłoszenie zastrzeżeń, ale nie zostały one wniesione;
e) inwestor uprzednio uzyskał już decyzję o warunkach zabudowy
i pozwolenie na budowę, a obecnie chce jedynie rozbudować te budynki
o dodatkową kondygnację, co oznacza obowiązek ponownego przejścia obowiązującej procedury;
f) uchwałą Nr (...) z dnia 31 marca 2022 r., w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na działkach nr (...) i nr (...), położonych w obrębie K. gm. D., Rada Gminy pierwotnie wyraziła zgodę i ustaliła lokalizację przedmiotowej inwestycji, rozpatrując tę samą dokumentację, analizując opinie innych organów, co pozwoliło organowi stanowiącemu uznać, jednoznacznie, że inwestor spełnia warunki ustawowe, a inwestycja nie jest sprzeczna ze Studium; obecna zmiana stanowiska Rady Gminy po analizie tych samych dokumentów, tych samych warunków i okoliczności sprawy, nie jest niczym uzasadniona;
g) Wojewoda Warmińsko-Mazurski, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia
8 lipca 2022 r., stwierdził nieważność uchwały z dnia 31 marca 2022 r., ale wyłącznie z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych, nie podnosząc jakichkolwiek zarzutów co do inwestycji planowanej na działce nr (...);
2. prawa materialnego, tj.:
- art. 6 w zw. z art. 7 ust. 19 specustawy mieszkaniowej, poprzez ich niezastosowanie i błędne uznanie, że przedłożona przez skarżącą koncepcja posiada braki wymienione w niewiążącej opinii wydanej przez Warmińsko-Mazurskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, dalej jako: "Inspektor Wojewódzki" podczas, gdy wymogi koncepcji określone zostały w art. 6 specustawy mieszkaniowej i wszystkie te warunki zostały spełnione, zaś kwestie podnoszone przez Inspektora Wojewódzkiego ujmowane są dopiero w projekcie budowlanym;
- art. 5 ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wynikających ze Studium.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Inwestor podniósł w uzasadnieniu, że uzyskał już uprzednio zgody
i pozwolenia dotyczące przedmiotowej inwestycji i nadal ważne pozwolenie na budowę, a chciałby jedynie rozbudować zaprojektowane budynki o czwartą kondygnację.
Podkreślono, że w tych samych okolicznościach sprawy, organ stanowiący wydał dwie sprzeczne uchwały, pierwotnie pozytywną, a następnie negatywną. Nie sposób zrozumieć, jakie były przyczyny całkowitej zmiany stanowiska, wobec braku jakichkolwiek zmian faktycznych, czy prawnych.
Rada Miejska z niezrozumiałych przyczyn nie uwzględniła stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, pomimo, że twierdzi, że dokonała analizy w tym zakresie.
Stanowisko organu stanowiącego jest bezpodstawne, ponieważ uniemożliwia inwestorowi zrealizowanie społecznie i lokalnie korzystnej dla Gminy inwestycji mieszkaniowej spełniającej warunki ustawy, ale również ogranicza rozwój Gminy.
W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska wniosła o jej oddalenie
i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Przedstawiono procedurę podejmowania zaskarżonej uchwały i wskazano, że przyjęte warunki rozwoju określone w Studium umożliwiają realizację, na przedmiotowej działce, funkcji produkcji, usług i handlu. Zatem brak spójności planowanej zabudowy z zabudową istniejącą, a nawet dysproporcja pomiędzy tymi funkcjami wskazuje na niemożność wydania uchwały pozytywnej na wniosek inwestora. Zwróciła na to uwagę Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna,
a fakt, że opinia Komisji nie ma charakteru wiążącego, nie oznacza, że organ uchwałodawczy może zupełnie pominąć okoliczności z niej wynikające. Wobec tego, Rada Miejska przeanalizowała treść opinii, w tym opinię Inspektora Wojewódzkiego
i uwzględniła je przy rozpatrywaniu wniosku inwestora. Organ dokonał także analizy zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych w Gminie, które co prawda jest na obecną chwilę niewystarczające, ale nie obliguje do lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na terenie wskazanym przez inwestora. Na terenie Gminy istnieją bowiem tereny, gdzie może być realizowana inwestycja mieszkaniowa.
Odnosząc się do wydanej w sprawie decyzji o warunkach zabudowy
i pozwolenia na budowę, organ stanowiący wskazał, że decyzje te wydawane są na podstawie przepisów odrębnych i zapisy Studium nie mają dla nich wiążącego charakteru.
W piśmie procesowym z dnia 13 lutego 2023 r., skarżąca podtrzymała stanowisko zawarte w skardze. Podniosła, że nie można całkowicie odrębnie
i w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy rozpatrywać uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, gdyż powołana uchwała pełni funkcję analogiczną jak decyzja o warunkach zabudowy. Skarżąca uzyskała stosowne decyzje, w tym decyzję o pozwoleniu na budowę. Przedmiotowa procedura została zainicjowana przez inwestora wyłącznie dlatego, że chciałby on rozbudować o dodatkowe piętro dwa budynki będące przedmiotem inwestycji. Zmiana ta spowodowała konieczność przejścia całej procedury i uzyskania nowych zgód właściwych organów, w tym uchwały Rady Miejskiej. Wcześniej organy nie miały wątpliwości co do zgodności inwestycji z przepisami prawa. Ponownie podkreślono, że ten sam organ wydał wcześniej uchwałę pozytywną, w której Rada stwierdziła, że inwestor spełnia warunki ustawowe, a inwestycja nie jest sprzeczna ze Studium, zaś uwagi zawarte w niewiążących opiniach nie są trafne. Uchwała ta została uznana za nieważną przez Wojewodę wyłącznie z przyczyn formalnych i proceduralnych. Studium nie zawiera zakazu realizowania inwestycji mieszkaniowej na obszarze, na którym zlokalizowana jest działka nr (...). Inwestor jest właścicielem działek sąsiadujących z działką nr (...) i pozostałe działki objęte są założeniem inwestycyjnym, dotyczącym wybudowania osiedla mieszkaniowego składającego się z ok. 17 budynków wielorodzinnych, co oznacza, że planowana na działce nr (...) inwestycja będzie spójna z zabudową, która powstanie na działkach sąsiednich.
Organ błędnie też stwierdził, że przedłożona przez inwestora koncepcja urbanistyczno-architektoniczna posiada braki wymienione w niewiążącej opinii Inspektora Wojewódzkiego. Spełnia ona wszelkie wymogi wynikające z art. 6 specustawy mieszkaniowej, zaś kwestie podnoszone przez Inspektora Wojewódzkiego ujmowane są dopiero w projekcie budowlanym i organ pominął regulację zawartą w art. 7 ust. 19 wymienionej ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego.
Natomiast w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały
w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.
W pierwszej kolejności należy jednak wyjaśnić, że ze względu na ogłoszony stan epidemii oraz nowe brzmienie przepisu art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.),
w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość
z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku oraz uznaniem rozpoznania sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy, przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie organu, przyjęte warunki rozwoju określone w Studium, umożliwiają realizację na przedmiotowej działce, jak i terenach sąsiednich, funkcji produkcji, usług i handlu, przy czym odwołano się jednocześnie do postanowień Studium zawartych w rozdziale Cele i zasady polityki przestrzennej miasta i Gminy D. - pkt 2.2. Model struktury funkcjonalno-przestrzennej miasta i gminy pkt 2.2.1. Zacytowano postanowienia Studium dotyczące terenu, na którym planuje się przedmiotową inwestycję. – "tereny aktywności gospodarczej (obejmujące tereny produkcji, usług i handlu oraz tereny usług i administracji. Przez tereny aktywności gospodarczej należy rozumieć: zabudowę związaną z produkcją, przetwórstwem, usługami rzemieślniczymi, handlem, usługami oraz zabudowę mieszkaniowo-usługową realizowaną jako funkcja towarzysząca działalności gospodarczej, pod warunkiem zabezpieczenia standardów zamieszkiwania przez inwestora budynku mieszkalnego" (s. 71 Studium).
Jak wynika z powyższych postanowień, a wbrew twierdzeniu organu stanowiącego, na przedmiotowym terenie możliwa jest nie tylko funkcja produkcji, usług i handlu, ale także zabudowa mieszkaniowo-usługowa realizowana jako funkcja towarzysząca działalności gospodarczej, pod warunkiem zabezpieczenia standardów zamieszkiwania przez inwestora budynku mieszkalnego.
Funkcja mieszkalna, proponowana przez inwestora jest z całą pewnością niesprzeczna (niezawierająca sprzeczności) z funkcją mieszkalno-usługową, o jakiej mowa w cytowanych postanowieniach.
Studium zezwala na tę zabudowę realizowaną jako funkcja towarzysząca działalności gospodarczej. Jak wynika ze Studium i stanu faktycznego sprawy, tereny w sąsiedztwie działki nr (...) to tereny zabudowy mieszkaniowej (dz. (...)), biurowej, magazynowej itp. Oznacza to, że takie przeznaczenie faktycznie towarzyszy proponowanej zabudowie mieszkaniowej. "Towarzyszy" oznacza, że żadna z funkcji nie musi być dominująca. Towarzyszyć to występować jednocześnie, razem z czymś (słownik języka polskiego PWN, Warszawa 1996, s. 1046).
Z rozdziału 2 Studium - Uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony – wynika zaś, że tereny wsi K. związane są z działalnością gospodarczą (s. 12 Studium). Na terenie wsi K. przewidziano 136.500 m2 na tereny wielofunkcyjne o niskiej intensywności przy 88.562 m2 obecnie, nie przewidując tu terenów usługowych, przemysłowych i składowych oraz terenów usług i administracji, a także terenów wielofunkcyjnych o wysokiej intensywności. (s.52 Studium). Przewidziano tu również 225.062 m2 pod zabudowę mieszkaniową.
Z powyższego w sposób jednoznaczny, zdaniem Sądu wynika, że zabudowa mieszkaniowa na działce nr (...) nie jest sprzeczna z postanowieniami Studium, co wymagane jest postanowieniami art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej. Zgodnie bowiem z tym przepisem - inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą
o utworzeniu parku kulturowego.
Stanowisko Rady Miejskiej nie zasługuje więc na akceptację.
W uzasadnieniu do uchwały z dnia 29 września 2022 r. w przedmiocie odmowy lokalizacji przedmiotowej inwestycji organ stanowiący stwierdził: "przyjęte warunki rozwoju określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego umożliwiają realizację na przedmiotowej działce, jak i na terenach sąsiednich funkcji produkcji, usług i handlu. Zatem brak spójności planowanej zabudowy z zabudową istniejącą, a nawet dysproporcja pomiędzy planowaną zabudową a istniejącą, na co zwróciła uwagę Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna, jak również organy opiniujące (w tym Warmińsko-Mazurski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny), wskazuje na niemożność wydania uchwały pozytywnej w stosunku do wniosku inwestora" .
Powyższe stwierdzenie, mające uzasadniać uznanie inwestycji za sprzeczną ze Studium jest nieuzasadnione. Organ stanowiący ograniczył się do stwierdzenia, że na terenie objętym inwestycją przewidziano funkcje produkcji, usług i handlu, co jest stwierdzeniem niepełnym, bowiem z postanowień Studium, dotyczących terenów działki nr (...) wynika, że na terenach tych przewidziano również zabudowę mieszkaniowo-usługową realizowaną jako funkcja towarzysząca działalności gospodarczej, pod warunkiem zabezpieczenia standardów zamieszkiwania przez inwestora budynku mieszkalnego. Do zapisów tych Rada Miasta w żaden sposób się nie odniosła. Inwestor stwierdził w skardze, że spełnił standardy zamieszkiwania, co powinno zostać ocenione przez organ stanowiący.
Organ stanowiący przyjął za miarodajne opinie: Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej i Inspektora Wojewódzkiego, w uzasadnieniu do uchwały ograniczając się do stwierdzenia, że fakt, że opinie nie mają charakteru wiążącego nie oznacza, że organ uchwałodawczy może zupełnie pominąć okoliczności zeń wynikające. Rada Miejska nie uzasadniła, dlaczego akceptuje powyższe opinie, wskazując jedynie, że zapoznała się z opiniami, przeanalizowała ich treść i uwzględniła przy rozpatrywaniu wniosku inwestora.
Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że Rada Miejska nieprawidłowo oceniła, że inwestycja mieszkaniowa, planowana na działce nr (...) obr. D. pozostaje w sprzeczności ze Studium.
Jednocześnie podkreślić należy, że nie jest rolą Sądu ocena, z jakich przyczyn Rada Miejska wcześniej wyraziła zgodę na inwestycję, a kilka miesięcy później, przy niezmienionym stanie faktycznym nie uczyniła tego. Zmiana decyzji przez organ stanowiący w tym zakresie nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności uchwały.
Końcowo, odnosząc się do zarzutów skargi, dotyczących naruszenia przez Radę Miejską przepisów k.p.a., wskazać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Uchwały podejmowane są przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w trybie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r.
o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40) – art. 14 ustawy i przepisy k.p.a. nie mają w tym zakresie zastosowania. Pozostaje to jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały (pkt I).
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.
z 2018 r., poz. 265 z późn. zm.) (pkt II).