II SA/Ol 859/13

II SA/Ol 859/13 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2014-02-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-09-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Adam Matuszak
Ewa Osipuk
Marzenna Glabas /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Ordynacje wyborcze
Sygn. powiązane
II OZ 1121/13 - Postanowienie NSA z 2013-12-05
II OSK 1653/14 - Wyrok NSA z 2014-10-16
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 594
art. 98a ust 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Dz.U. 2010 nr 176 poz 1190
art. 7 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw -tekst jednolity.
Dz.U. 2012 poz 270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Dnia 18 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant starszy sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 roku sprawy ze skargi J. P. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta - oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 12 czerwca 2013r. (data doręczenia organowi) Wojewoda wezwał Radę Gminy do podjęcia, w terminie 30 dni od otrzymania wezwania, uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy J. P., w związku z uprawomocnieniem się w dniu 29 marca 2012r. wyroku Sądu Rejonowego z dnia 11 stycznia 2012r., sygn. akt II K 663/11, skazującego za popełnienie przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego.
Pismem z dnia 25 czerwca 2013r. Wojewoda poinformował Radę Gminy, że w wezwaniu doszło do oczywistej pomyłki w nazwisku Wójta, które powinno brzmieć P.i, a nie P.
Pismem z dnia 15 lipca 2013r. Wojewoda zawiadomił Ministra Administracji
i Cyfryzacji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy J P.
W dniu 16 lipca 2013r. Przewodniczący Rady Gminy poinformował Wojewodę, że na sesji rady w dniu 27 czerwca 2013r. przedłożony został projekt uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta i radni zdecydowali o jego odrzuceniu wobec braku przesłanek uzasadniających wygaśnięcie mandatu. Wskazano, że obowiązujący Kodeks Wyborczy wymaga do utraty prawa wybieralności, aby wyrok był skazujący na karę pozbawienia wolności.
W dniu 30 lipca 2013 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594, dalej jako: "u.s.g."), art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002r.
o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. z 2010r. nr 176, poz. 1191, dalej jako: "ustawa o bezpośrednim wyborze"), art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010r. Nr 176, poz. 1190 ze zm., dalej jako "Ordynacja wyborcza") w związku
z art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm., dalej jako: "ustawa wprowadzająca"), stwierdził wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy J P. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał na wyrok skazujący za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Stwierdził, że na skutek tego wyroku Wójt utracił prawo wybieralności, co skutkowało wygaśnięcie mandatu. Ze względu na to, że Rada Gminy stosownej uchwały nie podjęła, Wojewoda stwierdził wygaśnięcie tego mandatu zarządzeniem zastępczym.
Skargę na powyższe zarządzenie wywiódł J. P., domagając się uchylenia zarządzenia zastępczego w całości, w związku z naruszeniem:
1) art. 98a. ust.1 i 2 u.s.g. polegającym na nieuprawnionym powiadomieniu przez organ nadzoru Ministra Administracji i Cyfryzacji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego przed upływem 30-dniowego terminu do podjęcia przez Radę Gminy stosownej uchwały;
2) art. 16 ust. 2a ustawy wprowadzającej, poprzez jego błędne zastosowanie jako podstawy rozstrzygnięcia dotyczącego zdarzenia prawnego i stanu faktycznego zaistniałego przed dniem wejścia w życie tego przepisu, tj. przed dniem 27 grudnia 2012 r.;
3) art. 26 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, iż stwierdzenie wygaśnięcia mandatu wójta kadencji 2010-2014 z przyczyn podanych w zarządzeniu zastępczym należy do kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, czego konsekwencją było przekroczenie ustawowych kompetencji organu nadzoru;
4) art. 26 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy Ordynacja wyborcza i art. 98a ust. 2 u.s.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i stwierdzenie wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy z powodu utraty prawa wybieralności, podczas gdy w stosunku do zdarzeń i stanów faktycznych mających wpływ na prawo wybieralności,
a zaistniałych w okresie od dnia wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt K 9/11, do dnia wejścia w życie przepisu art. 16 ust. 2a ustawy wprowadzającej, niedopuszczalnym było stosowanie ww. przepisów, z uwagi na ich wyraźnie derogowane w treści art. 10 pkt 2 i 4 tej ustawy;
5) art. 10 pkt 2 i 4 ustawy wprowadzającej w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędne zastosowanie polegające na odmowie zastosowania, podczas gdy wobec wyraźnego derogowania ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, w stosunku do zdarzeń i stanów faktycznych mających wpływ na prawo wybieralności, a zaistniałych w okresie od dnia wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt K 9/11, do dnia wejścia w życie przepisu art. 16 ust 2a ustawy wprowadzającej, niedopuszczalnym było stosowanie przy ocenie prawa wybieralności wójta kadencji 2010 - 2014 przepisów tychże derogowanych ustaw;
6) art. 492 § 1 pkt 4 w zw. z art. 11 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.) poprzez ich błędne zastosowanie polegające na odmowie zastosowania ww. przepisów do oceny skutków wyroku sądu karnego nie przewidującego skazania na karę pozbawienia wolności.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w dniu uprawomocnienia się wyroku skazującego skarżącego na karę grzywny obowiązywały przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy. Zgodnie z przepisami Kodeksu wyborczego do utraty mandatu wójta nie jest wystarczające skazanie za przestępstwo umyślnie ścigane z oskarżenia publicznego, konieczne jest jeszcze orzeczenie kary pozbawienia wolności, skarżącemu zaś sąd wymierzył karę grzywny. W ocenie skarżącego Wojewoda nie mógł zastosować "starych" przepisów skoro brak było delegacji ustawowej w przepisach wprowadzających Kodeks wyborczy. Zaznaczono, że art. 16 ust. 2a ustawy wprowadzającej został dodany do ustawy dopiero z dniem 27 grudnia 2012r. Zdaniem skarżącego przepis ten nie może stanowić podstawy podejmowania rozstrzygnięć odnoszących się do zdarzeń sprzed daty jego wejścia w życie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Na rozprawie w dniu 13 lutego 2014r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i złożył oświadczenie skarżącego, w którym podniósł on zarzut, że zarządzenie zastępcze zostało wydane przez osobę nieuprawnioną, tj. Wicewojewodę. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.
W dniu 14 lutego 2014r. pełnomocnik organu, wykonując wezwanie Sądu, udokumentował, że Wojewoda przebywał na urlopie wypoczynkowym w terminie od 29 lipca 2013r. do 16 sierpnia 2013r. Wyjaśnił, że w okresie tym, zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) zakres zastępstwa wicewojewody rozciąga się na wszystkie kompetencje wojewody.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Oceniając stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zastępcze odpowiada prawu, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona.
Przede wszystkim zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało skutecznie wydane przez Wicewojewodę, który działał w zastępstwie Wojewody, przebywającego w tym czasie na urlopie wypoczynkowym, co zostało udokumentowane przez pełnomocnika organu (k. 69 akt sądowych). Stosownie do art. 7 ust. 4 ustawy
o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, jeżeli wojewoda nie pełni obowiązków służbowych, zakres zastępstwa wicewojewody, a w przypadku powołania dwóch wicewojewodów - I wicewojewody, rozciąga się na wszystkie kompetencje wojewody. Tym samym nie zostały naruszone przepisy o właściwości i nie zachodziła nieważność postępowania nadzorczego.
Przedmiotowe zarządzenie zastępcze dotyczy wygaśnięcia mandatu wójta wybranego na kadencję 2010-2014. Te wybory samorządowe przeprowadzone zostały zgodnie z obowiązującą wówczas ustawą z dnia 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz ustawą z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Z dniem 1 sierpnia 2011r. weszła w życie ustawa z dnia 5 stycznia 2011r. - Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy oraz ustawa z dnia 5 stycznia 2011r. - Kodeks wyborczy. Na mocy art. 10 pkt 2 i 4 ustawy wprowadzającej ustawodawca derogował Ordynację wyborczą oraz ustawę o bezpośrednim wyborze. Jednocześnie w art. 16 ust. 3 i 4 ustawy wprowadzającej postanowiono o dalszym ich stosowaniu – do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz do przedterminowych wyborów wójta, przeprowadzonych w trakcie kadencji, w czasie której weszła w życie ustawa Kodeks wyborczy. Z kolei przepisem art. 16 ust. 1 ustawy wprowadzającej ustalono, że Kodeks wyborczy stosuje się do wyborów zarządzonych po dniu jej wejścia w życie oraz kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu tych wyborów, a w ust. 2 postanowiono, że do wyborów zarządzonych przed dniem wejścia w życie Kodeksu wyborczego stosuje się przepisy dotychczasowe. Te dwa ustępy (1 i 2) utraciły moc jeszcze przed ich wejściem w życie, na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011, sygn. K 9/11, który orzekł o ich niezgodności z art. 2 Konstytucji RP. Unormowania te miały charakter ogólny, gdyż mowa w nich była o wyborach bez określenia ich rodzaju. Więc odnosić się mogły do wyborów samorządowych, ale także do wyborów do Sejmu, Senatu, Parlamentu Europejskiego, Prezydenta RP. Jednak ich treść różniła się w istotny sposób od brzmienia ust. 3 i 4 tego artykułu, które od początku obowiązywały w niezmienionym kształcie i odnoszą się tylko do organów samorządu terytorialnego. W ust. 1 i 2 mowa była o wyborach zarządzonych przed dniem wejścia
w życie ustawy Kodeks wyborczy, które mogły dotyczyć w istocie tylko wyborów do Sejmu
i Senatu RP, które odbyły się jesienią 2011r. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny rozważał więc wyłącznie kwestie odnoszące się do wyborów do Sejmu
i Senatu w 2011r. W obowiązującym zaś art. 16 ust. 3 i 4 , który nie był objęty orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, mowa jest o wyborach przeprowadzonych w trakcie kadencji, w czasie której weszła w życie ustawa Kodeks wyborczy. W takim stanie prawnym, nie budziło wątpliwości w orzecznictwie, że w trakcie kadencji samorządu rozpoczętej przed uchwaleniem i wejściem w życie Kodeksu wyborczego – do wyborów przedterminowych i uzupełniających organów stanowiących oraz do przedterminowych wyborów wójta przeprowadzanych w czasie tej kadencji oraz w innych sprawach regulowanych przepisami ustaw wyborczych, w tym wygaśnięcia mandatu radnych i wójta, stosuje się nadal przepisy Ordynacji wyborczej i ustawy o bezpośrednim wyborze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 1304/12, z dnia 29 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 1363/12, czy z dnia 17 lipca 2012r., sygn. akt II OSK 1501/12, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Późniejsze dodanie do art. 16 ustawy wprowadzającej ust. 2a tylko potwierdziło prawidłowość stanowiska, że od początku wolą ustawodawcy było, aby do całej kadencji miał zastosowanie ten sam reżim prawny.
W przypadku wyborów uzupełniających i przedterminowych przeprowadzonych
w trakcie trwającej kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego, zasadniczego znaczenia nabiera kwestia stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, wójta, burmistrza
i prezydenta miasta, albowiem to zdarzenie decyduje o przeprowadzeniu tych wyborów.
W wyroku z dnia 17 lipca 2012 r., w sprawie II OSK 1501/12, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro do wyborów stosuje się prawo dotychczasowe, to także do zdarzeń prawnych determinujących przeprowadzenie tych wyborów, w tym wygaśnięcia mandatu radnego, powinny mieć zastosowanie normy dotychczasowego reżimu wyborczego. Taka systemowa i funkcjonalna wykładnia prowadzi do zagwarantowania spójności i jednolitości reżimu wyborczego w świetle zasad i wartości konstytucyjnych dotyczących stabilności reguł prawa wyborczego w trakcie kadencji. Podobnie w wyroku z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1305/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w kadencji organów samorządu terytorialnego rozpoczętej w 2010 r., do wygaśnięcia mandatów radnych mają zastosowanie przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.
Zauważyć też należy, iż w ustawie z 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U Nr 217, poz. 1281), która weszła w życie z dniem 27 października 2011r. wprowadzono także zmiany do ustaw samorządowych, nadając nowe brzmienie art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 85a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 86a ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Przepisy te dotyczą wydawania przez wojewodę zarządzeń zastępczych, w sytuacji gdy właściwy organ samorządu terytorialnego nie podejmie uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu z przyczyn określonych w Kodeksie wyborczym. Stosownie do art. 5 ustawy nowelizującej zmienione przepisy ustaw samorządowych mają zastosowanie do kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego, następujących po kadencji, w trakcie której ustawa ta weszła w życie. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że do trwającej od 2010 r. kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu wyborczego. Skoro zaś przepisy Kodeksu wyborczego nie mają zastosowania do trwającej kadencji, to nie było potrzeby obejmowania przepisem przejściowym tej ustawy (art. 5), także art. 1 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r., który zmienia przepisy Kodeksu wyborczego. Zmienione ustawą z dnia 31 sierpnia 2011 r. przepisy Kodeksu wyborczego mogą mieć zastosowanie do następnych wyborów samorządowych i kadencji po tych wyborach.
W wyroku z dnia 19 marca 2013r., sygn. akt II OSK 215/13 Naczelny Sąd Administracyjny również opowiedział się za prezentowanym stanowiskiem, przekonująco argumentując, że odmienny pogląd naruszałby wartości konstytucyjne, gdyż oznaczałoby to akceptację zmiany reguł określających sprawowanie mandatu w trakcie kadencji i akceptację nierównego traktowania osób, które uzyskały mandat w wyborach samorządowych w 2010 r. (do 31 lipca 2011 r. utrata mandatu według przepisów dotychczasowych, a od 1 sierpnia 2011 r. według przepisów Kodeksu wyborczego). Sytuacja prawna radnych i wójtów wybranych na kadencję rozpoczętą
w 2010 r. byłaby tym samym zróżnicowana w zależności od tego, kiedy zaistniałaby przesłanka wygaśnięcia mandatu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skutki zastosowania Kodeksu wyborczego w czasie kadencji organów samorządu terytorialnego rozpoczętej przed jego wejściem w życie, byłyby nie do pogodzenia także z zasadą proporcjonalności. Zmiana sytuacji prawnej radnych, wójtów, burmistrzów, prezydentów oraz ich wyborców w trakcie kadencji wymaga stosowania tej zasady, a nie da się wskazać żadnego celu dostatecznie ważnego, który mógłby uzasadniać konieczność i przydatność takiej zmiany.
Mając powyższe na uwadze, nie budzi wątpliwości Sądu, że w kadencji organów samorządu terytorialnego rozpoczętej w 2010 r., do wygaśnięcia mandatów radnych oraz wójtów, burmistrzów, prezydentów mają zastosowanie odpowiednio przepisy Ordynacji wyborczej i ustawy o bezpośrednim wyborze. W związku z tym Wojewoda prawidłowo rozstrzygnął o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy Iłowo-Osada w oparciu
o art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze, zgodnie z którym wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek utraty prawa wybieralności. Stosownie zaś do art. 7 ust. 2 pkt 1 Ordynacji wyborczej prawa wybieralności nie mają osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. W rozpoznawanej sprawie nie budzi natomiast wątpliwości, że sprawujący urząd Wójta Gminy J. P. został prawomocnie skazany w dniu 11 stycznia 2012r. za popełnienie występku z art. 178 a § 1 k.k. na karę grzywny i obowiązkiem organu stanowiącego gminy było podjęcie uchwały stwierdzającej wygaśnięcie jego mandatu. W braku tych działań, podjęcie przez organ nadzoru zaskarżonego zarządzenia zastępczego było konieczne i uzasadnione.
W szczególności nie mogła podważyć legalności wydanego zarządzenia okoliczność, iż w skierowanym do Rady Gminy wezwaniu błędnie odmieniono nazwisko Wójta, skoro wskazano tam prawidłowo imiona i stanowisko osoby, której wezwanie dotyczy, popełniając omyłkę pisarską jedynie w nazwisku, a ponadto kierując wezwanie do właściwej rady gminy i na prawidłowy adres. Poza tym, sam organ stanowiący nie miał wątpliwości o kogo chodzi i poddał pod obrady wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia mandatu Wójta J P, a następnie poinformował organ nadzoru o zajętym negatywnym stanowisku, przed wydaniem zarządzenia. Ponadto, jak wynika z akt postępowania nadzorczego, Wojewoda oczekiwał 30 dni na podjęcie uchwały, zanim wystąpił z zawiadomieniem do Ministra Administracji i Cyfryzacji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy. Wezwanie zostało doręczone Przewodniczącemu Rady Gminy w dniu 12 czerwca 2013r. Natomiast pismo adresowane do Ministra Administracji i Cyfryzacji nadane zostało przesyłką poleconą w dniu 16 lipca 2013r.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.