II SA/OL 849/20

II SA/Ol 849/20 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2021-02-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Adam Matuszak
Marzenna Glabas /przewodniczący/
Piotr Chybicki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Sygn. powiązane
III OSK 5641/21 - Wyrok NSA z 2022-10-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 283
art. 71,  art. 77
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7,  art. 77,  art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 134,  art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 77 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r., poz. 283, dalej: ustawa ocenowa), po rozpatrzeniu odwołania spółki A (spółka) od decyzji Burmistrza "[...]" (organ I instancji) z dnia "[...]’ dotyczącej odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie instalacji fotowoltaicznych na działce nr "[...]"obręb "[...]", gmina "[...]" – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Zakwestionowana decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych sprawy.
Decyzją z dnia "[...]’ organ I instancji odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie instalacji fotowoltaicznych na działce nr "[...]" obręb "[...]" gmina "[...]". Podstawę prawną decyzji stanowiły: art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80, art. 82 i art. 85 ustawy ocenowej, § 3 ust. 1 pkt 52 lit. a Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz art. 104 k.p.a.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż w związku z opinią Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ) o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nałożono na wnioskodawcę taki obowiązek ustalając pełny zakres raportu, jak również uwzględnienie wskazanych warunków i wymagań. Wnioskodawca przedłożył raport o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowej inwestycji. Przedmiotem przedsięwzięcia jest budowa instalacji fotowoltaicznej o mocy do 10x1 MW na pow. ok. 10ha (powierzchnia działki wynosi "[...]"), które tworzyć będą m.in. elementy: ogniwa fotowoltaiczne zainstalowane na konstrukcjach/stelażach stalowych posadowionych bezpośrednio w gruncie, przystosowanych do ruchu obrotowego z osią centralną umieszczoną w palach posadowionych w gruncie lub w konstrukcji wsporczej z ekspozycją paneli pod kątem 5-40 stopni, ustawionych w kierunku południowym lub wschód-zachód; dwie stacje transformatorowe nn/SN 0,4/15kV, przy każdej stacji zostanie zlokalizowany niewielki plac utwardzony - parking; droga wewnętrzna; przyłącze w postaci kablowej linii zasilającej średniego napięcia - SN-15kV; dwa słupy energetyczne; sieć kablowa linii zasilającej niskiego napięcia nN 0,4 kV; sieć kablowa niskiego napięcia, sieć teletechniczna i telekomunikacyjna łącząca poszczególne elementy inwestycji; ogrodzenie terenu inwestycji - ażurowe o dużych oczkach; inne niezbędne elementy związane z budową i eksploatacją np. konwertery, inwertery. Przedsięwzięcie planowane jest na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu, gdzie obowiązują zapisy Rozporządzenia Wojewody w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu. Z analizy map i zdjęć satelitarnych wynika, że działka objęta inwestycją znajduje się w części (ok. "[...]") w pasie 100m od linii brzegowej rzeki "[...]" - dz. nr "[...]" i nr "[...]", w części od zbiorników wodnych występujących na działkach nr "[...]". Zgodnie ze wskazanym Rozporządzeniem Wojewody zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. RDOŚ wydał postanowienie o odmowie uzgodnienia warunków realizacji dla planowanego przedsięwzięcia. W toku postępowania prowadzonego przez RDOŚ wnioskodawca doprecyzował, iż inwestycja planowana jest w pasie 5-10m od linii brzegowej rzeki "[...]", natomiast stacje transformatorowe w odległości ok. 160-190m od linii brzegowej rzeki "[...]"; na działce nr "[...]" nie występuje zbiornik wodny, zaś do kwestii zbiorników wodnych na działkach nr "[...]" nie odniósł się. Przedstawiono także wariant alternatywny inwestycji, ale z uwagi na powstanie dużej masy ziemi z wykopów, zanieczyszczenie atmosfery, hałas, większe zużycie surowców wnioskodawca zaznaczył, że jest to wariant nieekonomiczny i mniej korzystny z punktu widzenia ochrony środowiska. RDOŚ, a w ślad za nim organ I instancji wskazali, że inwestycja polegająca na montażu ogniw fotowoltaicznych podłączonych do sieci elektroenergetycznej, służących do produkcji energii elektrycznej w celu jej dalszej dystrybucji (farma fotowoltaiczna) jest budową obiektu budowlanego. Planowana inwestycja narusza zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegowej obowiązujący na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu - nie została wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy od linii brzegowej rzeki "[...]" oraz od ewentualnych zbiorników wodnych występujących na działkach nr "[...]". Dla planowanego przedsięwzięcia nie można zastosować odstępstw, o których mowa w Rozporządzeniu w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu, gdyż nie jest to inwestycja celu publicznego. RDOŚ wydał postanowienie odmowne, gdyż planowana inwestycja narusza obowiązujący na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegowej rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, natomiast organ I instancji jest związany orzeczeniem wydanym przez RDOŚ. Wnioskowana inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organ zasięgnął także opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego i Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Oba organy nie stwierdziły potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania a środowisko, a PGW Wody Polskie wskazały na potrzebę uwzględnienia szeregu warunków i wymagań.
W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik spółki podniósł, że organ przy wydaniu przedmiotowej decyzji wziął pod uwagę tylko odmowę uzgodnienia warunków przez RDOŚ, a pominął opinię Inspektora Sanitarnego i Wód Polskich, które to podmioty nie zgłosiły istotnych zastrzeżeń co do planowanej inwestycji. Decyzja nosi znamiona arbitralności, dowolności, gdyż organ a priori, w ślad za RDOŚ, przyjął, że planowana inwestycja to obiekt budowlany, a zatem objęty zakazem lokalizacji w pasie szerokości 100m od linii brzegowej w związku z położeniem inwestycji w Obszarze Chronionego Krajobrazu. Wskazano, że inwestycja została zaplanowana w sposób nieinwazyjny, metodą nabijania profili aluminiowych lub stalowych bezpośrednio do gruntu. Nie jest wymagane wykonanie fundamentów. Panele fotowoltaiczne nie są trwale związane z gruntem i nie należą do kategorii obiektów budowlanych objętych zakazem. Natomiast stacje transformatorowe, które należy już traktować jako obiekty budowlane, miałyby zostać posadowione w centralnej części działki, w bliskim sąsiedztwie przebiegającej linii elektroenergetycznej, w odległości ok. 160-190m od linii brzegowej rzeki "[...]". Ani w decyzji organu I instancji ani w postanowieniu RDOŚ nie przestawiono żadnej argumentacji przemawiającej za innym pojmowaniem pojęcia obiektu budowlanego w omawianym kontekście. Podniesiono, że farma fotowoltaiczna to urządzenie infrastruktury technicznej stosowane w procesach energetycznych, przynoszące korzyści całej społeczności lokalnej i istotne z punktu widzenia ochrony przyrody. Jest to zatem inwestycja celu publicznego, a w konsekwencji stanowi wyjątek przewidziany w Rozporządzeniu w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu i nie obowiązuje w stosunku do tego rodzaju przedsięwzięcia zakaz lokalizowania w pasie 100m od linii brzegowych. Organ pierwszej instancji nie rozważył, iż przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu planowanej inwestycji na ochronę przyrody i krajobrazu, czym naruszył przepis art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Inwestor na żądanie RDOŚ odniósł się do kwestii zbiorników wodnych na działkach nr "[...]" przy czym są to jedynie niewielkich rozmiarów oczka wodne okresowo wypełnione wodą, co nie ma wpływu na istotę sprawy.
W uzasadnieniu własnej decyzji Kolegium wskazało, że w sprawie nie ulega wątpliwości, iż organ I instancji był związany postanowieniem o odmowie uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia wydanym przez RDOŚ. Organ nie mógł wydać decyzji pozytywnej, niezależnie od opinii sanitarnej i opinii wyrażonej przez Wody Polskie. Organ I instancji przyjął za własne ustalenia poczynione przez RDOŚ - organ wyspecjalizowany w zakresie ochrony środowiska, czemu dał wyraz w zakwestionowanej decyzji. Odwołanie, co do meritum, stanowi de facto zakwestionowanie postanowienia wydanego przez RDOŚ. Kolegium stwierdziło, że farma fotowoltaiczna stanowi obiekt budowlany, skoro urządzenia techniczne - panele fotowoltaiczne - nie zostały włączone do obiektu budowlanego tylko dla przemijającego użytku, lecz dla stałego i łącznego z częściami budowlanymi użytku, tak aby farma mogła spełniać swoje funkcje techniczno - użytkowe. Inwestycja polegająca na budowie naziemnej instalacji fotowoltaicznej to urządzenie infrastruktury technicznej stanowiące obiekt budowlany będący budowlą rozumianą jako całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami /vide: stanowisko Polskiego Stowarzyszenia Fotowoltaiki w sprawie odmów ustalenia decyzji warunków zabudowy dla instalacji fotowoltaicznych - maj 2019 r./. Farma fotowoltaiczna jest urządzeniem technicznym, energetycznym służącym do produkcji, magazynowania i przesyłania przetworzonej energii elektrycznej. Odpowiada też pojęciu budowli (czy obiektu budowlanego) skoro z definicji budowli zawartej w ustawie prawo budowlane wynika, że do budowli zalicza się m.in.: wolnostojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne. Farma fotowoltaiczna, tak jak to przyjął RDOŚ, a w ślad za nim organ I instancji, stanowi obiekt budowlany. Skoro zaś inwestycja planowana jest w pasie 5-10m od linii brzegowej rzeki "[...]", to w konsekwencji zostaje naruszony zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegowej obowiązujący na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu. Nie została również wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy od linii brzegowej rzeki "[...]". Na wniosek ten nie ma żadnego wpływu okoliczność planowanego rozmieszczenia stacji transformatorowych w odległości ok. 160-190m od linii brzegowej rzeki "[...]". Jak wyżej wykazano systemy mocowania paneli fotowoltaicznych są częścią obiektu budowlanego, a zatem bezsprzecznie objęte są one zakazem ochronnym umieszczania w pasie szerokości 100m od linii brzegowej. Kolegium wskazało ponadto, przytaczając treść art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że do celów publicznych zaliczono jedynie urządzenia służące do przesyłania energii elektrycznej, nie zaliczając do nich urządzeń do ich wytwarzania, co jest celem montażu paneli fotowoltaicznych. Odmienna interpretacja prowadziłaby do nieuprawnionego wniosku, iż budowa każdej elektrowni stanowi realizację celu publicznego w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pogląd taki nie może zasługiwać na uwzględnienie, ponieważ wprowadzona w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym instytucja lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek w stosunku do ogólnej zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a zatem określone w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami kategorie celów publicznych winny być interpretowane ściśle.
W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Kolegium pełnomocnik spółki zarzucił jej:
wydanie z rażącym naruszeniem prawa polegające na nierozpoznaniu zaskarżonego w trybie art. 142 k.p.a. niezaskarżalnego w normalnym toku instancyjnym postanowienia RDOŚ, mocą którego odmówiono uzgodnienia warunków realizacji dla planowanego przedsięwzięcia: "Budowa instalacji fotowoltaicznych na działce nr "[...]", obręb "[...]", gm. "[...]’, powiat "[...]", województwo "[...]", podczas gdy skarżący dokonał prawidłowego zaskarżenia tego orzeczenia w odwołaniu, zaś organ odwoławczy w ogóle tej kwestii nie rozpoznał;
naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 k.pa., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz poprzez brak dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej oraz brak uwzględnienia słusznego interesu skarżącego jako strony postępowania, poprzez nierozważenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a także dowolne oparcie rozstrzygnięcia opartego na braku rozważenia zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu, a zwłaszcza faktu kwalifikowania paneli fotowoltaicznych jako obiektu budowlanego i uznaniu, że inwestycja narusza zakaz lokalizacji w stosunku do pobliskiej rzeki, a nadto braku rozważenia kwalifikacji inwestycji z przeznaczeniem na realizację celu publicznego (lokalnego) oraz strategicznego bezpieczeństwa energetycznego państwa w kontekście art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody;
naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstacyjności postępowania i związanego z tym prawa skarżącego do ponownego, merytorycznego rozpoznania jego sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze;
art. 3 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez zakwalifikowanie paneli fotowoltaicznych jako obiektów budowlanych, podczas gdy z treści obowiązujących przepisów trudno je za takowe uznać;
art. 13 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne w kontekście możliwości kwalifikacji inwestycji jako posiadającej charakter celu publicznego, a ponadto wykonywania zadań na rzecz bezpieczeństwa państwa;
art. 24 ust. 1 pkt 8 w związku z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z § 4 ust. 1 pkt 8 i § 4 ust. 2 pkt 1 i 3 rozporządzenia w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu poprzez jego niezastosowanie na skutek nienależytego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy;
§ 4 ust. 2 pkt 1 i 3 rozporządzenia w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy planowaną inwestycję można było uznać jako realizację inwestycji celu publicznego, a ponadto inwestycję w zakresie wykonywania zadań na rzecz bezpieczeństwa państwa;
naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ odwoławczy winien orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości.
Mając na względzie powyższe wniósł o uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uwzględnienie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że w sytuacji przytoczenia w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Sąd rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby istotnie wpłynąć na wynik sprawy, można przejść do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego.
W sprawie niniejszej, wbrew zarzutom skargi, ustalenia faktyczne poczynione przez organ są prawidłowe i odpowiadają zebranym dowodom zawartym w aktach administracyjnych. Sąd ustalenia te akceptuje w całości i uznaje za własne. Wbrew bowiem argumentacji strony skarżącej, w sprawie niniejszej organy przeprowadziły wszechstronne i kompletne postępowanie dowodowe i wyjaśniające, spełniające wymogi art. 7, art. 77 k.p.a., z jednoczesną oceną zebranego materiału dowodowego stosownie do reguł wskazanych w art. 80 k.p.a.
Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy ocenowej, decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych określa warunki realizacji przedsięwzięcia. Przesłanki, które winny być wzięte przez organ wydający decyzję w sprawie środowiskowych uwarunkowań zostały określone m.in. w przepisach art. 80 i art. 81 ustawy. Jednymi z determinantów wydania decyzji są wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawy ocenowej. Stosownie zaś do art. 77 ust. 3 tej ustawy uzgodnień tych dokonuje się w drodze postanowień, a nie ma do nich zastosowania art. 106 § 3, § 5 i § 6 k.p.a. (art. 77 ust. 7 ustawy).
Z przywołanego przepisu art. 77 wynika, że ustawodawca regulując procedurę dokonywania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przed wydaniem decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, stanowiącą współdziałanie organów administracji publicznej, o którym mowa w art. 106 k.p.a., wyłączył możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w tym trybie. Równocześnie nie zostało wyłączone zastosowanie art. 142 k.p.a., który stanowi, że postanowienie na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji.
W praktyce utrwalone jest stanowisko, iż to organ II instancji uprawniony jest do weryfikacji postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Organ I instancji wydający decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych jest związany postanowieniem RDOŚ, natomiast uprawnionym do jego kontroli jest organ rozpoznający odwołanie (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 549/14).
Zaskarżonej decyzji nie można zarzucić braku oceny postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia "[...]", do czego nawiązuje również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 15 k.p.a. W ocenie Sądu, SKO dokonało samodzielnej oceny zasadności rozstrzygnięcia RDOŚ nie dopatrując się istotnego naruszenia prawa. Oceniając stanowisko RDOŚ za trafne, organ II instancji przedstawił i zaakceptował stanowisko organu uzgodnieniowego dotyczące zakwalifikowania planowanej inwestycji jako obiektu budowlanego w świetle postanowień rozporządzenia w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu, w szczególności zakazu, ustanowionego w § 4 ust. 1 pkt 8, lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegowej rzek, jezior i innych zbiorników wodnych.
Zasadniczym zatem powodem negatywnego dla inwestora rozstrzygnięcia było ustalenie przez organy administracji (przede wszystkim RDOŚ), że planowane przedsięwzięcie jest budową obiektu budowlanego, którego realizacja nie jest możliwa na objętym we wniosku terenie ze względu na postanowienia rozporządzenia w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zauważyć w tym miejscu należy, że powyższa okoliczność wyłączała potrzebę przeprowadzania w sprawie postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, a w tym badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko, czy stosunki wodne (por. wyroki: WSA w Warszawie z 24 listopada 2017 r., IV SA/Wa 1743/17, WSA w Warszawie z 23 listopada 2017 r., VIII SA/Wa 177/17, NSA w Warszawie z 7 listopada 2017 r., II OSK 581/16, WSA w Krakowie z 6 listopada 2017 r., II SA/Kr 1054/17, NSA w Warszawie z 10 października 2017 r., II OSK 2460/16). Kolegium wskazało w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji, powołując się na art. 3 Prawa budowlanego, że aby farma fotowoltaiczna, a raczej zbiór paneli fotowoltaicznych mogły stanowić obiekt budowlany muszą stanowić całość techniczno-użytkową. Ze względu na złożony charakter farmy fotowoltaicznej wszystkie elementy, w tym urządzenia, instalacje, elementy konstrukcyjne są ze sobą zintegrowane, stanowiąc tym samym jednolity ustrój konstrukcyjny. Nie ma tu znaczenia, że same panele fotowoltaiczne, to elementy krzemowe płyt półprzewodnikowych, które pod wpływem promieniowania słonecznego działają jak generatory energii elektrycznej, są urządzeniami wymiennymi, z możliwością ich montażu w dowolnym miejscu i konfiguracji. Bez stosownej konstrukcji, na której zostaną one umieszczone, nie będą mogły stosownie funkcjonować. Zastosowane określone konstrukcje wsporcze (w tym profile nabijane do gruntu, stoły konstrukcyjne itp.) mają zapewnić właściwą ekspozycję paneli na promieniowanie słoneczne (kąt nachylenia, azymut, ruch obrotowy), są połączone ze sobą siecią kablową poprowadzoną pod powierzchnią gruntu. Dodatkowe niezbędne elementy to: inwertery, konwertery, stacja transformatorowa, rozdzielnia, linie kablowe. Tylko wszystkie wyżej wymienione elementy traktowane łącznie stanowią całość techniczno-użytkową i mogą spełniać swoją funkcję, tzn. stanowić źródło energii odnawialnej. Z powyższego jednoznacznie wynika, że farma fotowoltaiczna stanowi obiekt budowlany, skoro urządzenia techniczne - panele fotowoltaiczne - nie zostały włączone do obiektu budowlanego tylko dla przemijającego użytku, lecz dla stałego i łącznego z częściami budowlanymi użytku, tak aby farma mogła spełniać swoje funkcje techniczno-użytkowe. Jednocześnie Sąd zauważa, że w orzecznictwie wyrażono pogląd, że farma fotowoltaiczna jest urządzeniem technicznym, energetycznym służącym do produkcji, magazynowania i przesyłania przetworzonej energii elektrycznej. Odpowiada też pojęciu budowli (czy obiektu budowlanego) skoro z definicji budowli zawartej w ustawie prawo budowlane wynika, że do budowli zalicza się m.in.: wolnostojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 kwietnia 2017r., sygn. II SA/Bk 155/17). W konsekwencji powyższego rzeczona inwestycja wina spełniać wymóg w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu, któremu nie dochowuje i jest to okoliczność bezsporna.
W świetle powyższego zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 142 k.p.a. nie jest zrozumiały, ani tym bardziej nie nadaje się do uwzględnienia.
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego możliwości kwalifikacji inwestycji jako posiadającej charakter celu publicznego, zauważyć należy, że w myśl natomiast art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Zatem z brzmienia art. 6 pkt 2 wprost w ocenie Sądu wynika, że do celów publicznych zaliczono jedynie urządzenia służące do przesyłania energii elektrycznej, nie zaliczając do nich urządzeń do ich wytwarzania. Odmienna interpretacja wskazująca na to, iż aby możliwe było przesyłanie energii elektrycznej konieczne jest istnienie obiektu lub urządzenia niezbędnego do korzystania z tych sieci, prowadziłaby do nieuprawnionego wniosku, iż budowa każdej elektrowni stanowi realizację celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pogląd taki nie może zasługiwać na uwzględnienie, ponieważ wprowadzona w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym instytucja lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek w stosunku do ogólnej zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a zatem określone w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami kategorie celów publicznych winny być interpretowane ściśle. Pogląd powyższy potwierdza też dotychczasowe orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych - por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 maja 2008 r. (sygn. akt II SA/Sz 224/08), w którym wskazano, że "do celów publicznych - w myśl przepisu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zaliczono jedynie urządzenia służące do przesyłania energii elektrycznej, nie zaliczając do nich urządzeń do ich wytwarzania jakim jest elektrownia wiatrowa" (opubl. lex nr 435125). Ponadto w wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2339/06) wskazano, że "budowa elektrowni wiatrowej a zatem wykorzystującej siłę wiatru nie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu przepisu art. 6 pkt. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Do celów publicznych - w myśl tego przepisu zaliczono jedynie urządzenia służące do przesyłania energii elektrycznej nie zaliczając do nich urządzeń do jej wytwarzania". W związku z tym za nieprawidłowe należy uznać stanowisko skargi zmierzające do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie budowa małej farmy fotowoltaicznej stanowi inwestycję celu publicznego. Tym samym w sprawie nie doszło do naruszenia § 4 ust. 2 pkt 1 i 3 rozporządzenia w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu poprzez jego niezastosowanie.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.