II SA/Ol 833/05

II SA/Ol 833/05 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2006-01-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-10-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
A. Irena Szczepkowska /sprawozdawca/
Adam Matuszak /przewodniczący/
Hanna Raszkowska
Symbol z opisem
6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Hanna Raszkowska Asesor WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie ustalenia dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego regulaminu przyznawania dodatków nauczycielom I. stwierdza nieważność § 19 ust. 4 załącznika do uchwały Rady Gminy, nr "[...]", z dnia "[...]" roku w sprawie ustalenia dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego regulaminu określającego wysokość i szczegółowe warunki określające przyznawanie nauczycielom dodatków; II. stwierdza nieważność § 2 uchwały Rady Gminy, nr "[...]", z dnia "[...]" roku w sprawie ustalenia dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego regulaminu określającego wysokość i szczegółowe warunki określające przyznawanie nauczycielom dodatków; III. orzeka, że uchwała i załącznik do uchwały w części w której stwierdzono ich nieważność nie może być wykonana.
Uzasadnienie
Rada Gminy B. podjęła w dniu "[...]" r. uchwałę Nr "[...]" w sprawie ustalenia, dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, regulaminu określającego wysokość i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy, za godziny ponadwymiarowe i doraźnych zastępstw, nagród i świadczeń wynikających ze stosunku pracy oraz dodatku. Jako podstawę prawną tej uchwały podano art. 30 ust. 6 i art. 54 ust. 3 i 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2003 r., Nr 118, póz. 1112, ze zm.), art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591, ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz.U. Nr 22, póz. 181).
Wojewoda, działając w oparciu o art. 93 ust. l i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 1591 z późn zm.), wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się stwierdzenia nieważności § 19 ust. 4 załącznika do tejże uchwały, stanowiącego, że "wynagrodzenie za jedną godzinę doraźnego zastępstwa, realizowanego przez nauczyciela niezgodnie z planem i programem nauczania przedmiotu danej klasy ustala dyrektor szkoły w wysokości wynagrodzenia liczonego tak jak w świetlicy szkolnej". W motywach skargi wskazano, iż stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela rada gminy jest uprawniona do ustalania szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, zastrzeżeniem art. 35 ust. 3. Wymieniony art. 35 ust. 3 przewiduje, że wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i za godziny doraźnych zastępstw wypłaca się według stawki osobistego zaszeregowania nauczyciela, z uwzględnieniem dodatku za warunki pracy. W ocenie skarżącego
organu z analizy powyższych przepisów wynika, iż gmina nie została upoważniona do ustalania wysokości tego wynagrodzenia, w tym różnicowania dodatku z tytułu doraźnego zastępstwa sprawowanego za nieobecnego nauczyciela - w zależności od prowadzenia zajęć niezgodnie z planem i programem nauczania danej klasy przez zastępującego go nauczyciela.
W odpowiedzi na skargę, złożonej w imieniu Gminy B. przez jej Wójta, wniesiono ojej oddalenie i obciążenie skarżącego kosztami postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi stwierdzono, iż w sytuacji przewidzianej w § 19 ust. 4 załącznika do uchwały wynagrodzenie ustalane jest według stawki osobistego zaszeregowania nauczyciela. Zaskarżony zapis precyzuje jedynie w jaki sposób oblicza się wynagrodzenie za jedną godzinę zastępstwa i dotyczy doraźnego zastępstwa polegającego na sprawowaniu w czasie tej godziny opieki, bez prowadzenia zajęć lekcyjnych przewidzianych w planie i programie nauczania danej klasy, wykonywanych przez nauczycieli nie posiadających wymaganych specjalności do prowadzenia tych zajęć. Dalej wywodzono, że w tym czasie sprawowana jest opieka tak jak na świetlicy w związku z czym "bierze się liczbę godzin przewidzianych dla nauczycieli w świetlicy (26 godzin). Wskazano, iż wynagrodzenia za jedną godzinę zastępstwa przewidzianego w § 19 ust. 4 oblicza się w następujący sposób: stawkę osobistego zaszeregowania łącznie z dodatkiem za warunki pracy dzieli się przez miesięczną liczbę godzin przewidzianą dla świetlicy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:
Zgodnie z art. l § l i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem.
W ocenie legalności aktów i czynności z zakresu administracji publicznej sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, póz. 1270, ze zm/). Należy przez to rozumieć nie tylko uprawnienie Sądu do wykroczenia poza granice zaskarżenia, lecz również jego obowiązek - stosownego rozstrzygania, jeżeli zajdą tylko wymagające reakcji wadliwości kontrolowanego aktu lub czynności.
Przeprowadzona w niniejszej sprawie sądowa kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa, przy czym waga stwierdzonych naruszeń prawa ma charakter istotny i przesądziła o konieczności stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie szerszym, aniżeli domaga się strona skarżąca.. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 lutego 1998 r. sygn. akt "[...]" "opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał".
Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionego w skardze Wojewody zarzutu naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2003r. Nr 118, póz. 1112, ze zm.) poprzez zapis § 19 ust. 4 załącznika do przedmiotowej uchwały, stwierdzić należy, że jest on w pełni zasadny. Nie budzi wątpliwości, że akt wykonawczy nie może modyfikować treści ustawy, lecz jedynie ją uszczegóławiać w granicach zakreślonych ustawowym upoważnieniem. Musi być zgodny z ustawą, którą wykonuje.
Stosownie do unormowań art. 35 ust. 2a Karty Nauczyciela przez godzinę doraźnego zastępstwa rozumie się przydzieloną nauczycielowi godzinę zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych powyżej tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych, której realizacja następuje w zastępstwie nieobecnego nauczyciela. Zgodnie zaś z postanowieniami ust. 2 tegoż przepisu wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i za godziny doraźnych zastępstw wypłaca się według stawki osobistego zaszeregowania nauczyciela, z uwzględnieniem dodatku za warunki pracy. Ta ustawowa regulacja musi być uwzględniana przez organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, przy określaniu corocznie, w drodze regulaminu, szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, co wynika z postanowień art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela.
Z powyższymi uregulowaniami ustawowymi w wyraźnej sprzeczności pozostaje zapis § 19 ust. 4 załącznika do kwestionowanej uchwały stanowiący, że wynagrodzenie za jedną godzinę doraźnego zastępstwa, realizowanego przez nauczyciela niezgodnie z planem i programem nauczania przedmiotu danej klasy, ustala dyrektor szkoły w wysokości wynagrodzenia liczonego tak jak w świetlicy szkolnej. Wobec takiej redakcji owego przepisu, w żadnej mierze nie można zgodzić się z autorem odpowiedzi na skargę, że "zaskarżony zapis precyzuje jedynie w jaki sposób oblicza się wynagrodzenie za jedną godzinę doraźnego zastępstwa za nieobecnego nauczyciela". Także przedstawiony w odpowiedzi na skargę sposób obliczania wynagrodzenia za jedną godzinę doraźnego zastępstwa za nieobecnego nauczyciela, nie wynika z zapisu analizowanego § 19 ust. 4 załącznika do uchwały.
Sąd podziela argumentację skarżącego organu, iż gmina nie została upoważniona do ustalania wysokości omawianego wynagrodzenia, jak również różnicowania dodatku w zależności od prowadzenia zajęć zgodnie lub niezgodnie z planem i programem nauczania danej klasy przez nauczyciela prowadzącego zajęcia lekcyjne w ramach doraźnego-zastępstwa. Gdyby wolą ustawodawcy było wprowadzenie takiego podziału, to odpowiedni zapis znalazłby się wprost w unormowaniach dotyczących doraźnych zastępstw za nieobecnych nauczycieli.
Zapis regulaminu wynagradzania nauczycieli podjęty na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela będący postanowieniem mniej korzystnym dla nauczycieli niż przepisy powszechnie obowiązującego prawa jest nieważny. W orzecznictwie sądowym powszechnie prezentowane jest stanowisko, które podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, iż regulamin określający wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków i innych składników wynagrodzenia nie może zawierać postanowień mniej korzystnych dla nauczycieli niż przepisy prawa powszechnie obowiązujące (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA 687/02, Pr. Pracy 2002/10/39).
Powyższe prowadzi do konkluzji, iż zapis § 19 ust. 4 załącznika do uchwały Rady Gminy B. z dnia "[...]" r. podjęty został z naruszeniem kompetencji przyznanej Radzie Gminy w tym zakresie i jako niezgodny ze wskazaną regulacją ustawową podlega wyeliminowaniu poprzez stwierdzenie jego nieważności.
Wychodząc poza granice skargi Sąd, z urzędu wziął pod uwagę także inne istotne naruszenie prawa, dotyczące charakteru prawnego podjętej uchwały.
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości charakter prawny regulaminu wynagradzania nauczycieli ustalany w formie uchwały przez organ prowadzący szkołę będącą jednostką samorządu terytorialnego, który jest aktem prawa miejscowego.
Wprawdzie należy zauważyć, że kwestia charakteru prawnego uchwał stanowiących regulaminy nagradzania nauczycieli nie była pierwotnie w orzecznictwie sądowym postrzegana jednolicie, to wskazać należy na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2001 r. sygn. OPS 7/01 podjętą w składzie siedmiu sędziów (ONSA 2002 nr l, póz. 8), w której stwierdzono m.in. że regulamin, o którym mowa w art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U z 1997r. Nr 56, póz. 357, ze zm.) ma charakter prawa miejscowego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym i ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa. Powyższe stanowisko znalazło powszechną akceptację w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz: wyrok NSA z dnia 20 marca 2001 r. sygn. akt II SA 109/01, niepubl., wyrok NSA z dnia 10 lipca 2001 r. sygn. akt SA/Wr 2729/00, publ. OSS 2002/1/19, wyrok WSA w Opolu z dnia 22 czerwca 2004 r. sygn. akt II SA/Wr 2566/03, niepubl.), jak również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 14 października 2004 r. sygn. I PZP 7/04 (opublikowany Wspólnota 2004/23/54) podzielił pogląd, że regulamin wynagradzania nauczycieli szkoły samorządowej ma charakter prawa miejscowego.
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela to stanowisko, iż regulamin wynagradzania nauczycieli, uchwalony przez organ prowadzący szkołę, na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela ma charakter prawa miejscowego. Każdy bowiem akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (nie odnoszące się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, (nie konsumowane przez jednokrotne zastosowanie, lecz mogące być wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości) wydany przez ustawowo wskazany organ administracji, staje się aktem normatywnym należącym do prawa miejscowego.
Powyższemu kryterium odpowiada właśnie uchwała ustalająca regulamin przyznawania dodatków i innych składników wynagrodzenia dla nauczycieli, gdyż adresatami tej uchwały są wszyscy nauczyciele zatrudnieni w placówkach, dla których organem prowadzącym jest Gmina B., jak również ci którzy podczas obowiązywania tej uchwały zostaną w niej zatrudnieni, co świadczy o generalnym charakterze uchwały, zaś ojej abstrakcyjnych charakterze świadczy okoliczność, że normy w niej określone będą konsumowane nie przez jednokrotne zastosowanie, lecz będą wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków.
Fakt, że regulaminy nagradzania nauczycieli są podejmowane na podstawie upoważnień ustawowych i w ich granicach kwalifikuje je właśnie jako akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, póz. 483).
Przyjęcie, że regulamin przyznawania dodatków i innych składników wynagrodzenia dla nauczycieli jest przepisem prawa miejscowego obowiązującym na obszarze jednostki samorządu terytorialnego przesądza o kompetencyjnych i proceduralnych aspektach ich stanowienia i ogłaszania. W myśl art. 41 ust. l ustawy o samorządzie gminnym akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały.
Stosownie do art. 4 ust. l ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, póz. 718, ze zm.) akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zatem niezbędnym warunkiem wejścia takiego aktu w życie jest jego ogłoszenie. Obowiązek ogłoszenia aktów normatywnych został wyrażony wprost w art. 88 ust. l Konstytucji RP, zgodnie z którym "warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie". Zgodnie z treścią art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, póz. 718, ze zm).
Zatem omawiana uchwała jako akt prawa miejscowego winna wejść w życie po jej ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa, co nie nastąpiło do chwili obecnej.
Rada Gminy B. nie uznała uchwały w sprawie regulaminu przyznawania dodatków i innych składników wynagrodzenia nauczycieli za akt prawa miejscowego i nie dokonała jego ogłoszenia mimo, że z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wynika, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.
Wobec naruszenia wskazanych przepisów prawa Sąd obowiązany jest stwierdzić nieważność § 2 uchwały zawierającego zapis, że ustawa wchodzi w życie z dniem podjęcia.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 147 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270, ze zm.). Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności w części zaskarżonej uchwały i załącznika znajduje oparcie w treści art. 152 powołanej ustawy.