II SA/Ol 834/24

II SA/Ol 834/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-02-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-11-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska
Piotr Chybicki /sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 32, art. 35, ust.1 i ust. 4, art. 36a ust.1 i ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 34 ust.1, art. 59 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2025 r. sprawy ze skargi M. P. i B. Z. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Z akt administracyjnych sprawy przekazanych wraz ze skargą sądowi administracyjnemu wynika, że na wniosek A. i R. M. (dalej inwestorzy, uczestnicy postępowania), Starosta Działdowski wydał decyzję z 3 stycznia 2024 r., o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego w D. przy ul. C., na dz. nr [x1], [x2] obręb [...] D. Następnie 8 maja 2024 r do Starosty wpłyną wniosek inwestorów o wydanie decyzji o zmianie ww. pozwolenia na budowę polegającej na zmianie rzędnych poziomu projektowanego terenu działek, rzędnej poziomu posadzki parteru projektowanego budynku oraz wprowadzenie ścian oporowych wzdłuż bocznych granic działek inwestora. Do wniosku inwestorzy dołączyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekt zamienny zagospodarowania terenu.
Pismem z 15 maja 2024 r. Starosta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz możliwości zapoznania się z aktami w przedmiotowej sprawie oraz do składania uwag, wniosków i wyjaśnień. Odpowiadając na powyższe zawiadomienie I. i L. S. wnieśli swoje uwagi dotyczące zamierzenia budowlanego wskazując, że podwyższenie nowego budynku na działkach nr [x1], [x2] wraz z budową muru oporowego z ogrodzeniem od strony ogrodu na ich działce nr [x3] wywoła uczucie przytłoczenia, a widok tak wysokiego muru oporowego wpłynie negatywnie na ich życie i zagospodarowanie ich działki. Swoje uwagi wnieśli również B. Z. oraz M. P. właściciele sąsiadującej działki nr [x4], wskazując że nie wyrażają zgody na wnioskowaną zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ spowoduje to zalewanie oraz zacienienie ich nieruchomości.
Starosta decyzją z 24 czerwca 2024 r. zmienił swoją decyzję z 3 stycznia 2024r. w części dotyczącej zmiany zagospodarowania terenu polegającą na zmianie rzędnych poziomu projektowanego terenu działek inwestora, rzędnej poziomu posadzki parteru projektowanego budynku oraz wprowadzenie ścian oporowych wzdłuż bocznych granic działek inwestora.
Od powyższej decyzji odwołali się L. oraz M. P. i B. Z.
Decyzją z [...] r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Wojewoda w motywach rozstrzygnięcia wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że jeśli spełnione zostaną przesłanki wynikające z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 32 ust. 4 tej ustawy to organ, stosownie do art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego nie może odmówić pozwolenia na budowę. W przypadku jednak, gdy przesłanki te nie są spełnione, to a contrario - pozwolenia tego nie może udzielić.
Wojewoda zaznaczył następnie, że teren przedmiotowej inwestycji objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Nr XXXVI/445/02 Rady Miejskiej Działdowo z dnia 24 maja 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Działdowo i oznaczony jest symbolem T-11 zabudowa jednorodzinna na działkach 400 do 1200 m2. Wojewoda wskazał ponadto, na § 16 ust.1 pkt 1 ww. uchwały w brzmieniu: "Ustala się następujące zasady określenia wysokości rzędnych posadzek parterów: na terenach zainwestowanych w nawiązaniu do zabudowy istniejącej z uwzględnieniem istniejących warunków gruntowo-wodnych oraz rzędnych ulic."
Wojewoda zwrócił uwagę, że w pierwotnym pozwoleniu na budowę tj. w decyzji z 3 stycznia 2024 r. zatwierdzony został projekt zagospodarowania terenu, w którym określono rzędną parteru projektowanego budynku w wysokości 164,00 m n.p.m. Teren przeznaczony na realizację przedmiotowej inwestycji jest płaski łagodnie opadający w kierunku południowo-wschodnim. Jak wynika z mapy do celów projektowych dołączonej do wniosku o pozwolenie na budowę do decyzji z 3 stycznia 2024 r. (na której zostały sporządzone projekty zagospodarowania terenu) rzędne istniejącego terenu wahają się od 163,10 do 163,90 m n.p.m. Podobnie jest ukształtowany teren zabudowanej działki sąsiedniej nr [x3] oraz działki nr [x4]. Organ wskazał, że z przedłożonego projektu zagospodarowania terenu wynika, że większość działek w pobliżu projektowanej inwestycji jest zabudowana, oprócz działki sąsiadującej z terenem projektowanej inwestycji nr [x4]. Natomiast działka nr [x3] będąca własnością skarżącego L. S. jest zabudowana.
Wojewoda wywiódł następnie, że w przedłożonym projekcie zagospodarowania terenu stanowiącym element wniosku o zmianę pozwolenia na budowę w zakresie zmian rzędnych poziomu projektowanego terenu działek inwestora, rzędnej poziomu posadzki parteru projektowanego budynku oraz wprowadzenia ścian oporowych wzdłuż bocznych granic działek inwestora, podano rzędną parteru projektowanego budynku w wysokości 165,53 m n.p.m. Rzędna projektowanego budynku miałaby zatem ulec zmianie o 1,53 m w stosunku do rzędnej z pierwszego pozwolenia na budowę. Istniejący budynek mieszkalny na działce skarżącego L. S. ma rzędną parteru - 164,85 m n.p.m., która jest niższa od rzędnej projektowanego budynku inwestora o 0,68 m. Wojewoda wskazał, że w budynku skarżącego rzędna posadowienia posadzki budynku mieszkalnego jest prawie równa z rzędną posadzki w garażu, a wejście do budynku na teren parteru odbywa się poprzez jeden stopień. Natomiast w zaprojektowanym budynku inwestora poziom posadzki parteru jest inny do części garażowej i części mieszkalnej gdzie wejście do budynku będzie odbywać się poprzez trzy stopnie. Organ zwrócił ponadto uwagę na zróżnicowany wysokościowo teren, posadzki parterów innych budynków w sąsiedniej lokalizacji. Organ podkreślił, że w szczególności po drugiej stronie ulicy rzędne parterów nieruchomości są dużo wyższe od zaprojektowanej posadzki w przedmiotowym budynku. W opinii organu II instancji, mając na uwadze powyższe przyjąć należało, że zamienny projekt zagospodarowania terenu nie naruszał postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wojewoda wskazał, również, że z dostarczonej analizy naturalnego oświetlenia zabudowy sąsiedniej opracowanego przez projektanta wynikało, że nieruchomości skarżących nie będą narażone na ograniczenia wynikające z wymaganego czasu nasłonecznienia. Wojewoda przeprowadził również analizę rzędnej ściany oporowej od strony działki nr [x3] oraz wysokości samego muru oprowego. Wskazał, że wysokość projektowanego muru oporowego wacha się od drogi od 0,35 m do działki nr [x5] do wysokości 1,45 m. Inaczej przedstawia się sytuacja od strony działki nr [x4], gdzie wysokość muru oporowego od drogi w stronę działki [x6] wynosi od 0,15 m do 1,75 m. Podana wysokość muru oporowego jest uwzględnienia przy tym 15 cm cokołu. W opinii wojewody, rzędne projektowanej ściany oporowej pomimo swojej wysokości nie będą miały jednak wpływu na zacienianie sąsiednich działek oraz na ich zabudowę.
M. P. i B. Z. pismem z 22 października 2024 r. wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie na ww. decyzję. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] roku, oraz o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Starosty Działdowskiego z dnia 24 czerwca 2024 roku.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili:
I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie:
a) art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty Działdowskiego z dnia 24 czerwca 2024 roku, w sytuacji gdy organy obu instancji zaniechały podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaniechały zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w szczególności zaniechano:
- wyjaśnienia z jakiego powodu Wojewoda przyjął, iż dla działek Inwestorów obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Działdowo z dnia 24 maja 2002 roku (Uchwała Nr XXXVI/445/02), skoro ten plan został zmieniony Uchwałą NR XI/103/19 Rady Miasta Działdowo z dnia 2 października 2019 roku w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Działdowo - 12 terenów,
- wyjaśnienia dlaczego Wojewoda uznał, że zamienny plan zagospodarowania terenu przedłożony przez Inwestorów jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, skoro zgodnie z planem z dnia 24 maja 2002 roku wysokość rzędnych posadzek parterów należy ustalać w nawiązaniu do zabudowy istniejącej z uwzględnieniem istniejących warunków gruntowo- wodnych i rzędnych ulic (§16 planu), a Organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania zmierzającego do ustalenia czy projekt zamienny spełnia te wymogi (Wojewoda ustalił rzędną posadzki parterów jednej działki, a Starosta w tym zakresie nie dokonał żadnych ustaleń, żaden z Organów nie badał, czy rzędne posadzek uwzględniają istniejące warunki gruntowo-wodne i rzędne ulic),
- wyjaśnienia dlaczego Wojewoda uznał, że zamienny plan zagospodarowania terenu przedłożony przez Inwestorów jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, skoro zgodnie z planem z dnia 24 maja 2002 roku uciążliwości wynikające z użytkowania terenów lub budynków nie mogą przenikać granic własności lub użytkowania (§12 planu), a Organy obu instancji nie dostrzegły tego postanowienia i nie odniosły się do niego, choć planowana inwestycja ograniczy nasłonecznienie działki Skarżących oraz doprowadzi do zmiany naturalnego spływu wód i zalewania działki Skarżących, a jednocześnie wpłynie na walory użytkowe oraz wartość działki Skarżących,
- wyjaśnienia dlaczego Wojewoda uznał, że zamienny plan zagospodarowania terenu przedłożony przez Inwestorów jest zgodny z obowiązującymi przepisami, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi, skoro Organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia w jaki sposób obecnie dochodzi do spływu wód opadowych oraz jak zmiana zagospodarowania terenu (zmiana rzędnych) wpłynie na kierunek spływu wód opadowych,
b) art. 84 §1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 §1 i §3 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnego ustalenia, iż "wyniesienie cokołu muru oporowego ponad istniejący teren inwestorów wynosi 0,15 m, co stanowi wystarczającą wysokość zabezpieczającą przed zmianą kierunku spływu", które nie zostało uzasadnione i nie wyjaśniono na jakim materiale dowodowym zostało oparte, a jednocześnie dokonanie takiego ustalenia wymagało posiadania wiadomości specjalnych,
c) art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., art. 10 §1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty Działdowskiego z dnia 24 czerwca 2024 roku, w sytuacji gdy Wojewoda nie odniósł się do zarzutu zawartego w odwołaniu, iż Skarżący zostali pozbawieni możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, w ten sposób, że Starostwa odmówił udostępnienia pełnomocnikowi Skarżących akt postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji Nr 1/2024 z dnia 3 stycznia 2024 roku, choć zaskarżona decyzja Nr 201/2024 z dnia 24 czerwca 2024 roku, stanowi zmianę decyzji Nr 1/2024, więc dowody istotne dla weryfikacji prawidłowości zaskarżonej decyzji są w aktach postępowania zakończonego wydaniem decyzji Nr 1/2024,
d) art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., art. 89 §1 i §2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty Działdowskiego z dnia 24 czerwca 2024 roku, w sytuacji gdy Wojewoda nie odniósł się do zarzutu zawartego w odwołaniu, iż Starosta Działdowski zaniechał przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, choć zapewniłoby to przyśpieszenie postępowania oraz mogłoby umożliwić uzgodnienie interesów stron,
e) art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., art. 107 §1 i §3 k.p.a., art. 11 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty Działdowskiego z dnia 24 czerwca 2024 roku, w sytuacji gdy:
- Wojewoda nie odniósł się do zarzutu zawartego w odwołaniu, iż decyzja Starosty Działdowskiego nie wyjaśnia motywów jakimi kierował się Starosta, a także nie odnosi się do argumentacji podnoszonej przez strony w toku postępowania
- z decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nie wynika w jaki sposób Wojewoda ustalił, iż dla działek Inwestorów obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Działdowo z dnia 24 maja 2002 roku (Uchwała Nr XXXVI/445/02), skoro ten plan został zmieniony Uchwałą NR XI/103/19 Rady Miasta Działdowo z dnia 2 października 2019 roku w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Działdowo - 12 terenów, w taki sposób, że obecnie miejscowy plan z 2019 roku nie obejmuje działek Inwestorów,
- z decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nie wynika w jaki sposób Wojewoda ustalił, iż zamienny projekt zagospodarowania terenu przedłożony przez Inwestorów jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do wymogów, iż wysokość rzędnych posadzek parterów należy ustalać w nawiązaniu do zabudowy istniejącej z uwzględnieniem istniejących warunków gruntowo-wodnych i rzędnych ulic (§16 planu) a uciążliwości wynikające z użytkowania terenów lub budynków nie mogą przenikać granic własności łub użytkowania (§ 12 planu),
- z decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nie wynika w jaki sposób Wojewoda ustalił (na jakich dowodach się oparł), iż planowana inwestycja nie wpłynie na ograniczenie nasłonecznienia działki należącej do Skarżących, nie wpłynie na spływ wód opadowych na ich działkę w nadmiernej ilości oraz nie wpłynie na walory użytkowe oraz wartość działki Skarżących,
f) art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty Działdowskiego, w sytuacji gdy decyzja Starosty była dotknięta uchybieniami opisanymi w odwołaniu, a jednocześnie treść decyzji Wojewody oraz czynności podjęte przez Wojewodę świadczą o tym, iż dopiero Wojewoda prowadził postępowania dowodowe zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności dopiero Wojewoda badał czy zamienny plan zagospodarowanie terenu przedłożony przez Inwestorów jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
II. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik postępowania, a mianowicie:
a) art. 36a ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3, art. 34 ust. 1-8, art. 35 ust. 1-5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię skutkującą wadliwym przyjęciem, że zachodzą podstawy do wydania decyzji zmieniającej decyzję Starosty Działdowskiego Nr 1/2024 z dnia 3 stycznia 2024 roku, o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego w D. przy ul. C., na dz. nr [x1], [x2]obręb [...] D. w części dotyczącej zagospodarowania terenu, w sytuacji gdy Organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia, czy zamienny projekt zagospodarowania terenu przedłożony przez Inwestorów jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (lub decyzją o warunkach zabudowy), a także czy jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym także czy planowana inwestycja wpłynie na ograniczenie nasłonecznienia działki należącej do Skarżących, wpłynie na zmianę kierunku i natężenia spływu wód opadowych na działki sąsiednie oraz wpłynie na walory użytkowe oraz wartość działki Skarżących,
b) §29 rozporządzenia ministra infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 roku w zw. z art. 234 §1 pkt 1 ustawy Prawo wodne poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji zmieniającej decyzję Starosty Działdowskiego z dnia 3 stycznia 2024 roku, o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego w D. przy ul. C., na dz. nr [x1], [x2]obręb [...] D. w części dotyczącej zagospodarowania terenu, w sytuacji gdy planowana zmiana zagospodarowania terenu wpłynie na zmianę kierunku i natężenia spływu wód opadowych na działki sąsiednie (ze szkodą dla tych działek),
c) art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji zmieniającej decyzję Starosty Działdowskiego z dnia 3 stycznia 2024 roku, o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej zagospodarowania terenu, w sytuacji gdy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.
W motywach skargi, skarżący wskazali, że dla działek inwestorów został uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego miasta Działdowo z dnia 24 maja 2002 roku (Uchwała Nr XXXVI/445/02), który następnie został zmieniony Uchwałą Nr XI/103/19 Rady Miasta Działdowo z dnia 2 października 2019 roku w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Działdowo - 12 terenów. Jednak zmiana została dokonana w taki sposób, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2 października 2019 roku ostatecznie nie objął działek inwestorów. W takich okolicznościach Skarżący zwracali uwagę na to, że można mieć wątpliwości, czy na skutek takiej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działki Inwestorów należy uznać za objęte planem z 2002 roku (który przecież został zmieniony), czy też na skutek zmiany planu uchwalonego w 2002 roku na plan z uchwalony w 2019 roku należy uznać plan z 2002 roku za uchylony lub nieobowiązujący z innych powodów. Skarżący podkreślili, ze w przedmiotowej sprawie Starosta Działdowski nie wypowiedział się czy działki Inwestorów są objęte miejscowym planem zagospodarowania, a Wojewoda Warmińsko-Mazurski ograniczył się do stwierdzenia, że działki są objęte planem z dnia 24 maja 2002 roku.
Skarżący wskazali, że nawet przy przyjęciu, że plan zagospodarowania przestrzennego z 2002 roku nadal obowiązuje w odniesieniu do działek Inwestorów, to decyzję Wojewody należałoby uznać za nieprawidłową. W odniesieniu do działek Inwestorów w §12 tego planu ustalono bowiem zasadę, że uciążliwości wynikające z użytkowania terenów lub budynków, nie mogą przenikać granic własności łub użytkowania, a w §16 ust. 1 tego planu ustalono, że wysokość rzędnych posadzek parterów należy ustalać w nawiązaniu do zabudowy istniejącej z uwzględnieniem istniejących warunków gruntowo-wodnych i rzędnych ulic. Starosta w żaden sposób nie odniósł się do tych postanowień planu, a Wojewoda dostrzegł tylko §16 ust. 1 planu. Z tego względu dopiero na etapie postępowania odwoławczego Wojewoda Warmińsko-Mazurski rozpoczął próbę ustalenia rzędnych posadzek parterów, ale swoją aktywność dowodową ograniczył tylko do ustalenia rzędnej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [x3], choć w innym miejscu ustalił, że "większość terenu działek w pobliżu projektowanej inwestycji jest zabudowana, oprócz działki sąsiadującej z terenem projektowanej inwestycji nr [x4] będącej własności skarżących.
Skarżący zwrócili również uwagę, że Wojewoda nie dostrzegł, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wysokość rzędnych parterów nakazuje dostosowywać nie tylko do rzędnych posadzek parterów okolicznych budynków, ale nakazuje, aby dostosowywać je do istniejących warunków gruntowo-wodnych i rzędnych ulic. Należałoby zatem dokonać analizy ukierunkowanej na ustalenie, czy różnica pomiędzy naturalnym poziomem gruntu (oraz poziomem ulicy) a poziomem posadzki parteru w przypadku inwestycji na działce Inwestorów odbiega od sytuacji istniejącej w sąsiedztwie. Oczywiste jest bowiem, że rzędne posadzek parterów w budynkach posadowionych na naturalnym wzniesieniu będą wyższe, niż rzędne posadzek parterów w budynkach położonych w naturalnym zagłębieniu. Istotą §16 ww. miejscowego planu było jednak to, aby właściciele nieruchomości swoimi aktywnościami nie doprowadzali do sytuacji, w której zaburzają naturalne ukształtowanie terenu.
Skarżący podnieśli też, że Wojewoda niemal zupełnie pominął zarzuty odnoszące się do tego, iż zmiana rzędnych poziomu projektowanego terenu działek inwestora, rzędnej poziomu posadzki parteru projektowanego budynku, wprowadzenie ścian oporowych wzdłuż bocznych granic działek inwestora będzie skutkować m.in. zmianą naturalnego spływu wód (zalewanie ich działki). Skarżący wskazali, że na projekcie zamiennym jedynie w kilku miejscach wskazano kierunek spływu wód opadowych, ale przy granicy z działką nr [x4] nie wskazano w jaki sposób będzie dochodziło do spływu wód opadowych, co sugeruje że będą one kierowane na tę działkę. Podkreślili przy tym, że zakaz wynikający z art. 234 §1 pkt 1 ustawy Prawo wodne obejmuje nie tylko zakaz kierowania naturalnego spływu wód na teren sąsiedniej nieruchomości, ale także zakaz jakiejkolwiek zmiany kierunku i natężenia odpływu wód. W rezultacie hipotezą tego przepisu objęte są także sytuacje polegające na tym, że gdy wody opadowe i roztopowe naturalnie spływały z sąsiednich działek na działki Inwestorów, to Inwestorzy nie mogą dokonywać zmian prowadzących do tego, że te wody przestaną być odprowadzane w ten sposób.
Skarżący odnosząc się do kwestii wysokości ściany oporowej- ogrodzenia. zwrócili uwagę, że zgodnie z opisem technicznym do projektu zagospodarowania terenu przewidziano "ściany oporowe zwieńczone ogrodzeniem wysokości 150cm z systemowych paneli z drutu". Faktycznie odczuwalna wysokość ogrodzenia oddzielającego działki Inwestorów od działek sąsiednich będzie wynosiła nawet do 4 metrów (różnica poziomów działek wynikająca z wykonania ścian oporowych powiększona o wysokość projektowanego ogrodzenia). Planowana budowa murów oporowych i posadowienie na nich ogrodzeń może zatem prowadzić w istocie do ominięcia przepisów odnoszących się do maksymalnej wysokości ogrodzeń.
Skarżący zwrócili również uwagę, że oceny zgodności inwestycji z miejscowym planem oraz innymi przepisami w odniesieniu do nasłonecznienia nie można ograniczać do kwestii nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że uciążliwości wynikające z użytkowania terenów lub budynków, nie mogą przenikać granic własności łub użytkowania (§12 planu).
Pismem z dnia 5 listopada 2024r. organ przedłożył odpowiedź na skargę w której wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Uczestnicy postępowania A. M. i R. M. przedstawili swoje stanowisko w piśmie z 17 lutego 2025 r. żądając:
- oddalenia skargi w całości,
- dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów tj. 5 sztuk zdjęć celem wykazania faktu realizacji inwestycji drogowej przez Burmistrza Miasta Działdowa polegającej na utwardzeniu ulicy C. poprzez wykonanie drogi i chodników po obydwu jej stronach z kostki brukowej wraz z wykonaniem m.in. instalacji kanalizacji deszczowej oraz pozostałej infrastruktury towarzyszącej, przy której położone są działki uczestników postępowania A. M. i R. M. o nr ewidencyjnych [x1] i [x2], posadowienia ogrodzenia przez uczestników postępowania A. M. i R. M. z uwzględnieniem rzędnych poziomu projektowanego terenu działek inwestora według zamiennego projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją nr 201/2024 z dnia 24 czerwca 2024 r. Starosty Działdowskiego, podniesienia terenu działek Inwestora, aby możliwe było uzyskanie poziomu poprzecznego drogi w ul. C. w części posadowionego ogrodzenia, a także spadku dalszego terenu przedmiotowych działek ewidencyjnych o nr [x1] i [x2].
W motywach swojego stanowiska inwestorzy wskazali, że dla należących do nich działek obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Działdowo z dnia 24 maja 2002 r. (Uchwała nr XXXVI/445/20) pomimo jego zmiany uchwałą nr XI/103/16 Rady Miejskiej w Działdowie z dnia 2 października 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Działdowo - 12 terenów. Uczestnicy postępowania wskazali, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski wprost wskazał, że: "Teren przedmiotowej inwestycji objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr XXXVI/445/02 Rady Miejskiej w Działdowie z dnia 24 maja 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Działdowo i oznaczony jest symbolem T-11 - zabudowa jednorodzinna na działkach 400 do 1200 m2". Podkreślili, że nie jest rolą organu architektoniczno-budowlanego wskazywanie w uzasadnieniu decyzji wszystkich uchwalonych zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem nie mają one znaczenia dla sprawy. Uchwała nr XI/103/16 Rady Miejskiej w Działdowie z dnia 2 października 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany nie dotyczyła bowiem terenu stanowiącego nieruchomość uczestników postępowania.
Uczestnicy postepowania wskazali, że przyczyny zmiany rzędnych poziomu projektowanego terenu działek Inwestora, rzędnej poziomu posadzki parteru projektowanego budynku zostały opisane w piśmie autora dokumentacji projektowej z 31 lipca 2024 r. złożonego do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, które znajduje się w aktach sprawy. Jednym z ważnych czynników przemawiających za ponownym wykonaniem analizy rzędnej posadzki parteru projektowanego budynku i opracowaniem zamiennej dokumentacji projektowej dotyczącej zmiany rzędnych posadowienia poziomu posadzki parteru budynku mieszkalnego oraz projektowanego terenu na działkach [x1] i [x2] było powzięcie przez Inwestorów informacji o podjęciu przez Burmistrza Miasta Działdowo czynności mających na celu utwardzenie ulicy C. poprzez wykonanie drogi i chodników po obydwu jej stronach z kostki brukowej wraz z wykonaniem m.in. instalacji kanalizacji deszczowej oraz pozostałej infrastruktury towarzyszącej.
Uczestnicy postępowania za niezasadny uznali również zarzut Skarżących sugerujący naruszenie § 12 uchwały nr XXXVI/445/02 Rady Miejskiej w Działdowie z dnia 24 maja 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Działdowo, wskazującego, że uciążliwości wynikające z użytkowania terenów lub budynków, nie mogą przenikać granic własności i użytkowania. Podkreślili, że zagospodarowanie terenu działek Inwestora nie powoduje żadnych uciążliwości względem nieruchomości sąsiednich. Nadto Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się do podnoszonych przez Skarżących kwestii, wskazując, że nieruchomość Skarżących nie będzie narażona na ograniczenia wynikające z wymaganego czasu nasłonecznienia, co wynika z znajdującej się w aktach sprawy analizy naturalnego oświetlenia zabudowy sąsiedniej. Wojewoda odniósł się również do zarzutów dotyczących spływu wód opadowych na działki sąsiednie wskazując, że wyniesienie cokołu muru oporowego ponad teren Inwestorów wynosi 0,15 m, co stanowi wystarczającą wysokość zabezpieczającą przed zmianą kierunku spływu.
Uczestnicy postepowania zwrócili również uwagę, że dokumentacja projektowa stanowiąca załącznik do zamiennej decyzji o pozwolenie na budowę odnosi się do odprowadzenia wód opadowych i wskazuje, że odbywać się to będzie zgodnie z zapisami zawartymi w opisie technicznym do projektu zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego dz. nr [x1], [x2]- pkt. 3b) w którym zapisano: "odprowadzenie wód opadowych - powierzchniowo, na nieutwardzony teren własnej działki bez szkody dla gruntów sąsiednich".
Podczas rozprawy w dniu 27 lutego 2024 r. Sad postanowił oddalić wnioski dowodowe zawarte w piśmie z 17 lutego 2025r. wskazując, ze Sąd nie prowadzi uzupełniającego postępowania dowodowego co do meritum sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd ma obowiązek z urzędu rozważyć sprawę w granicach zaskarżonego rozstrzygnięcia i uwzględnić wszelkie naruszenia prawa uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu, bez względu na stanowisko strony. Podkreślić należy przy tym, że sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt wyłącznie w aspekcie jego zgodności z prawem i może go wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów.
Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Ramy prawne sądowej kontroli skarżonego postanowienia w aspekcie prawa materialnego wyznaczają przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725, dalej P.b.).
Na wstępie wskazać należy, że proces budowlany obejmuje wiele etapów - od etapu koncepcyjnego i starania się o pozwolenie na rozpoczęcie inwestycji (decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz o udzieleniu pozwolenia na budowę), następnie w oparciu o tę decyzję inwestycja jest realizowana. Po jej zrealizowaniu wymagana jest kolejna decyzja-pozwolenie na użytkowanie obiektu, kiedy to organ nadzoru budowlanego sprawdza, czy została ona zrealizowana zgodnie z tą pierwszą decyzją. Pierwotna decyzja może ulec zmianie zgodnie z przepisami prawa budowlanego.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 P.b.
Poza sporem pozostaje, że w przedmiotowej sprawie wymagane było uzyskanie dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego pozwolenia na budowę, które inwestor uzyskała na mocy decyzji Starosty z 3 stycznia 2024 r., o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego. Zgodnie z art. 36a ust. 1 P.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z art. 36a ust. 3 P.b. w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany.
Zgodnie z art. 35 ust. 4 P.b. w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych w art. 36a ust. 3 P.b. ustawodawca wyraźnie wskazał, że art. 32-35 tej ustawy stosuje się odpowiednio jedynie do zakresu zmian. Nie jest zatem wymagane ponowne badanie kwestii całości inwestycji, a zasadne jest ograniczenie się do zakresu wyznaczonego przez zmianę (tak wyrok WSA w Krakowie z 29 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Kr 1275/19, wyrok WSA w Warszawie z 16 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1832/17).
Zakres zmian wprowadzonych na mocy decyzji organu I instancji i utrzymującej ją w mocy skarżonej decyzji Wojewody w stosunku do projektu pierwotnego jest czytelny. Modyfikacje polegają na zmianie rzędnych poziomu projektowanego terenu działek, rzędnej poziomu posadzki parteru projektowanego budynku oraz wprowadzeniu ścian oporowych wzdłuż bocznych granic działek inwestora. Zmiany te jako zmiany istotne wymagają uzyskania decyzji, o której mowa w art. 36a ust. 1 p.b.
Zaskarżona decyzja organu II instancji, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, w ocenie Sądu odpowiadają prawu. Przeprowadzone przez organ odwoławczy postępowanie, w tym ocenia zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr XXXVI/445/02 Rady Miejskiej Działdowo z dnia 24 maja 2002 r. wykazało, że brak jest podstaw do wydania decyzji odmownej, z uwagi na to, że planowania zmiana pozostaje w zgodzie z postanowieniami m.p.z.p. oraz nie narusza przepisów techniczno-budowlanych.
W powyższym kontekście wskazać należy, że sformułowane w skardze zarzuty podzielić można na trzy podstawowe kategorie. Pierwsza z nich dotyczy braku zgodności zaskarżonej decyzji (ws. zmiany pozwolenia na budowę) z postanowieniami obowiązującego m.p.z.p. (ewentualnie braku zbadania przez organy tej zgodności). Druga kategoria zarzutów koncentruje się na ewentualnych naruszeniach przepisów ustawy Prawo wodne w związku z faktem, że planowana zmiana zagospodarowania terenu wpłynie na zmianę kierunku i natężenia spływu wód opadowych na działki sąsiednie (ze szkodą dla tych działek), wreszcie trzecia kategoria dotyczy wad procesowych postępowania, ściśle powiązanych ze wskazanymi wyżej głównymi zarzutami, jak również braku przeprowadzenia przez organy postępowania zmierzającego do ustalenia, czy zamienny projekt zagospodarowania terenu przedłożony przez Inwestorów jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym także czy planowana inwestycja wpłynie na ograniczenie nasłonecznienia działki należącej do Skarżących, wpłynie na zmianę kierunku i natężenia spływu wód opadowych na działki sąsiednie oraz wpłynie na walory użytkowe oraz wartość działki Skarżących,
W pierwszej kolejności zaznaczyć należy zatem, że uchwała Nr XXXVI/445/02 Rady Miejskiej Działdowo z dnia 24 maja 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Działdowo (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z 2002 r. nr. 78 poz. 1166) jest aktem obowiązującym. Istotnie postanowienia planu podlegały zmianom, w tym wynikającym z uchwały nr. XI/103/19 Rady Miasta Działdowo z dnia 2 października 2019 roku w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Działdowo - 12 terenów (dz. Urz. Woj. Warmińsko –Mazurskiego z 2019r. poz.5490). Zgodnie z orzecznictwem, zmiana planu jest przykładem jego nowelizacji, a nie derogacji aktu prawnego i zastąpienia go całkiem nowym aktem (wyrok WSA w Szczecinie z 14 maja 2020 r., II SA/Sz 97/20; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 maja 2017 r. II SA/Go 120/17), gdyż norma art. 34 ust. 1 u.p.z.p. odnosi się tylko do sytuacji, gdy mocą uchwały organu gminy wprowadzany jest na danym obszarze w całości nowy plan, nie obejmuje natomiast przypadków jego nowelizacji. W odniesieniu do działek skarżących oraz inwestorów aktualne pozostają jednak postanowienia planu wynikające z uchwały Nr XXXVI/445/02 z dnia 24 maja 2002 r. Sygnalizowana w skardze uchwała nr. XI/103/19 Rady Miasta Działdowo z dnia 2 października 2019 nie objęła swoimi postanowieniami działek inwestorów i skarżących (brak w jej części tekstowej i graficznej takich postanowień). Do nieruchomości skarżących mają zatem zastosowanie zarówno §12 jak i §16 ust. 1 uchwały Nr XXXVI/445/02 z dnia 24 maja 2002 r. Powyższe prowadzi również do zanegowania sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. poprzez jego niezastosowanie. Działki inwestorów objęte są bowiem postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W kontekście zarzutów braku wyjaśnienia przez organ I instancji kwestii obowiązywania postanowień aktów prawa miejscowego oraz ich wykładni, wskazać należy że organ administracji nie jest co do zasady zobowiązany do szczególnego motywowania ani wyjaśniania kwestii aktualności przepisów prawnych stanowiących podstawę prawną wydanej decyzji. Podstawa prawna decyzji musi istnieć, a treść decyzji być zgodna z mającymi zastosowanymi w sprawie normami. Zauważyć należy, że będąca przedmiotem skargi decyzja o zmianie pozwolenia na budowę odnosi się do wcześniejszej wydanej decyzji z 3 stycznia 2024 r., o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego. W toku pierwotnie prowadzonego postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę analizie i badaniu podlegała kwestia zgodności zamierzenia inwestycyjnego z aktami prawa miejscowego. W przedmiotowej sprawie zgłoszone przez inwestorów zmiany jako istotne wymagały uzyskania decyzji, o której mowa w art. 36a ust. 1 P.b. i powtórnej analizy w kontekście ich zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ nie był jednak zobowiązany, wobec braku zmiany mających zastosowanie w sprawie postanowień aktów prawa miejscowego, w sposób szczegółowy odnosić się do kwestii ich aktualności lub wręcz obowiązywania.
W kontekście respektowania przez organy zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.), czynnego udziału stron w postepowaniu (art. 10 k.p.a.), oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) podkreślenia wymaga przy tym, że wszystkie strony postępowania miały zapewniona realizację ich prawa do czynnego udziału w postepowaniu na każdym jego etapie, czego jednym z wyrazów było, skorzystanie przez skarżących z drogi odwoławczej oraz złożenie skargi do wojewódzkiego sadu administracyjnego. Zaznaczenia wymaga przy tym, że sąd w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy administracyjnej. Z tego względu zarzuty skarżących dotyczące dostępu do akt postępowania zakończonego wydaniem pierwotnej decyzji z 3 stycznia 2024 r., o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego nie mogą być uwzględnione. Dotyczą one w istocie odrębnego zakończonego decyzją ostateczną postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Skarżący mogli zakwestionować odmowę dostępu do akt sprawy w drodze zażalenia. Odmowa ta potencjalnie podlegała zatem kontroli instancyjnej, a końcowo również kontroli sądu administracyjnego – lecz w odrębnym postepowaniu.
Odnosząc się do zgodności zamierzenia inwestycyjnego, w jego zaktualizowanej formie, z postanowieniami §16 ust.1 uchwały Nr XXXVI/445/02 z dnia 24 maja 2002 r. wskazać należy na dokładne brzmienie przepisu; "Ustala się następujące zasady określenia wysokości rzędnych posadzek parterów: 1) na terenach zainwestowanych w nawiązaniu do zabudowy istniejącej z uwzględnieniem istniejących warunków gruntowo-wodnych oraz rzędnych ulic". Lokalny prawodawca ustalił zatem obowiązek dostosowania wysokości rzędnych posadzek parterów do zabudowy istniejącej z uwzględnieniem istniejących warunków gruntowo-wodnych oraz rzędnych ulic. Wymaganie to ma jednak charakter bardzo ogólny. Nie wymaga uzyskania identycznych rezultatów co do cech budowli o których mowa w przepisie. Wręcz przeciwnie analizowana norma prawna wskazuje pewien punkt odniesienia dla nowo powstających inwestycji w postaci już istniejącej zabudowy. Nowo planowane inwestycje (co do cech wskazanych w przepisie: wysokości rzędnych posadzek parterów) nawiązywać muszą jedynie do zabudowy istniejącej z uwzględnieniem istniejących warunków gruntowo-wodnych oraz rzędnych ulic. Sformułowania "nawiązywać" i "z uwzględnieniem" interpretować należy, po pierwsze łącznie a po drugie jako szersze, od "naśladować" lub "identyczne". Dokonując wykładni językowej analizowanego przepisu przyjąć należy, że oba zawarte w nim sformułowania ("nawiązywać" i "z uwzględnieniem") oznaczają dość luźny związek cech porównywanych obiektów. Nowo powstające obiekty nawiązujące do istniejących powinny zachować z nimi związek, unikać znaczących odmienności, dążyć do kontynuacji ich głównych cech. Nie jest jednak wymagane dokładne naśladowanie lub powielenie istniejących rozwiązań. Tym samym wysokość rzędnych posadzek parteru obiektu lokalizowanego przez inwestorów nie powinna w sposób znaczący odbiegać od zabudowy już istniejącej. Ustawodawca wskazał również, że uwzględniać winna warunki gruntowo-wodne oraz rzędną ulic. Tym samym ustalenie rzędnej posadzki parteru nowo planowanego budynku uwzględniać musi cechy co najmniej trzech punktów odniesienia: istniejącej zabudowy, istniejących warunków gruntowo-wodnych oraz rzędnych ulic. Wymagania lub inaczej rzecz ujmując cechy każdego z wymienionych punktów odniesienia nie muszą wskazywać na tożsame rezultaty w postaci optymalnej rzędnej posadzki parteru nowo planowanego obiektu. Z tego względu cecha ta "nawiązywać" ma jedynie do wskazanych punktów odniesienia, a nie je powielać. Wobec powyższego przyjąć należy, że brzmienie §16 uchwały dopuszcza dość szeroki margines swobody w zakresie dostosowania rzędnej posadzki parteru nowo planowanego budynku do jego otoczenia. Istotą przepisu jest wykluczenie jaskrawych odstępstw w tym zakresie, a nie uzyskanie powtarzalnych jednorodnych wyników.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organ oceniając wniosek inwestorów o wydanie decyzji o zmianie ww. pozwolenia na budowę polegającej na zmianie rzędnych poziomu projektowanego terenu działek, rzędnej poziomu posadzki parteru projektowanego budynku oraz wprowadzenie ścian oporowych wzdłuż bocznych granic działek inwestora winien był ocenić czy nie doprowadzi on do zaistnienia istotnych, rażących różnić w zakresie rzędnych posadzek parterów między planowanym budynkiem a już istniejącymi. Wskazać należy zatem, że rzędna projektowanego posadzki projektowanego budynku(na działkach nr [x1],[x2]) zgodnie ze zmienionym pozwoleniem na budowę ma zostać podniesiona ze 164,00m n.p.m do 165,53 m. n. p.m. Po obu stronach do działek inwestorów przylegają: zabudowana działka [x3]oraz niezabudowana działka nr [x4]. Istniejący budynek mieszkalny na działce [x3]ma rzędną parteru - 164,85 m n.p.m., która jest niższa od rzędnej projektowanego budynku inwestora o 0,68 m. Rzędna terenu niezabudowanej działki [x4] to ok 164,50 m.n.p.m. Rzędne terenu na odcinku drogi w ul. C. w kierunku działki [x6] wzdłuż granic z działką [x1], [x2]i [x4] wynoszą ok 164,50 m.n.p.m., a na wysokości działki [x7] która jest działką zainwestowaną jest to ok 164,65 m.n.p.m. Nie można pominąć również rzędnych drogi ul. C.. Poziom drogi w styku granic działek [x3] i [x1] wynosi ok 164,80 m.n.p.m. Zgodnie ze stanowiskiem projektanta budynku w narożniku na terenie działki [x1] przyjęto projektowaną rzędną 164,85 m.n.p.m. (Pismo autora dokumentacji projektowej z 31 lipca 2024r. k. 34 -28 akt organu II instancji). Pod uwagę wsiąść należy również zabudowę działek zlokalizowanych po drugiej stronie ul. C., na przeciwko projektowanej inwestycji. Budynek zlokalizowany przy ul. C. [...] ma rzędną posadowienia parteru ok. 166,40 m.n.p.m (pismo autora dokumentacji projektowej z 31 lipca 2024r. k. 34 -28 akt organu II instancji). Wojewoda w uzasadnieniu decyzji wprost wskazał przy tym, że "po drugiej stronie ulicy rzędne parterów nieruchomości są dużo wyższe od zaprojektowanej posadzki w przedmiotowym budynku." Tezy tej nie zanegowali skarżący.
Powyższe dane wskazują, że rzędna poziomu posadzki parteru projektowanego budynku inwestorów nie odbiega w sposób istotny od przewidzianych w §16 ust.1 uchwały Nr XXXVI/445/02 z dnia 24 maja 2002 r. punktów odniesienia tj. istniejącej zabudowy, rzędnej ulic oraz warunków gruntowo- wodnych. Istniejący budynek mieszkalny na działce [x3] ma rzędną parteru - 164,85 m n.p.m., która jest niższa od rzędnej projektowanego budynku inwestora o 0,68 m. Poziom drogi w styku granic działek [x3] i [x1] wynosi ok 164,80 m.n.p.m., a wiec różnica jest podobna. Budynek zlokalizowany przy ul. C. [...] ma rzędną posadowienia parteru ok. 166,40 m.n.p.m, a wiec zlokalizowany wyżej niż rzędna budynku inwestorów. Nie można zatem stwierdzić by zaistniały duże rozbieżności rzędnych posadzek parteru budynku inwestorów z sąsiednią zabudową oraz rzedną ulic. Pamiętać należy przy tym o konieczności uwzględnienia warunków gruntowo- wodnych. W niniejszym przypadku grunty na których zlokalizowana jest inwestycja cechują się lekkim pofałdowaniem. Konieczne jest uwzględnienie rzędnej ul. C. z której odbywać może się spływ wód opadowych. Z tego względu rzędna posadzek obiektów posadowionych po obu stronach budynku przewyższa poziom ulicy.
Zarzut braku wyjaśnienia przez organy okoliczności faktycznych sprawy w zakresie oceny zgodności zmienionego projektu budowalnego z §16 ust.1 uchwały Nr XXXVI/445/02 z dnia 24 maja 2002 r. nie może być zaakceptowany. Organ dysponował mapą do celów projektowych, która jako dokument urzędowy korzysta z podwyższonej wiarygodności. Prawidłowość mapy nie została podważona. Mapa wskazuje układ przestrzenny oraz rzędne terenu planowanej inwestycji. Organy obu instancji musiały zatem oprzeć swoje ustalenia o dane wynikające z mapy. Fakt komunikacji tych ustaleń stanowi kwestię odrębną. Istotnie Organ I instancji w sposób lakoniczny przedstawił dokonane na tym polu ustalenia. Argumentację w tym zakresie uzupełnił jednak organ II instancji. Kwestia ta, nie może być jednak zakwalifikowana jako uchybienie procesowe majce istotny wpływa na wynik sprawy i skutkujące uchyleniem zaskarżonego aktu. Co istotne bowiem same źródła danych, stanowiących podstawę ustaleń faktycznych nie zostały podważone i były tożsame dla organów obu instancji.
W odniesieniu do sygnalizowanego w skardze naruszenia § 12 ust. 1 uchwały nr XXXVI/445/02 Rady Miejskiej w D. z dnia 24 maja 2002 r. w brzmieniu "Ustala się obowiązującą zasadę, że uciążliwości wynikające z użytkowania terenów lub budynków, nie mogą przenikać granic własności lub użytkowania." Nie został naruszony. Zgodnie z dokumentacja projektową pkt 3 lit.b. wody opadowe odprowadzane są powierzchniowo na nieutwardzony teren własnej działki bez szkody dla gruntów sąsiednich. Wojewoda wskazał również, ze z dostarczonej analizy naturalnego oświetlenia zabudowy sąsiedniej opracowanego przez projektanta wynika, że nieruchomości skarżących nie będą narażone na ograniczenia wynikające z wymaganego czasu nasłonecznienia.
W kontekście powyższego wskazać należy, że zgodnie z art. 34 P.b. projekt budowlany obejmuje trzy opracowania technicznie: projekt zagospodarowania terenu (działki), projekt architektoniczno-budowlany, projekt techniczny. Projekt architektoniczno-budowlany dotyczy bezpośrednio obiektu budowlanego: jego formy, konstrukcji oraz funkcji, a także wskazuje m.in. proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, materiałowe i zasady nawiązania do otoczenia. Organ architektoniczno-budowlany nie jest uprawniony do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub innymi przepisami prawa, poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 P.b. oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ (uchylony art. 35 ust. 2 Pb) i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (art. 7 k.p.a.). Powyższe przepisy korespondują z przewidzianą w Prawie budowlanym szeroką odpowiedzialnością projektanta.
Ocena organu jako ściśle związana z przepisami Prawa budowlanego musi w jednoznaczny sposób opierać się na dyspozycji konkretnych norm Prawa budowlanego. Dopuszczalne jest więc jedynie sprawdzenie zgodności projektu budowlanego (a więc projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 508/06; z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1517/09; z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1214/10 z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 345/11, CBOSA). Tak ukształtowane orzecznictwo jednoznacznie określa granice kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej, do badania projektu budowlanego, mając na uwadze cel, dla którego wprowadzono przepisy związane z umożliwieniem inwestorom uzyskiwania pozwoleń na budowę a także rolą, a tym samym odpowiedzialnością profesjonalnych projektantów. Organ architektoniczno-budowlany, który weryfikację projektu pod kątem zgodności z przepisami przeprowadza w odniesieniu do projektu zagospodarowania działki lub terenu, nie ma przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się w decyzji do wszelkich potencjalnych regulacji jakie mają zastosowanie w sprawie (Wyrok NSA z 7.02.2023 r., II OSK 278/20).
Wskazać należy zatem, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do braku zbadania przez organ kwestii potencjalnego naruszenia § 12 ust. 1 uchwały nr XXXVI/445/02 Rady Miejskiej w D. z dnia 24 maja 2002 r. jak również §29 rozporządzenia ministra infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 roku oraz przepisów ustawy prawo wodne.
Z jasnych informacji zawartych w projekcie wynika, że wody opadowe odprowadzane są powierzchniowo na nieutwardzony teren własnej działki, jak również nie doszło do zmieniany kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Wskazać wręcz należy, ze inwestorzy zasygnalizowali, że konstrukcja projektowanych murów oporowych zapobiegać będzie kierowaniu wód opadowych lub roztopowych na grunty sąsiednie.
Bezpośrednio odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 234 §1 pkt 1 ustawy Prawo wodne wskazać należy, za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (Wyrok WSA w Warszawie z 29.01.2020 r., VII SA/Wa 1729/19 CBOSA), że prowadzenie postępowania związanego z naruszeniem stosunków wodnych na gruncie w sposób sprzeczny z art. 234 ust. 1 pkt 1 Pr. wod. nie może być częścią innego postępowania administracyjnego, np. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. O ile więc w sprawie z zakresu prawa budowlanego organ udzielający pozwolenia na budowę bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud.), o tyle nie ma ani kognicji, ani prawnej możliwości badania, czy projektowana inwestycja w przyszłości zaburzy spływ wód opadowych ze szkodą dla gruntów sąsiednich w rozumieniu art. 234 ust. 1 pkt 1 i 3 Pr. wod. Organ architektoniczno budowlany sprawdza natomiast zgodnie z ww. art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. - czy projektowana inwestycja nie powoduje zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości (§ 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.).
W zakresie podnoszonych w uzasadnieniu skargi zarzutów wskazujących, że budowa muru oporowego może prowadzić do obejścia ograniczeń dotyczących wysokości ogrodzeń wskazać należy, ze ogrodzenie i mór oporowy stanowią dwa odrębne i niezależne elementy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o wysokości ogrodzenia decyduje wysokość konstrukcji naziemnej tego urządzenia, liczona w najwyższym punkcie ogrodzenia, w tych samych miejscach po jego obu stronach, a nie wysokość ogrodzenia po stronie działki inwestora, który zmienił ukształtowanie własnego terenu" (m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2004 r., sygn. akt IV SA 1191/03, wyrok WSA w Gdańsku., sygn. akt II SA/Gd 930/13, publ. CBOSA).
W kontekście sygnalizowanych w skardze naruszeń procesowych, które w istocie powiązane były z omówionymi już zarzutami dotyczącymi zgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz potencjalnymi naruszeniami przepisów prawa wodnego i budowlanego, wskazać należy, że prowadzone przez organy postępowanie nie było dotknięte wadami procesowymi które mogły ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powtórzyć należy że organ architektoniczno-budowlany, który weryfikacje projekt pod kątem zgodności z przepisami przeprowadza w odniesieniu do projektu zagospodarowania działki lub terenu, nie ma bezwzględnego obowiązku odnoszenia się w decyzji do wszelkich potencjalnych regulacji (Wyrok NSA z 20.11.2024 r., II OSK 392/22). W przedmiotowej sprawie, organ I instancji dokonał analizy wniosku inwestorów o wydanie decyzji o zmianie ww. pozwolenia na budowę polegającej na zmianie rzędnych poziomu projektowanego terenu działek, rzędnej poziomu posadzki parteru projektowanego budynku oraz wprowadzenie ścian oporowych wzdłuż bocznych granic działek inwestora, jak również towarzyszącej mu dokumentacji projektowej. Organ II instancji, do czego był uprawniony na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., uzupełnił ustalenia faktyczne. Organ II instancji odniósł się do kwestii spływu wód powierzchniowych, zmiany rzędnych posadzki projektowanego budynku, wysokości i konstrukcji murów operowych, wpływu inwestycji na ograniczenie nasłonecznienia działki należącej do Skarżących. Okoliczność, że poczynione przez organy ustalenia nie były zgodne z argumentacją skarżących nie może przesądzać o ich wadliwości lub braku kompletności. Zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, nie może stanowić zaś czynnika przesądzającego o wadliwości toku postępowania. Zgodnie z art. 89 § 1 k.p.a organ przeprowadza rozprawę gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. W przedmiotowej sprawie nie istniała norma szczególna wymagająca przeprowadzenia rozprawy. Organy w sposób w istocie dyskrecjonalny rozstrzygnąć mogły o ewentualnej konieczności jej przeprowadzenia. Rezygnacja z tej formy prowadzenia postępowania wyjaśniającego, sama w sobie nie może stanowić wady procesowej uzasadniającej uchylenie zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie i nie dostrzegając z urzędu innych uchybień przepisom prawa, które uzasadniałby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.