II SA/Ol 827/21

II SA/Ol 827/21 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2021-11-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-10-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Matczak
S. Beata Jezielska
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
II OSK 367/22 - Wyrok NSA z 2023-05-16
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 713
art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 3
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2020 poz 293
art. 15 ust. 1-2, art. 120 ust. 2, art. 28, art. 32 ust. 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Gronowo Elbląskie z dnia 19 maja 2021r. nr XXV/148/2021 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Gronowo Elbląskie w miejscowości Wikrowo stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony)
Uzasadnienie
Uchwałą Nr XXV/148/2021 z dnia 19 maja 2021 r., Rada Gminy Gronowo Elbląskie uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Gronowo Elbląskie
w miejscowości Wikrowo, zwany dalej "Planem".
W skardze, złożonej na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Olsztynie, Wojewoda Warmińsko–Mazurski wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Zdaniem organu nadzoru, przedmiotowa uchwała w sposób rażący narusza obowiązujący porządek prawny i konieczne jest wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Organ podniósł, że uchwalając Plan, Rada Gminy Gronowo Elbląskie na załączniku graficznym określiła teren elementarny oznaczony symbolem MN, U – czyli tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, teren zabudowy usługowej z zakresu usług nieuciążliwych, natomiast w § 17 w ustaleniach dla terenów MN, U: w ust. 3, 4, 5, i 8 - pkt 2 lit. f tiret 3 oraz w ust. 6 i 7 pkt 2 lit. f tiret 2 postanowiono, że dopuszcza się na terenach elementarnych oznaczonych symbolami MN, U – rozbudowę istniejących siedlisk zabudowy zagrodowej, w tym obiektów do składowania w ramach przechowywania produktów i wyrobów przetwórstwa rolno-spożywczego.
Z kolei, w ust. 3, 4 i 5 – pkt 2 lit. f tiret 4 i ust. 6 i 7 pkt 2 lit. f tiret 3 oraz ust. 21 pkt 2 lit. f tiret 2 postanowiono, że dopuszcza się na terenach elementarnych oznaczonych symbolami MN,U – umiejscowienie gospodarstwa agroturystycznego.
W ocenie skarżącego, zachodzi w tym zakresie niespójność części tekstowej Planu z jego częścią graficzną, gdyż przewidują one dla terenów oznaczonych symbolem MN, U rozbieżne przeznaczenie.
Organ nadzoru dodał, że § 4 pkt 2 lit. a, § 17 ust. 3 pkt 1, ust. 4 pkt 1, ust. 5 pkt 1, ust. 6 pkt 1, ust. 7 pkt 1, ust. 8 pkt 1, ust. 21 pkt 1 Planu (podobnie jak rysunek, a odmiennie od treści wcześniej wymienionych postanowień § 17 ust. 3 pkt 2 lit. f tiret 3 i 4 nast.) – wskazują, że tereny elementarne oznaczone symbolami MN, U są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę usługową z zakresu usług nieuciążliwych. Opisane rozbieżności ujawniają się także w postanowieniach § 17 ust. 1 pkt 2 lit. f tiret 3 Planu, gdyż w ww. ustaleniach dla terenów 1.UK/MN dopuszcza się rozbudowę istniejących siedlisk zabudowy zagrodowej, w tym obiektów do składowania
w ramach przechowywania produktów i wyrobów przetwórstwa rolno-spożywczego, podczas gdy § 4 pkt 2 lit. b i § 17 ust. 1 pkt 1 Planu wskazują na teren zabudowy usług kultury z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, jako funkcją towarzyszącą zabudowie usługowej.
Adresat aktu nie wie, jakie jest przeznaczenie wskazanych terenów elementarnych oznaczonych symbolami MN,U – czy są to tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę usługową z zakresu usług nieuciążliwych, czy pod zabudowę zagrodową, na którą składać się mogą m.in. obiekty do składowania w ramach przechowywania produktów i wyrobów przetwórstwa rolno-spożywczego, czy pod zabudowę związaną z prowadzeniem gospodarstw agroturystycznych.
W Planie Rada rozstrzygnęła też, że w granicach terenów MN, U dopuszcza się rozbudowę istniejących siedlisk zabudowy zagrodowej, podobnie jak dopuszcza się umiejscowienie gospodarstw agroturystycznych. Dokonano tego jednak bez wydzielenia odrębnych obszarów liniami rozgraniczającymi – art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm.), dalej jako: "u.p.z.p." oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2002 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587), dalej jako: "rozporządzenie".
Wojewoda podkreślił, że pojęcia zabudowa mieszkaniowa i zabudowa zagrodowa nie są równoważne, gdyż w zabudowie zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych
i ogrodniczych budynki mieszkalne służą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych rolnika, są więc związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zabudowa mieszkalna w ramach zabudowy zagrodowej nie jest więc tożsama z zabudową jednorodzinną służącą zaspokajaniu wyłącznie potrzeb mieszkaniowych jej właścicieli.
Organ nadzoru odniósł się też do terminu: "agroturystyka" i odwołał się do przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r., poz. 162) oraz ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1128 z późn. zm.). Wskazał też na postanowienia ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.
o usługach hotelarskich (Dz.U. z 2020 r., poz. 2211). Z przytoczonych przepisów organ wywiódł, że "agroturystyka" to świadczenie usług dla turystów w gospodarstwie rolnym, które odbywa się w oparciu o zabudowania, grunty i inne zasoby tego gospodarstwa, bez zmiany ich charakteru i naruszenia podstawowej funkcji związanej z produkcją rolną. Stanowi to dodatkową działalność rolników, integralnie związaną z produkcją rolniczą, świadczoną wyłącznie w ich gospodarstwach rolnych.
Oznacza to, zdaniem Wojewody, że Plan nie wypełnia zasadniczego ustawowego wymogu co do jednoznacznego przeznaczenia terenów elementarnych oznaczonych w Planie odpowiednio symbolami: MN,U. Rada Gminy dopuściła do wydzielenia w ich obszarze
w ramach ustalonych funkcji mieszkaniowej i usługowej, zabudowy związanej
z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, czyniąc to bez wskazania jej rozmieszczenia. Nastąpiło niedopuszczalne "przemieszczenie" różnych funkcji na tym terenie
i nierozgraniczenie terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach. Powyższy wywód rzutuje też na legalność § 4 pkt 4 Planu. W przypadku zidentyfikowania istniejącego zagospodarowania i zabudowy terenu w sposób odmienny od planowanego, powinno to mieć odzwierciedlenie w ustaleniach Planu .
W ocenie organu nadzoru, wadliwe są także regulacje zawarte w § 17 ust. 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8, 9, 21 – pkt 3 lit. c tiret 4, § 17 ust. 5 pkt 3 lit. c tiret 5, § 17 ust. 10, 11, 12, 13 - pkt 3 lit. c tiret 6 Planu, które stanowią, że dopuszcza się lokalizację obiektów opartych na historycznych wzorach żuławskich jako indywidualnych budowli, których parametry nie muszą być zgodne z parametrami kształtowania zabudowy ustalonymi dla terenu.
Wskazano, że władztwo planistyczne oznacza, że rada gminy może określać zasady kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Nie można tych uprawnień cedować na inny organ. Plan miejscowy ma zawierać normy określające konkretne przeznaczenie każdego odcinka terenu bez podawania warunków, a także uzależniania tego przeznaczenia od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych lub niepewnych. Zaskarżona uchwała łamie tę zasadę wprowadzając szereg przepisów otwartych, uzależniając sposób zagospodarowania terenów od późniejszych uzgodnień oraz warunków ustalanych jednostronnie przez podmioty trzecie, biorące udział w realizacji inwestycji. Uchwalone przepisy w sposób istotny naruszają zatem prawo.
Zdaniem Wojewody, niezgodne z prawem są również postanowienia § 4 pkt 5, 6,
§ 14 ust. 2 pkt 4 i pkt 8 Planu. Plan, określając w sposób bardzo ogólny rodzaj obiektów infrastruktury technicznej i dopuszczając ich realizację, nie wskazuje ich lokalizacji lub kierunkowego przebiegu (układu). Rozstrzygnięcie tych kwestii przesunięto na etap realizacji inwestycji i pozostawiono de facto decyzji inwestorów. Dopuszczenie wszelkich obiektów infrastruktury technicznej może w skrajnej sytuacji doprowadzić do zmiany przeznaczenia terenu.
W ocenie skarżącego, wadliwe są także postanowienia § 13 pkt 3 i 4 Planu, faktycznie zmieniające przeznaczenie terenów, określonych w tych przepisach na tereny drogowe, gdyż formułują normy określające realizację dróg wewnętrznych, które winny być wydzielone przewidując dojazd do kilku, czy kilkunastu i więcej działek. Z przepisów Planu wynika wprost, że na każdym terenie można realizować drogi wewnętrzne w sposób zgodny z przepisami szczególnymi i zasadami współżycia społecznego, co jest działaniem wbrew przepisom rozporządzenia. Określenia użyte w ww. postanowieniach Planu: "zasady współżycia społecznego", "przepisy szczególne", są dalece nieprecyzyjne
i pozostawiają możliwość dowolnej interpretacji, a normy stanowione przez lokalnego prawodawcę powinny być sformułowane w sposób precyzyjny, jasny i jednoznaczny.
Zdaniem organu nadzoru, podjęty z rażącym naruszeniem prawa jest także § 11
pkt 1 Planu stanowiący, że w Planie nie wyznacza się granic obszarów wymagających przeprowadzenia procedury scalania i podziału nieruchomości. Z uwagi na ilość działek oraz ich wielkość, uchwalony plan miejscowy winien określać zasady i warunki, o których mowa w rozporządzeniu, co umożliwi, w razie potrzeby, faktyczne przeprowadzenie procedury scalenia i podziału nieruchomości. Brak zawarcia w uchwale zasad scalania
i podziału nieruchomości prowadzi do sprzecznego z ustawą o gospodarce nieruchomościami ograniczenia właścicieli i użytkowników wieczystych w zakresie uprawnienia do wystąpienia z żądaniem scalenia lub podziału nieruchomości na terenie objętym planem. Powyższa regulacja jest zatem, w ocenie Wojewody, sprzeczna
z postanowieniami art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.
Ponadto, organ nadzoru ustalił, że na terenie objętym Planem znajdują się grunty rolne o klasie bonitacyjnej III, zlokalizowane na terenie elementarnym oznaczonym symbolem MN, U – dotyczy to części działki nr 340, znajdującej się w granicach terenu 6.MN,U. Wskazano na postanowienia art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r., poz 1326) i stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie Wójt Gminy Gronowo Elbląskie winien wystąpić do ministra właściwego do spraw rozwoju wsi o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, gdyż nie występowały warunki łącznie zwalniające z jej uzyskania. W dokumentacji planistycznej brak jest stosownej zgody.
Końcowo organ wskazał, że wbrew dyspozycji art. 15 ust. 1 u.p.z.p., nie podano daty podjęcia przez Radę Gminy stosownej uchwały w sprawie aktualności studium
i planów miejscowych i nie odniesiono się do wyników analizy, o której mowa w art. 32
ust. 1 u.p.z.p. Dowodzi to, zdaniem Wojewody, niepodjęcia uchwały przez Radę Gminy
w tym zakresie, co oznacza, że organ stanowiący nie wypełnił woli ustawodawcy co do powinności stałego monitorowania i aktualizacji procesów planistycznych w gminie, czym również rażąco naruszył ww. przepis u.p.z.p.
W odpowiedzi na skargę, Gmina wniosła o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi podniesiono:
Odnosząc się do zarzutu niespójności tekstu z częścią graficzną przez dopuszczenie "rozbudowy istniejących siedlisk zabudowy zagrodowej" oraz "gospodarstw agroturystycznych", wskazano, że uchwała kontynuuje i doprecyzowuje przeznaczenie ustalone uchwałą Nr XIII/200/01 Rady Gminy Gronowo Elbląskie z dnia 24 sierpnia 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Gronowo Elbląskie, gdzie wymienione w skardze tereny: MN,U oraz UK/MN w dotychczas obowiązującym planie z 2001 r., w § 55 tekstu planu przeznacza się pod tzw. "funkcję podstawową - tereny rolne, dla obszarów oznaczonych symbolem T-9", zaś w ust. 3 pkt 4 wymienionego paragrafu dopuszcza się "w obrębie istniejących zagród i ich otoczenia możliwość wprowadzenia działalności gospodarczej, funkcji mieszkalnych i turystycznych". W zaskarżonym Planie Rada postanowiła jeszcze bardziej sprecyzować relacje wynikające z ładu przestrzennego. Trudno byłoby bezkrytycznie pozbawić praw nabytych tereny istniejących siedlisk zabudowy zagrodowej co do możliwości realizacji np. zabudowy mieszkaniowej, czy też usługowej w jej otoczeniu. W ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów MN,U sprecyzowano warunki dla dotychczasowego zagospodarowania, wyłącznie istniejących siedlisk rolniczych, poprzez możliwość rozbudowy oraz dopuszczenia agroturystyki. Rozbudowa ta odbywać się będzie wyłącznie w granicach nieruchomości, do której tytuł posiada władający oraz na warunkach ustalonych w Planie. Zatem funkcja zabudowy siedliskowej nie jest docelowym przeznaczeniem terenów, lecz jedynie formą usankcjonowania tego typu istniejącej zabudowy. Plan dopuszcza – w zgodzie z art. 35 u.p.z.p. – również kontynuację dotychczasowego zainwestowania, z możliwością dalszego rozwoju/rozrostu gospodarstwa rolnego w terenach MN,U w granicach nieruchomości, do której władający posiada tytuł. Jeśli chodzi o dopuszczenie agroturystyki, to jest ona ustrojowo przypisana wyłącznie gospodarstwom rolniczym, gdzie w terenach MN,U dotyczy to przypadku istniejącej zabudowy. Funkcja gospodarstwa agroturystycznego nie może istnieć bez gospodarstwa rolnego. Dopuszczalne jest ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji
w sposób alternatywny lub uzupełniający tak, aby nie wykluczały się wzajemnie, a były uzasadnione specyfiką tereny, czy preferencjami lokalnej społeczności.
Odnosząc się do zarzutu skargi dopuszczenia lokalizacji historycznych obiektów żuławskich, opartych na historycznych wzorach żuławskich jako indywidualnych budowli, organ uznał zastrzeżenia skargi za bezpodstawne. Stwierdził, że ustalenia w tym zakresie nie naruszają podstawowych zasad sporządzania planów miejscowych. Jednym z założeń opracowania Planu było utrzymanie tradycji regionu poprzez dopuszczenie indywidualnych budowli, jako elementów zagospodarowania terenów wzmacniających wartości historyczne i krajobrazowe Żuław Elbląskich oraz nadanie przestrzeniom cech nawiązujących do indywidualnych wartości tego regionu. Nie podlegają one regulacjom dla budynków, gdyż są tradycyjną budowlą Żuławską, zaliczoną do historycznie występujących w tym regionie, niebędącą budynkiem lub obiektem małej architektury, a będącą budowlą hydrotechniczną lub wolno stojącym urządzeniem technicznym. Celem było odtworzenie historycznych walorów krajobrazowych Żuław Elbląskich, poprzez dopuszczenie takich budowli jak niektóre typy wiatraków, śluzy i inne budowle hydrotechniczne.
Organ nie zgodził się również z zarzutami skargi, dotyczącymi dopuszczenia na całym obszarze Planu lokalizacji infrastruktury technicznej bez określenia szczegółowo jej przebiegu i parametrów. Stwierdził, że trudno byłoby w planach miejscowych określać konkretnie wszystkie sieci, w tym lokalizację tego typu obiektów. Byłoby to bezcelowe,
a wręcz szkodliwe właśnie dla inwestorów. Tam, gdzie jest to konieczne, ustalenia planu wskazują konkretny przebieg istniejących lub planowanych elementów infrastruktury technicznej. Przykładem jest wodociąg obsługiwany przez "Centralny Wodociąg Żuławski", którego przebieg może wpłynąć na sposób zagospodarowania poszczególnych nieruchomości. Świadczy to o tym, że Gmina wzięła pod uwagę i wyważyła charakter wprowadzonych zasad, podważenie których zarzuca skarżący.
Odnosząc się do zarzutu skargi, dotyczącego braku ustaleń w zakresie dopuszczenia na całym obszarze Planu lokalizacji dojazdów, ciągów pieszo-jezdnych, ścieżek rowerowych, ciągów pieszych jako niezgodnego z zasadami przeznaczenia terenów dla dróg, a także w sposób trudny do jednoznacznego odczytania, organ podkreślił, że wyznaczone liniami rozgraniczającymi w planie tereny układu dróg publicznych i wewnętrznych mają swój ściśle określony przebieg. W większości jest to kontynuacja istniejącego układu drogowego istotnego dla obsługi całego obszaru Planu
i w części jest to nowy układ przebiegający po terenach własności Gminy, niezbędny do obsługi większych fragmentów terenów o różnym przeznaczeniu w Planie. Dopuszczenie lokalizacji ww. elementów w ramach terenów przeznaczonych w Planie dla określonej funkcji, stanowi dopełnienie w zakresie elementów zagospodarowania planowanego układu drogowego, dojazdu zabezpieczającego dostęp do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub nowo wydzielonych działek budowlanych.
Zdaniem organu, nie został w planie pominięty obowiązek z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., dotyczący szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, tylko w trakcie procesu planistycznego stwierdzono, że istniejące zainwestowanie nie będzie wymagało przeprowadzenia procedury wynikającej
z art. 102 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Odnosząc się do zarzutu skargi, dotyczącego braku pozwolenia na przeznaczenie terenów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, Gmina uznała go za bezprzedmiotowy ze względu na to, że nie zaszła konieczność, wynikająca z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p., ponieważ obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Gronowo Elbląskie – uchwała z dnia 24 sierpnia 2001 r. – już wcześniej dopuścił funkcje inne, niż rolnicze w terenach oznaczonych symbolem Y-9, w § 55 ust. 3 pkt 4, gdzie dopuszczono "w obrębie istniejących zagród i ich otoczenia możliwość wprowadzenia działalności gospodarczej, funkcji mieszkalnych i turystycznych".
Wskazując na powyższe, w ocenie Gminy, skarga nie wskazuje na takie istotne naruszenia prawa, które mogłyby skutkować stwierdzeniem jej nieważności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami
a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej
(§ 2).
Zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - art. 3
§ 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), powoływanej dalej: p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami
i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały wykazała, że skarga Wojewody jest zasadna.
W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne
z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie zaś z art. 93 ust. 1 tej ustawy - po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie.
Ustawodawca nie określił rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. Należy przyjąć, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów.
Istotne jest także to, że w procesie stanowienia aktów prawa miejscowego, organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Przepisy prawa miejscowego mają charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw, gdyż w Konstytucji RP nie zawarto delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych.
Podejmując zaskarżoną uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Gronowo Elbląskie w miejscowości Wikrowo, Rada Gminy zobligowana więc była działać w zakresie przyznanych jej ustawowo kompetencji wynikających z przepisów prawa, przestrzegając zasad stanowienia prawa lokalnego, określonego w przepisach.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do
art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania
w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a organ nie zażądał w zakreślonym terminie przeprowadzenia rozprawy.
Oceny, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności, należy dokonać przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania,
a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną"), którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna
i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (zob. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, oraz z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, CBOSA).
Sąd podziela zarzuty skargi, dotyczące niespójności tekstu Planu z jego częścią graficzną, poprzez dopuszczenie we wskazanych w skardze postanowieniach Planu "rozbudowy istniejących siedlisk zabudowy zagrodowej, w tym obiektów do składowania
w ramach przechowywania produktów i wyrobów przetwórstwa rolno- spożywczego" oraz "dopuszcza się gospodarstwa agroturystyczne". Bez wątpienia bowiem, część graficzna Planu nie zawiera siedlisk zabudowy zagrodowej, ani gospodarstw agroturystycznych. Zawiera zaś tereny m.in. MN, U.
Wskazać należy, że zgodnie z § 4 pkt 2 lit. a) Planu – ustala się przeznaczenie terenów według następującej klasyfikacji: MN, U – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, teren zabudowy usługowej z zakresu usług nieuciążliwych.
Zabudowa zagrodowa oraz agroturystyczna przewidziane zostały w szczegółowych postanowieniach Planu, nie znajdując jednak odzwierciedlenia w jego rysunku.
Zgodnie z art. 15 ust. 1 zd. pierwsze u.p.z.p. - wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie
z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. W myśl zaś art. 20 ust. 2 zd. drugie u.p.z.p. - część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Zgodnie zaś z § 8 ust. 2 rozporządzenia - na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń.
Powyższe przepisy oznaczają, że część graficzna planu musi być zgodna z częścią tekstową i ma moc wiążącą. Oznacza to, że postanowienia planu należy odczytywać łącznie, uwzględniając zarówno część tekstową, jak i graficzną, a wobec tego nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a rysunkiem. W ocenie Sądu,
w przedmiotowym Planie takie rozbieżności występują, bowiem rysunkiem Planu nie są objęte tereny zabudowy zagrodowej, ani tereny agroturystyki. Znajdują się tam wyłącznie tereny MN, U – jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, teren zabudowy usługowej z zakresu usług nieuciążliwych oraz pozostałe tereny – UK/MN, R, RM, RU, R, UK, UO,US, U, ZL, KOD, KDW.
Gmina rozszerzyła w części tekstowej funkcję terenu elementarnego o rozbudowę istniejących siedlisk zabudowy zagrodowej. Tymczasem, przeznaczenie danego terenu pod określony rodzaj zabudowy powinno być jasno sprecyzowane, w tym poprzez odpowiednie oznaczenie kolorystyczne i literowe. Organ planistyczny zawarł zaś we wskazanym zakresie sprzeczne ustalenia w części tekstowej i graficznej planu, co jest istotnym naruszeniem i już samo to naruszenie powoduje konieczność stwierdzenia nieważności całego aktu planistycznego.
Co istotne jednak w przypadku zaskarżonej uchwały, nie wydzielono tych odrębnych obszarów liniami rozgraniczającymi, co stanowi elementarne i istotne naruszenie obowiązujących, wskazanych już przepisów art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i § 7 pkt 7 rozporządzenia. Zgodnie z tymi przepisami, projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenie. Przepisy te nie dają, jak już wskazano, podstaw do przyjęcia, że niedopuszczalne jest określenie dla tego samego terenu przeznaczenia mieszanego. Wprost przeciwnie, § 9 ust. 4 rozporządzenia, dopuszcza stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych
i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. W tym kontekście, wykładnia art. 15 ust. 2
pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i regulujących szczegółowo zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów rozporządzenia wskazuje, że jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), jednak pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. (patrz: wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2551/11, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1962/11. Rozporządzenie przewiduje 28 przeznaczeń w 7 kategoriach (tereny zabudowy mieszkaniowej; tereny zabudowy usługowej; tereny użytkowane rolniczo; tereny zabudowy techniczno–produkcyjnej; tereny zieleni i wód; tereny komunikacji; tereny infrastruktury technicznej). Przeznaczenia te muszą wystarczyć dla wszelkiej różnorodności urbanistycznej.
Niewydzielenie natomiast na projekcie rysunku planu takich obszarów liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.
Nie można podzielić tu stanowiska organu, odnoszącego się do uchwały Rady Gminy Gronowo Elbląskie Nr XIII/200/01 z dnia 24 sierpnia 2001 r., bowiem powołane
w odpowiedzi na skargę postanowienia tej uchwały zastąpione zostały zaskarżoną uchwała, co wynika jednoznacznie z postanowień § 18 zaskarżonej uchwały.
Należy też podzielić stanowisko skarżącego, dotyczące zakwestionowania postanowień uchwały o dopuszczeniu lokalizacji obiektów opartych na historycznych wzorach żuławskich jako indywidualnych budowli, których parametry nie muszą być zgodne z parametrami kształtowania zabudowy ustalonymi dla terenu.
Takie zapisy nie stanowią kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy. Postanowienia powyższe są niejasne i nieprecyzyjne, nie wskazują jednoznacznie warunków czy właściwych podmiotów, co może oznaczać cedowanie uprawnień na inne podmioty. Użycie w postanowieniach określenia: "dopuszcza się lokalizację obiektów..." są normami otwartymi, pozwalającymi jakimkolwiek podmiotom na indywidualne uzgadnianie odstępstw od uchwalonego planu. Z tego względu, należy podzielić stanowisko organu nadzoru, że zakwestionowane postanowienia § 17 ust. 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8, 9, 21 – pkt 3 lit. c tiret 4, § 17 ust. 5 pkt 3 lit. c tiret 5, § 17 ust. 10, 11, 12, 13 - pkt 3 lit. c tiret 6 Planu, są sprzeczne z prawem.
W ocenie Sądu, niezgodne z prawem są także postanowienia § 4 pkt 5 i 6 oraz § 14 ust. 2 pkt 4 i pkt 8 Planu. Zgodnie z § 4 pkt 5 Planu – na całym obszarze planu dopuszcza się lokalizację obiektów infrastruktury technicznej w tym: infrastrukturę służącą odprowadzaniu ścieków, dostarczaniu wody, ciepła, energii elektrycznej, gazu
i teletechniczną, stacji transformatorowych, obiektów przepompowni ścieków, stacji gazowych, urządzeń melioracji oraz dojazdów, jeżeli ustalenia szczegółowe dla poszczególnych terenów nie stanowią inaczej.
W myśl zaś pkt 6 § 4 – plan wyznacza, przeznaczony na cele publiczne, teren drogi dojazdowej 17.KDD; dopuszcza się w obszarze objętym planem lokalizację zadań dla realizacji celów publicznych w ramach wszystkich funkcji i zasad zagospodarowania terenu, ustalonych niniejszym planem.
Zgodnie natomiast z postanowieniami § 14 ust. 2 pkt 4 Planu – elektroenergetyka – z sieci i urządzeń elektroenergetycznych; w całym obszarze planu dopuszcza się lokalizację podziemnych i napowietrznych sieci i urządzeń elektroenergetycznych.
W myśl zaś pkt 8 ust. 2 § 14 – w całym obszarze planu dopuszcza się modernizację, rozbudowę systemów infrastruktury technicznej oraz budowę nowych, z uwzględnieniem ustaleń zawartych w punktach od 1 do 7 tego ustępu oraz ustaleń szczegółowych dla poszczególnych terenów, zawartych w rozdziale 3.
Powyższe postanowienia wskazują, że Plan określa w sposób ogólny rodzaj obiektów infrastruktury technicznej, wskazując szczegółowo wyłącznie "Centralny Wodociąg Żuławski", którego orientacyjną lokalizację wyznaczono na rysunku Planu -
§ 17 ust. 1 pkt 2 lit. f. W Planie nie wskazano lokalizacji, ani przebiegu pozostałych, potencjalnych urządzeń infrastruktury technicznej. Rozstrzygnięcie tych kwestii, na co wskazał organ nadzoru, przesunięto na etap realizacji inwestycji i pozostawiono de facto decyzji inwestorów, co jest niedopuszczalne. To organ planistyczny jest odpowiedzialny
i ma kompetencje ustawowe do określenia i umiejscowienia obiektów np. infrastruktury technicznej, czy też sieci elektroenergetycznych oraz zadań z zakresu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Powyższe postanowienia nie wypełniają zatem, w ocenie Sądu, dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Są to kompetencje, które organ planistyczny otrzymał na podstawie przepisów u.p.z.p. w zakresie kluczowych dla gminy inwestycji i przedsięwzięć i nie może on ich cedować na podmioty zewnętrzne.
Należy również podzielić stanowisko organu nadzoru co do niezgodności z prawem postanowień § 13 pkt 3 i 4 Planu, dopuszczających na obszarze planu lokalizację dojazdów, ciągów pieszo-jezdnych, ścieżek rowerowych, ciągów pieszych i faktycznie zmieniających przeznaczenie tych terenów na drogowe, gdyż formułują normy określające realizację dróg wewnętrznych, które winny być wydzielone, przewidując dojazd do kilku, czy kilkunastu i więcej działek.
Wskazać w tym miejscu należy na postanowienia § 4 pkt 9 rozporządzenia, zgodnie
z którymi - ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać:
a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,
b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,
c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.
Postanowienia § 13 pkt 3 i 4 nie odpowiadają wymogom, wynikającym z ww. przepisów rozporządzenia. Z zakwestionowanych przepisów zaskarżonej uchwały można wprost wywieść, że na każdym terenie, w sposób zgodny z przepisami szczególnymi i zasadami współżycia społecznego, można realizować drogi wewnętrzne. To zaś jest ewidentnie niezgodne z przytoczonym przepisem § 4 pkt 9 przedmiotowego rozporządzenia.
Odnosząc się do zarzutu skargi, dotyczącego scalania i podziału nieruchomości wskazać należy, że każdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być dostosowany do faktycznie występujących uwarunkowań na terenie nim objętym. Należy zatem w pierwszej kolejności ocenić, czy stan faktyczny daje podstawy do określenia obligatoryjnych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Podkreślić bowiem trzeba, że przepis art. 15 ust. 1 u.p.z.p. określa zagadnienia obligatoryjnie zamieszczane w planie miejscowym, do których należy określenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym – art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały Sąd miał jednak na uwadze, że nawet obowiązek uwzględnienia
w planie miejscowym elementów obligatoryjnych nie jest bezwzględny, ale uzależniony od faktycznie istniejących uwarunkowań na terenie objętym planem. Organ wskazał co prawda, że w trakcie procesu planistycznego stwierdzono, że istniejące zainwestowanie nie będzie wymagało przeprowadzenia procedury wnikającej z art. 102 ustawy
o gospodarce nieruchomościami (scalania i podziału). Wskazać jednak należy, że
w przepisach art. 102 i art. 103 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899), ustanowiono regułę, według której podstawą postępowania scaleniowego jest stosowny zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a uchwały wszczynające takie postępowanie muszą znajdować oparcie w treści miejscowych planów obowiązujących w dacie ich podejmowania. Treść planów wyznacza bowiem zakres przedmiotowy i podmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego. Uprawnienie do zgłaszania wniosku o dokonanie scalania i podziału ustawodawca przekazał wprost w ustawie
o gospodarce nieruchomościami określonej grupie właścicieli na terenie objętym uchwałą
o planie. Tym samym, plan nie może tego właścicielom uniemożliwić. Powyższe rozważania pozostają jednak bez znaczenia w przedmiotowej sprawie, bowiem wystąpiły
w niej inne przesłanki, uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.
Odnosząc się zaś do zarzutu skargi, dotyczącego braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, wskazać należy na argumentację organu, który stwierdził, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia
24 sierpnia 2001 r. już wcześniej dopuścił funkcje inne, niż rolnicze w terenach oznaczonych symbolem T-9, w § 55 ust. 3 pkt 4, gdzie dopuszczono "w obrębie istniejących zagród i ich otoczenia możliwość wprowadzenia działalności gospodarczej, funkcji mieszkalnych i turystycznych". Powyższe nie wynika jednak z akt postępowania.
Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że w sprawie doszło do istotnego, wskazanego wyżej, naruszenia zasad sporządzania planu - art. 28 u.p.z.p.
Końcowo podnieść należy, że wymóg przedstawienia przez organ wykonawczy gminy w uzasadnieniu do projektu planu zgodności proponowanego zagospodarowania przestrzennego danego terenu z wynikami analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym i podania daty uchwały rady gminy w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, o której mowa w art. 32 ust. 2 u.p.z.p., a więc i obowiązek podjęcia przez radę gminy ww. uchwały, aktualizuje się wówczas gdy taka analiza zmian
w zagospodarowaniu przestrzennym została przeprowadzona przez organ na zasadzie
art. 32 ust. 1 u.p.z.p. Z kolei obowiązek przeprowadzenia analizy aktualizuje się przynajmniej raz w czasie kadencji rady. Wbrew wymogom wynikającym z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie podano daty podjęcia przez Radę Gminy uchwały w sprawie aktualności studium i planów miejscowych.
Wobec powyższego, kontrolując zaskarżoną uchwałę, Sąd, stosownie do art. 147
§ 1 p.p.s.a. stwierdził jej nieważność.