II SA/Ol 820/22

II SA/Ol 820/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-12-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Alicja Jaszczak-Sikora /sprawozdawca/
Ewa Osipuk /przewodniczący/
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 9, art. 32, art. 33, art. 64 par. 2,  art. 134, art. 128
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 28 grudnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2022 roku sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 18 lipca 2022 r. Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") ustalił, na wniosek [...] spółki z o.o., sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce [...].
W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu, podpisanym przez A.K. (dalej: "Skarżąca") – sołtys wsi [...], wskazano, że mieszkańcy wsi nie wyrażają zgody na lokalizację przedmiotowej inwestycji z uwagi na zagrożenie dla bezpieczeństwa mieszkańców przez konstrukcję wieży, negatywne skutki promieniowania stacji bazowej dla zdrowia i życia ludzi, utratę wartości nieruchomości sąsiadujących z inwestycją
i zaburzenie ładu przestrzennego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "Kolegium") postanowieniem z 22 września 2022 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania.
W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych zachodzi, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia albo brak jest możliwości zaskarżenia decyzji w formie odwołania. Przyczynami niedopuszczalności odwołania
o charakterze podmiotowym są zaś przypadki wniesienia tego środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź niemającą zdolności do czynności prawnych. Zaznaczyło, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 ustawy
z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", z przyczyn o charakterze podmiotowym może nastąpić, gdy po stronie podmiotu dokonującego tej czynności procesowej brak legitymacji odwoławczej ma charakter oczywisty i wynika z samego odwołania.
Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.
o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.) sołtys jest organem wykonawczym sołectwa. Sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy, utworzoną na zasadach i w trybie art. 5 ust. 2 i 3 tej ustawy, a jednostka pomocnicza nie posiada osobowości prawnej i nie może być samodzielnym podmiotem praw i obowiązków w zakresie materialnego prawa administracyjnego. Brak regulacji prawnej w ustawie o samorządzie gminnym przyznającej sołectwom, dzielnicom i osiedlom prawa do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym na zasadach ustalonych w k.p.a. dla organizacji społecznych wyłącza możliwość przyznania tym jednostkom pomocniczym gminy pozycji podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym. Samodzielnie, we własnym imieniu i we własnym interesie, jednostki pomocnicze nie mogą zatem skutecznie inicjować postępowania administracyjnego i nie mogą uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony tego postępowania.
Kolegium stwierdziło, że nie budzi wątpliwości, że odwołanie zostało wniesione przez Sołectwo [...], co zdaniem organu odwoławczego wynika wprost z treści pisma z uwagi na określenie podmiotu wnoszącego, podpisanie przez Sołtysa posługującego się pieczęcią sprawowanej funkcji. Skoro zaś sołectwa nie posiadają osobowości prawnej i nie zostały wyposażone przez ustawodawcę w prawo uczestniczenia w postępowaniach administracyjnych, to nie przysługuje im przymiot stronu i nie mogą skutecznie zainicjować postępowania odwoławczego.
W złożonej skardze Skarżąca zarzuciła, że organy administracji nie poinformowały mieszkańców wsi i jej – jako sołtysa, że sołectwo nie może być stroną postępowania administracyjnego. Wskazała, że w toku postępowania protest przeciwko inwestycji podpisało 102 mieszkańców. Było dla nich zrozumiałe, że Skarżąca, jako sołtys, może ich reprezentować i nie jest konieczne, aby każdy odrębnie kwestionował prawidłowość decyzji. Skarżąca dodała, że jest również mieszkanką budynku, obok którego ma powstać inwestycja. Skarżąca powtórzyła ponadto zarzuty zawarte w odwołaniu, dotyczące zastrzeżeń odnośnie do lokalizacji spornej inwestycji.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz decyzji organu pierwszej instancji i zmianę lokalizacji planowanej wieży, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest zasadność stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z uwagi na to, że zostało wniesione przez podmiot, który nie posiadał do tego legitymacji.
Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Na tle tego przepisu wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania: przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. Przy czym kategoryczne użycie przez ustawodawcę zwrotu "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego do wydania rozstrzygnięcia przewidzianego w powołanym przepisie, gdyż nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej.
Jak prawidłowo wywiodło Kolegium w zaskarżonej decyzji, brak jest przepisu prawa, który przyznawałby sołectwu prawo do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym na zasadach ustalonych w k.p.a. dla organizacji społecznych, co wyłącza możliwość przyznania tej jednostce pomocniczym gminy pozycji podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.) organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Ogół mieszkańców jest więc reprezentowany przez zebranie wiejskie, które jest organem stanowiącym. Uchwały podejmowane przez ten organ gminy wykonuje sołtys, który reprezentuje sołectwo na zewnątrz. Powyższe nie skutkuje jednak przyznaniem sołtysowi praw procesowych.
O ile należy przyznać rację Kolegium, że niedopuszczalności odwołania polegająca na wniesieniu odwołania przez podmiot niemający legitymacji do wniesienia takiego środka zaskarżenia - sołtysa, może być stwierdzona, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, to ocenę wyrażoną na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy należy uznać za przedwczesną.
Bezspornie w odwołaniu z 27 lipca 2022 r. jako podmiot wnoszący odwołanie wskazano "Sołectwo [...]Sołtys Wsi K.A.", a odwołanie podpisała Skarżąca, zaznaczając sprawowaną funkcję sołtysa. Nadto, jako podpisujący odwołanie wymienieni są: "Sołtys Wsi [...]", "K.A." i "mieszkańcy [...]". Podkreślić należy, że do odwołania załączono tabele z podpisami 104 mieszkańców ww. wsi, którzy podali również swoje adresy.
Stosownie zaś do art. 64 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, również w przypadku złożenia podania w postaci elektronicznej, i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Z art. 128 k.p.a. wynika natomiast, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania.
Z treści odwołania wynika, że to mieszkańcy wsi wyrazili brak zgody na lokalizację przedmiotowej inwestycji i podnieśli zarzuty przeciwko budowie ww. stacji bazowej.
Ponadto, strona, poza czynnościami wymagającymi jej osobistego działania, może działać w postępowaniu administracyjnym przez pełnomocnika, którym może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu
(art. 32 i art. 33 § 1 i 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Wymóg dołączenia do akt sprawy pełnomocnictwa z podpisem mocodawcy jest tylko deklaratoryjnym potwierdzeniem udzielonego wcześniej pełnomocnictwa w zmaterializowanej formie, która uwzględnia, wynikającą z art. 14 § 1 k.p.a., zasadą formy pisemnej lub dokumentu elektronicznego obowiązującą w postępowaniu administracyjnym (zob. wyrok NSA z 4.04.2020 r., I OSK 2133/18; dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak pełnomocnictwa w przypadku odwołania składanego przez pełnomocnika należy traktować jako brak formalny, o którego uzupełnienie należy wezwać pełnomocnika (wyroki NSA z 16.05.2018 r., II OSK 1587/16 i z 19.01.2021 r., II OSK 2480/20).
Konstrukcja odwołania nie wyklucza, że Skarżąca mogła występować w dwojakim charakterze: jako pełnomocnik grupy mieszkańców wsi (chociaż nie załączyła stosownego dokumentu pełnomocnictwa) oraz we własnym imieniu - jak wskazała w skardze - jako mieszkaniec budynku, posadowionego przy terenie inwestycji (co wymaga zbadania czy posiada ona własny interes prawny). Nadto, zamiarem mieszkańców wsi mogło być wniesienie odwołań w jednym dokumencie, do którego załączyli własne podpisy.
Zauważyć należy, że z wykazów stron załączonych do zawiadomienia o wszczęciu postępowania z 6 grudnia 2021 r. i do decyzji tego organu z 18 lipca 2022 r.
(k. 64 i k. 135 akt adm.), wynika, że organ pierwszej instancji uznał "A.K. Sołtys Wsi [...]" za stronę tego postępowania. Zasadny jest więc zarzut, że Skarżąca nie została prawidłowo poinformowana o sytuacji procesowej sołtysa wsi.
Uwzględniając powyższe należy uznać, że Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania z 27 lipca 2022 r. przedwcześnie, z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz zasady wynikającej z art. 9 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Kolegium nie wyjaśniło bowiem, kto wniósł odwołanie i ewentualnie czy wnoszący odwołanie był uprawniony do dokonania tej czynności procesowej. Organ prowadzący postępowanie ma bowiem, obowiązek zweryfikować krąg stron postępowania. Zgodnie
z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą interesu prawnego jest zaś jego związek z normą prawa materialnego, z której podmiot legitymujący się tym interesem wywodzi swoje uprawnienie.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną sformułowaną
w uzasadnieniu niniejszego wyroku i wyjaśni, kto jest podmiotem odwołującym się od decyzji organu pierwszej instancji. Kolejnym etapem będzie ustalenie istnienia interesu prawnego odwołujących się. W zależności od tych ustaleń, Kolegium wyda stosowne rozstrzygnięcie merytoryczne lub procesowe.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na podstawie
art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
Skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane
w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.