II SA/OL 846/20

II SA/Ol 846/20 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2021-02-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk
Piotr Chybicki
Tadeusz Lipiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1360/21 - Wyrok NSA z 2024-05-16
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt 1, 3, 6, art. 29 ust.2 pkt 5,  art. 48, art. 49b, art. 50
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Dnia 16 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2021 roku sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. P. kwotę 597 złotych (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Postanowieniem z "[...]" r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego "[...]" (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji"), działając na podstawie m.in., art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, z późn. zm.), dalej: "ustawa", wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na części działki nr "[...]", z uzbrojeniem terenu w zakresie instalacji: wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej oraz energetycznej z oświetleniem terenu i nałożył na M.P. (dalej: "Inwestor", "Skarżący") obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, oceny technicznej w zakresie prawidłowości wykonania (zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz sztuką budowlaną) powyższych robót z ich inwentaryzacją, z uwzględnieniem ewentualnych zmian i przeróbek koniecznych do doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z przepisami.
W uzasadnieniu postanowienia PINB podał m.in., że w wyniku kontroli przeprowadzonej 8 lipca 2020 r. ustalił, że Inwestor utwardził część ww. działki o pow. ok. "[...]" m2 (powierzchnia całkowita "[...]" ha). Działkę, zgodnie z danymi z ewidencji geodezyjnej stanowią grunty klasy: "[...]". Wykonane roboty objęły utwardzenie terenu kostką typu POLBRUK i płytami drogowymi na warstwie odsączającej z piasku. Przed utwardzeniem terenu wykonano jego uzbrojenie w zakresie: instalacji wodociągowej, przyłącza kanalizacji sanitarnej, wewnętrznej doziemnej instalacji gazowej i oczyszczalni ścieków. Utwardzony teren wyposażono w instalację energetyczną kablową doziemną i oświetlenie. W południowo-zachodniej części placu wybudowano ponadto (objętą odrębnym postępowaniem administracyjnym) biologiczną oczyszczalnię ścieków dla wód opadowych i roztopowych. Ustalono również, że całość placu utwardzonego kostką i płytami została poprzedzona robotami ziemnymi w zakresie wykopu od 0 do ok. 2 m (skarpa zachodnia) i nasypami w zakresie od 0 do ok. 3 m (skarpa wschodnia i południowa). Dla zabezpieczenia skarp przed rozmywaniem wodami opadowymi zamontowano prowizoryczne spływy wykonane z rur drenarskich. Ustalono też, że szafa energetyczna po pracach ziemnych została zasypana, co spowodowało zagrożenie zalania urządzeń elektrycznych wodami opadowymi z placu.
PINB podniósł, że Inwestor złożył 26 czerwca 2018 r. w Starostwie Powiatowym
"[...]" (dalej: "Starostwo") zgłoszenie o przystąpieniu do robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na utwardzeniu dróg i placów manewrowych z miejscami parkingowymi dla osób niepełnosprawnych. Starosta decyzją z "[...]" r. wniósł sprzeciw, podnosząc, że zamierzone roboty, mają zostać realizowane na gruntach rolnych klasy Rlllb i nie zostały wymienione w art. 29 ustawy jako roboty nie wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Pomimo wniesionego sprzeciwu, Inwestor zrealizował zgłaszane roboty budowlane. PINB dodał, że Inwestor nie sprecyzował celu, któremu ma służyć realizowana inwestycja. Oświadczył też, że nie posiada pozwolenia na budowę i pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie wód opadowych z placu i biologicznej oczyszczalni do gruntu, a także nie przeprowadził postępowania celem wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, na których wykonał utwardzenie i uzbrojenie terenu. Z uwagi na stwierdzony brak zakończenia robót budowlanych w obrębie działki, PINB w trakcie kontroli poinformował Inwestora o wstrzymaniu ich prowadzenia. PINB stwierdził, że roboty budowlane wykonywane bez pozwolenia na budowę właściwego organu podlegają reżimowi art. 50 i art. 51 ustawy.
W złożonym zażaleniu Inwestor podniósł, że zgłoszenie robót budowlanych wskazanych w piśmie z 20 czerwca 2018 r. nastąpiło zgodnie z instrukcją udzieloną przez ówczesnego pracownika Starostwa, w którego ocenie zakres robót na ww. działce nie był objęty wymogiem uzyskania pozwolenia i mieści się w art. 29 ustawy. Pracownik ten zapewnił też Skarżącego, że sprzeciw został uchylony w drodze autokontroli. Niewystąpienie o pozwolenie na budowę było wynikiem wprowadzenia w błąd Inwestora przez pracownika Starostwa. Zachowanie organów w przedmiotowej sprawie narusza więc art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej: "k.p.a.". Inwestor zarzucił ponadto, że PINB nie odniósł się do korzystnych dla niego okoliczności, a ponadto nie sprecyzował, które roboty
i dlaczego należy wstrzymać z uwagi na objęcie obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza również art. 29 w zw. z art. 50 i art. 51 ustawy, gdyż realizowana inwestycja nie stanowi budowy drogi, a roboty wykonane zostały zgodnie z zgłoszeniem z 20 czerwca 2018 r., to jest stanowią utwardzenie powierzchni. Inwestor wniósł o przeprowadzenie dowodu z zeznań trzech świadków
i strony na okoliczność m.in. błędnego pouczenia przez pracownika Starostwa.
"[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB", "organ odwoławczy"), postanowieniem z "[...]" r., utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że okoliczności, które miałyby zostać udowodnione w wyniku przesłuchania wskazanych w zażaleniu osób nie mają żadnego wpływu na prowadzone przez PINB postępowanie ani zasadność zaskarżonego postanowienia. Procedura postępowania w sprawie nielegalnie wykonanych robót, określona w art. 50 - art. 51 Prawa budowlanego nie jest bowiem uzależniona od okoliczności potwierdzających winę sprawcy samowoli.
WINB podał ponadto, że Inwestor 20 czerwca 2018 r. zgłosił zamiar przystąpienia
16 lipca 2018 r. do robót polegających na utwardzeniu dróg i placów manewrowych
z miejscami parkingowymi dla osób niepełnosprawnych. Ostateczną decyzją "[...]" r., doręczoną 2 sierpnia 2018 r. na adres podany w zgłoszeniu, Starosta wydał sprzeciw w odniesieniu do ww. zgłoszenia. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że utwardzenie ma być zrealizowane na gruntach rolnych klasy Rlllb, co wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. WINB stwierdził, że Inwestor wykonał planowane roboty niezgodnie z przepisami i w zakresie wykraczającym poza dokonane zgłoszenie (uzbrojenie terenu i wykonanie oczyszczalni). Ocenił jako niewiarygodne wyjaśnienia Inwestora dotyczące "wycofania" sprzeciwu, podnosząc, że trudno przyjąć, że Skarżący "na telefon" uzyskał informację, że decyzja została uchylona bez złożenia odwołania i zaznaczając, że Skarżący nie otrzymał takie decyzji.
W ocenie WINB, zebrany materiał dowodowy był kompletny i uzasadniał wydanie postanowienie o wstrzymaniu prowadzonych robót, gdyż bezspornie Inwestor wykonał roboty pomimo sprzeciwu i wykonał je w zakresie przekraczającym ramy dokonanego zgłoszenia. Wyjaśnił ponadto, że PINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyraźnie wskazał, z jakiego względu na wykonane roboty należało uzyskać pozwolenie na budowę. Dodał, że w związku z wykonaniem nieujętej w zgłoszeniu oczyszczalni, Inwestor winien był uzyskać pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych z tej oczyszczalni i z utwardzonego placu, zaś wykonane sieci i przyłącza wymagały zgłoszenia. Niezależnie zatem od tego, czy wykonane roboty polegające na utwardzeniu terenu stanowią drogę, plac czy miejsca parkingowe, należało uzyskać pozwolenie na budowę tych obiektów. Tym samym, PINB nie naruszył art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy.
W złożonej na ww. postanowienie WINB skardze Inwestor wywiódł, że inwestycję,
z uwagi na jej odrębność konstrukcji, funkcjonalność, a także sposób jej realizacji, należy uznać za budowlę w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy. Stwierdził, że utwardzenie terenu
z odpowiednimi urządzeniami technicznymi i odwodnieniem oraz budowa drogi wymagają pozwolenia na budowę. Tym samym, w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej
w tym zakresie, zastosowanie powinien mieć tryb przewidziany w art. 48 - art. 49e ustawy.
Podniósł ponadto, że stosował się do pouczeń i informacji uzyskanych, przed przystąpieniem do realizacji inwestycji, od pracownika Wydziału Architektury Budownictwa i Inwestycji Starostwa. Osoba ta poinformowała Skarżącego, w obecności jego pracownicy i innych pracowników Wydziału, że sprzeciw zostanie wycofany z obrotu prawnego jako bezprzedmiotowy, a ponadto podarła egzemplarz Skarżącego i na zgłoszeniu przystawiła pieczęć o niewniesieniu sprzeciwu. Zdaniem Skarżącego, w tej sytuacji nie można przyjąć, że działał w warunkach samowoli budowlanej. Zarzucił, że z naruszeniem art. 7 i art. 75 k.p.a. zaniechano przesłuchania wskazanych przez niego świadków, których zeznania potwierdziłby ww. okoliczności.
Skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji, zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków i Skarżącego oraz dowodu z dokumentów: oceny technicznej poprawności wykonania robót budowlanych w ramach realizacji inwestycji polegającej na utwardzeniu dróg i placów manewrowych z miejscami parkingowymi dla osób niepełnosprawnych, protokołu
z przebudowy sieci wodociągowej oraz zgłoszenia z 20 czerwca 2018 r. opatrzonego pieczęcią Starostwa i adnotacją o braku sprzeciwu organu.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i argumentację tam przedstawioną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 134 § 1 p ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Wyjaśnić na wstępie należy, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r.
o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r.,
poz. 471, z późn. zm.), do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych
i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Skoro PINB wszczął kontrolowane postępowanie 22 lipca 2020 r., to w stanie faktycznym sprawy zastosowanie ma ustawa Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września
2020 r.
Nie jest kwestionowane, że Skarżący utwardził kostką typu POLBRUK i płytami drogowymi część przedmiotowej działki na powierzchni około "[...]" m2. Wykonał ponadto uzbrojenie tego terenu, to jest: instalację wodociągową, przyłącze kanalizacji sanitarnej, wewnętrzną doziemną instalację gazową oraz oczyszczalnię ścieków, a także instalację energetyczną kablową i oświetlenie zewnętrzne.
Z akt sprawy wynika ponadto, że przed rozpoczęciem ww. inwestycji Skarżący złożył 26 czerwca 2018 r. zgłoszenie do Starosty, podając, że zamierza utwardzić teren w celu wykonania dróg i placów manewrowych z miejscami parkingowymi dla osób niepełnosprawnych. Właściwy organ decyzją z "[...]" r. wniósł sprzeciw do ww. zgłoszenia. Decyzja ta jest ostateczna, gdyż nie jest kwestionowane, że nie została ona wyeliminowana z obrotu prawnego w sposób zgodny z prawem.
W tym stanie sprawy organy nadzoru budowlanego stanęły na stanowisku, że Skarżący samowolnie wykonał roboty budowlane, które wymagały uprzedniego zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanego, w konsekwencji czego wdrożono tryb naprawczy przewidziany w art. 50 – art. 51 ustawy.
Przypomnieć należy, że w stanie prawnym mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, ustawa Prawo budowlane przewiduje trzy tryby likwidacji skutków samowoli budowlanej, tj. dwa tryby legalizacyjne, określone w art. 48 i w art. 49b, a także tryb naprawczy określony przepisami art. 50 – art. 51 tej ustawy. Regulacje zawarte w art. 48 mają zastosowanie w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b
i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Tryb z art. 49b dotyczy obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast art. 50 i nast. ma zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 i odnosi się do robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia; w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska; na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub też w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.
Z treści powołanych przepisów wynika, że art. 48 i art. 49b ustawy stosuje się, gdy prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia roboty budowlane stanowią budowę, zaś art. 50 ustawy jest podstawą rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego m.in., gdy inwestor prowadzi roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, które to roboty jednocześnie nie są budową (wskazuje na to sformułowanie "w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i 49b ust. 1").
Decydujące znaczenie dla zastosowania właściwego trybu likwidacji skutków samowoli budowlanej ma zatem rodzaj wykonanych robót budowlanych, kwalifikowanych według definicji zawartych w ustawie Prawo budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Obiektem budowlanym jest natomiast budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 ustawy). Stosownie zaś do pkt. 3 tego artykułu, pod pojęciem budowli należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Powyższe wyliczenie ma wyłącznie charakter przykładowy i zmierza do bliższego określenia pojęcia "budowla".
Z cytowanych przepisów wynika, że budowla stanowi swoistą całość użytkową, odrębną pod względem technicznym. W zależności od konkretnego stanu faktycznego budowla może być wyposażona w instalacje, lecz nie jest to warunek konieczny. Istotne jest, aby tworzyła określoną całość techniczno-użytkową (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 4.12.2018 r., II SA/Wr 347/18- wszystkie wyroki przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przy kwalifikowaniu robót budowlanych należy uwzględniać zakres i rodzaj realizowanych robót, ale również cel, jakiemu służą lub mają służyć (zob. wyrok WSA w Krakowie z 6.11.2020 r., II SA/Kr 858/20). Wszelka bowiem działalność budowlana z istoty swojej powoduje określone trwałe lub nietrwałe zmiany w ukształtowaniu powierzchni ziemi oraz w stanie i sposobie użytkowania gruntów, a ponadto charakteryzuje się użyciem materiałów budowlanych. Nie każde zatem utwardzenie powierzchni ziemi może być kwalifikowane jako roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego. Ustawodawca zróżnicował kwalifikację robót budowlanych w zależności od funkcji użytkowej, jaką pełnią i celu ich wykonania. Analiza treści cytowanych art. 3 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy (zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych), pozwala przyjąć, że dla rozróżnienia "budowli" w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od "robót budowlanych" o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli – utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy, itp. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji (zob. wyroki NSA z 5.04.2017 r., II OSK 1138/16 i z 9.07.2014 r., II OSK 275/13).
Jak wynika z utrwalonych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądów, do robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego można zaliczyć: położenie płyt chodnikowych dla urządzenia miejsc postojowych dla samochodów, nałożenie na powierzchnię gruntu warstwy betonu czy wyłożenia kostką brukową bądź trylinką, wykonanie podłoża cementowego stanowiącego podłoże pod zamontowanie maszyny a także wyłożenie placu kostką brukową na potrzeby parkowania samochodów (zob. np. wyroki NSA z 9.07.2014 r., II OSK 275/13; z 11.12.2013 r., II OSK 1722/12; WSA w Warszawie z 25.03.2004 r., IV SA 3522/02 i powołane tam wyroki NSA; wyrok WSA w Poznaniu z 19.02.2020 r., II SA/Po 1117/19).
Inwestor w zgłoszeniu podał, że planuje wykonać utwardzenie dróg i placów manewrowych z miejscami parkingowymi dla osób niepełnosprawnych. W skardze potwierdził, że w efekcie robót budowlanych wybudował plac manewrowy z drogą dojazdową, które to obiekty uzbroił w instalację wodociągową, kanalizację sanitarną i deszczową oraz instalację energetyczną z oświetleniem. Wprawdzie w protokole z kontroli przedmiotowej inwestycji z 8 lipca 2020 r. wynika, że Inwestor nie sprecyzował celu, któremu ma służyć ta inwestycja, a w zażaleniu zaprzeczył, jakoby realizowana inwestycja stanowiła budowę drogi, to jednocześnie podnosił, że roboty wykonał zgodnie
z dokonanym zgłoszeniem.
Można więc stwierdzić, że wykonane przez Skarżącego roboty budowlane, polegające na utwardzeniu terenu, wykonaniu drogi i uzbrojeniu terenu, nakierowane były na stworzenie zwartego i funkcjonalnego obiektu w postaci placów manewrowych z miejscami parkingowymi.
Uwzględniając powyższe należy ocenić, że zrealizowana przez Skarżącego inwestycja zalicza do budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy, gdyż nie stanowi budynku ani obiektu małej architektury, zaś niewątpliwie jest obiektem budowlanym, o którym mowa
w art. 3 pkt 1 ustawy. Przy ocenie tej należy uwzględnić odrębność konstrukcji i funkcjonalność, sposób realizacji robót i użyte materiały, a także fakt, że zrealizowana inwestycja stanowi całość architektoniczno-budowlaną.
Tym samym, nie może budzić wątpliwości, że roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu kostką brukową i płytami, powodujące utworzenie placów manewrowych z miejscami parkingowymi (ewentualnie placów manewrowych z miejscami parkingowymi i drogi) na obszarze ok. "[...]" m2, wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.
Ustalenie, że wykonane roboty budowlane stanowią budowę, która wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, skutkuje koniecznością zastosowania innego trybu legalizacyjnego, niż przeprowadzony w kontrolowanym postępowaniu.
Wykonane roboty budowlane wymagają bowiem zastosowania trybu naprawczego,
o którym mowa w art. 48 i nast. ustawy. Powyższe skutkuje koniecznością przeprowadzenia ponownie postępowania w celu ustalenia, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami prawa, a jeśli nie to jakie ewentualnie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania i zalecenia Sądu.
Odnosząc się do kwestii działania Inwestora w zaufaniu do organów administracji, co ma prowadzić do wniosku, że legalnie zrealizował przedmiotową inwestycję, należy podnieść, że zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 Prawa budowlanego, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę (zob. wyroki NSA z: 26.05.2011 r., II OSK 443/10; 28.04.2004 r., OSK 108/04; 28.04. 2006 r., II OSK 791/05; 7.07.2006 r., II OSK 1052/05; 12 lutego 2008 r., II OSK 604/06; 29.02.2008 r., II OSK 119/07). Zakładając więc, że ostateczna decyzja
o sprzeciwie zostałaby zgodnie z prawem wyeliminowana z obrotu prawnego (co jednak nie miało miejsca w sprawie), to w zgłoszeniu Skarżący podał, że zamierza jedynie utwardzić teren w celu wykonania dróg i placów manewrowych z miejscami parkingowymi dla osób niepełnosprawnych. Z niekwestionowanego stanu faktycznego wynika zaś, że zrealizowana inwestycja przekracza ramy zakreślone w zgłoszeniu, gdyż obejmuje także uzbrojenie terenu.
Wyjaśnić ponadto Skarżącemu należy, że stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może przeprowadzić postępowanie dowodowe, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis ten wprost wyklucza przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków i stron. Ponadto, przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest pozostawione uznaniu sądu i może mieć miejsce, gdy bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Taka konieczność w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd w pkt I wyroku uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.
w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).
Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie
art. 119 pkt 3 p.p.s.a.