II SA/OL 842/24

II SA/Ol 842/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska
Grzegorz Klimek
Marzenna Glabas /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 97 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia E. w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji o środowisku zawartych w zestawieniu za [...] I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz Stowarzyszenia E. w B. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 18 grudnia 2023 r., nr SKO.60.56.2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "SKO"), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia A (dalej jako: "stowarzyszenie", "skarżący"), uchyliło decyzję Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego (dalej jako: "organ I instancji") z 21 czerwca 2023 r. o odmowie udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
23 lutego 2024 r. B sp. z o.o. (dalej jako: "uczestnik postępowania", "spółka") wniosła o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją kasacyjną. Podniosła, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wniosła o utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.
Postanowieniem z 15 maja 2024 r., nr SKO.60.23.2024, SKO wznowiło postępowanie zakończone wymienioną decyzją kasacyjną.
Postanowieniem z 4 czerwca 2024 r. organ I instancji zawiesił postępowanie wszczęte na wniosek stowarzyszenia do czasu zakończenia postępowania wznowionego postanowieniem SKO z 15 maja 2024 r. Jako podstawę prawną zawieszenia postępowania wskazano art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że w razie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji kasacyjnej SKO dalsze prowadzenie postępowania byłoby bezprzedmiotowe, bowiem w takim przypadku organ I instancji byłby związany swoją decyzją z 21 czerwca 2023 r., a ponowne wydanie decyzji w tej sprawie byłoby niedopuszczalne.
Stowarzyszenie wniosło zażalenia na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zawieszenie postępowania, pomimo niewystąpienia podstaw ustawowych wskazanych w tym przepisie. Skarżący podkreślił, że samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji.
W wyniku rozpatrzenia zażalenia, postanowieniem z 30 sierpnia 2024 r.,
nr SKO.60.54.2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało
w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że istotnym elementem zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem zagadnienie wstępne (prejudycjalne) występuje w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu administracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Przez zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną) należy więc rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania administracyjnego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania administracyjnego i ma bezpośredni wpływ na jego wynik.
W ocenie SKO rozstrzygnięcie zapadłe w wyniku wznowionego postępowania, jakie zakończyło się wydaniem decyzji z 18 grudnia 2023 r., znak: SKO.60.56.2023, może wpłynąć na wynik toczącego się w konsekwencji wydania tej decyzji przed organem I instancji postępowania w przedmiocie rozpoznania złożonego przez stowarzyszenie wniosku o udostępnienie informacji zawartych w złożonym przez spółkę zestawieniu za 2022 r. Tym samym za zasadne należy uznać zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem własnej decyzji ostatecznej z 18 grudnia 2023 r.
W skardze na powyższe postanowienie wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie stowarzyszenie podtrzymało stanowisko i argumenty podniesione w odwołaniu. Wniosło o uchylenie postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania wydanych w obu instancjach i orzeczenie o kosztach postępowania według norm prawem przewidzianych. Zaakcentowano, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie wobec stwierdzenia braku podstaw do zmiany rozstrzygnięcia.
Uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi. W przekonaniu spółki nie ma wątpliwości, że istniejące postępowanie wznowieniowe stanowi zagadnienie wstępne dla prowadzonego przez organ I instancji postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji. Spółka podała, że decyzją z 19 listopada 2024 r. SKO stwierdziło, że decyzja kasacyjna z 18 grudnia 2023 r. wydana została z naruszeniem prawa z uwagi na brak zagwarantowanie stronie czynnego udziału w postępowaniu, przy czym odmówiło jej uchylenia, stwierdzając, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. Spółka zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Spóła zaznaczyła też, że organ I instancji podjął zawieszone postępowanie. Podniosła, że bez ostatecznego rozstrzygnięcia statusu spółki (co nastąpiło w decyzji ostatecznej SKO) nie było możliwe właściwe określenie kręgu stron postępowania prowadzonego przez organ I instancji, co stanowi również o wystąpieniu zagadnienia wstępnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności
z prawem. Wynika to z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Rozpoznając skargę na akt
z zakresu administracji publicznej Sąd dokonuje oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź procesowego. Przy czym zaskarżony akt podlega uchyleniu w przypadku, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie
z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zastosowany w zaskarżonym postanowieniu art. 97 § 1 k.p.a. zawiera przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu. Pkt 4 tej regulacji stanowi, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Na podstawie tego unormowania organ orzekający decyduje czy w sprawie zaistniało zagadnienie wstępne, którego brak rozstrzygnięcia wstrzymuje wydanie decyzji administracyjnej. Uznając daną kwestię za zagadnienie wstępne organ I instancji powinien wykazać związek przyczynowo-skutkowy, który uzasadnia wstrzymanie wydania decyzji. Wyjaśnić trzeba, że co do zasady przez pojęcie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania, a zagadnieniem wstępnym musi istnieć związek przyczynowy, to jest sytuacja, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność przy tym musi być bezpośrednia. W świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, ponieważ prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1470/20, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Przyjmuje się, że to, iż wynik tego innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 27 maja 2021 r., II GSK 461/20 publ. w CBOSA). Decydują przepisy prawa materialnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się oczekiwanie na rozstrzygnięcie danej kwestii prawnej przez inny organ lub sąd, gdy co prawda nie jest niemożliwe rozstrzygnięcia sprawy, ale jest zasadne oczekiwanie na uzyskanie wiążącego stanowiska z uwagi na umożliwienie zachowania konstytucyjnych wartości (por. por. wyrok NSA z 7 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 626/20, wyrok WSA
w Olsztynie z 23 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 809/23, publ. w CBOSA).
W analizowanej sprawie taka zależność nie zachodzi. Skład orzekający podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym sama możliwość wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., niezależnie od tego na jakim etapie znajduje się postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania czy stwierdzenia nieważności decyzji. W wyroku z 12 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 441/09, publ.
w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że organ administracji publicznej oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania nie może się kierować przewidywaniami, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy prowadzonej w trybie nadzwyczajnym, lecz tym czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy
i wydanie decyzji administracyjnej. NSA zaznaczył, że zgodnie z wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości decyzje ostateczne mają moc obowiązującą do czasu ich uchylenia lub zmiany. Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji lub jej uchylenie w wyniku wznowienia postępowania odbywa się w odrębnym postępowaniu administracyjnym uregulowanym w art. 156 - 159 i art. 145 - 152 K.p.a. Organ
I instancji nie jest więc upoważniony do badania prawidłowości wydanych decyzji ani też oceny stopnia prawdopodobieństwa stwierdzenia ich nieważności bądź uchylenia
w prowadzonych postępowaniach nadzwyczajnych. Przytoczone stanowisko pozostaje aktualne, podzielił je Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyrokach z: 25 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1318/22 i 27 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 320/23, publ. w CBOSA).
Zasadnym jest wskazać, że wyrokiem z 18 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 52/25 tutejszy sąd uchylił decyzję SKO z 19 listopada 2024 r., kończącą przedmiotowe postępowanie wznowieniowe, jak i postanowienie o wznowieniu postępowania z 15 maja 2024 r. Sąd wyjaśnił, że z uwagi na charakter i skutki, decyzja wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. nie jest decyzją ostateczną, w rozumieniu art. 145 § 1 k.p.a., od której przysługuje wznowienie postępowania. Niedopuszczalne jest wznowienie postępowania w sprawie pozostającej w toku. Okoliczność ta dodatkowo przekonuje
o bezpodstawności wstrzymywania postępowania w celu oczekiwania na wynik postępowania nadzwyczajnego, którego wszczęcie może okazać się w ogóle niezasadne albo które może zakończyć się pozostawieniem weryfikowanej decyzji ostatecznej w obrocie prawnym w dotychczasowym kształcie. Poza tym ustawodawca przewidział możliwość wzruszenia decyzji wydanej w oparciu o decyzję następnie uchyloną lub zmienioną (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.), co także sprzeciwia się zawieszeniu postępowania administracyjnego z powodu wszczęcia postępowania nadzwyczajnego co do decyzji mającej w sprawie znaczenie dla rozstrzygnięcia.
Podkreślić należy, że zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów do załatwienia sprawy (art. 103 k.p.a.). W czasie zawieszenia postępowania, w myśl
art. 102 k.p.a. organ administracji publicznej może podejmować tylko czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Zawieszenie postępowania oznacza zastój sprawy, wstrzymanie jej rozpatrzenia. W tym czasie nie można postawić organowi właściwemu do rozpatrzenia sprawy zarzutu bezczynności (art. 35 § 5 k.p.a.). Natomiast art. 7 k.p.a. nakazuje organom orzekającym stać na straży praworządności i podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Ponadto art. 35 § 1 k.p.a. obliguje organy do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepisy te wymagają od organu orzekającego aktywności
i czuwania nad przebiegiem postępowania. Dlatego organy administracji publicznej nie mogą dowolnie zawieszać prowadzonych postępowań.
Odnosząc się do uwag uczestnika postępowania, wskazać należy, że krąg stron postępowania ustala w każdym przypadku samodzielnie organ prowadzący dane postępowanie.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 135 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.