II SA/Ol 820/09

II SA/Ol 820/09 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2009-11-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2009-09-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Adam Matuszak
Alicja Jaszczak-Sikora /sprawozdawca/
Hanna Raszkowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Sygn. powiązane
II OSK 85/10 - Wyrok NSA z 2010-03-31
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono akt nadzoru
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2009 roku sprawy ze skargi Gminy Pasłęk na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 10 lipca 2009 r. nr PN.0911-247/09 w przedmiocie programu budowy i finansowania przydomowych oczyszczalni ścieków I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. orzeka, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
W dniu 9 czerwca 2009r. Rada Miejska w Pasłęku podjęła uchwałę
Nr 36/09 w sprawie przyjęcia "Programu budowy i finansowania przydomowych oczyszczalni ścieków na terenie gminy Pasłęk". Jako podstawę działania organ wskazał art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 406 ust. 1 pkt 4 i 12 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ze zm.).
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 10 lipca 2009r. nr PN.0911/247/09 Wojewoda Warmińsko-Mazurski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność rozdziałów II i III załącznika do tej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa. Organ nadzoru wskazał, iż oprócz celów programu oraz przedmiotu dofinansowania Rada Miejska określiła w załączniku do przedmiotowej uchwały warunki przyznania dofinansowania (rozdział II), zasady finansowania, w tym beneficjentów programu, źródła finansowania i wysokość dofinansowania, zasady rozliczenia dofinansowania, warunki techniczne wykonania i odbioru przydomowych oczyszczalni ścieków (w tym definicję i opis funkcjonowania przydomowych oczyszczalni ścieków, warunki techniczne i prawne) oraz wzory druków używanych w procesie pozyskiwania środków finansowych z programu. W ocenie organu nadzoru kwestionowane zapisy zostały uchwalone bez podstawy prawnej. Podniesiono, iż zgodnie z powołanym w podstawie prawnej uchwały art. 406 ust. 1 pkt 4 i 12 ustawy Prawo ochrony środowiska, środki gminnych funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej przeznacza się między innymi na realizowanie zadań modernizacyjnych i inwestycyjnych, służących ochronie środowiska i gospodarce wodnej, w tym instalacji urządzeń ochrony przeciwpowodziowej i obiektów małej retencji wodnej, a także inne zadania ustalone przez radę gminy, służące ochronie środowiska i gospodarce wodnej, wynikające z zasady zrównoważonego rozwoju, w tym na programy ochrony środowiska. Wojewoda wskazał, iż zgodnie z art. 403 ust 1 cytowanej ustawy gminne fundusze są funduszami celowymi w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, w związku z czym podstawą ich gospodarki finansowej są roczne plany finansowe. W ocenie organu nadzoru, w oparciu o powołane zapisy, organy uchwałodawcze gmin mogą wskazywać jedynie cele, na które można dodatkowo wydatkować środki Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, natomiast zasady ich wydatkowania określają przepisy odrębne.
W ustawowym terminie Gmina Pasłęk, reprezentowana przez Burmistrza Pasłęka, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, wnosząc o jego uchylenie w związku z naruszeniem przepisów art. 406 ust. 1 pkt 4 i 12 w zw. z art. 408 ustawy Prawo ochrony środowiska, polegającym na wyrażeniu błędnego poglądu prawnego, iż przepisy te zezwalają na określenie celów, na które mogą być wydatkowane środki z funduszu ochrony środowiska, nie upoważniając do ustalania zasad ich wydatkowania. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca poddała również pod rozwagę sądu legitymację Wojewody Warmińsko-Mazurskiego do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w świetle art. 86 ustawy o samorządzie gminnym.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się natomiast do zarzutu braku właściwości do sprawowania nadzoru nad przedmiotową uchwałą Rady Miejskiej w Pasłęku, Wojewoda wskazał, iż akt ten nie reguluje spraw z zakresu finansów publicznych, a podstawę do jego uchwalenia stanowiły przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska. Dlatego też Wojewoda stwierdził swoją właściwość do badania zgodności przedmiotowej uchwały z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Skarga jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd, w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, podziela zarzut skargi, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem przepisów o właściwości, wobec orzekania przez Wojewodę w sprawie z zakresu finansowego, w której kompetencje nadzorcze przysługiwały regionalnej izbie obrachunkowej.
Zgodnie z art. 86 cytowanej powyżej ustawy o samorządzie gminnym organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Tożsamy zapis zawarty został w art. 171 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z unormowań tych jasno wynika, że nadzór sprawowany przez wojewodów obejmuje wszelkie sprawy związane z działalnością jednostek samorządu terytorialnego – poza jednak sprawami finansowymi, w których nadzór przysługuje wyłącznie regionalnej izbie obrachunkowej. W wyroku z dnia 29 listopada 2007r. sygn. akt II GSK 261/07 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż jedynym wyznacznikiem zakresu przedmiotowego nadzoru sprawowanego przez regionalne izby obrachunkowe jest konstytucyjne pojęcie "spraw finansowych". Sąd ten wyjaśnił, iż określenie "w sprawie" oznacza wszystkie kwestie powiązane rzeczowo z głównym, określonym hasłowo problemem (zagadnieniem), tj. jak w tym przypadku, z finansami. Z kolei "finanse" w literaturze przedmiotu definiowane są zazwyczaj jako "zjawiska i procesy pieniężne", "stosunki społeczne, powstające w związku z gromadzeniem i wydatkowaniem środków pieniężnych", "zasoby pieniężne, operacje i normy prawne ich dotyczące" (vide C.Kosikowski, E.Ruśkowski Finanse i prawo finansowe, Wyd. KiK 1994, str. 4; powołani tam autorzy) lub też jako "ogół zjawisk ekonomicznych związanych z gromadzeniem i wydatkowaniem zasobów pieniężnych" (Z.Fedorowicz w: Leksykon finansowo - bankowy, Wyd. PWE 1991, str. 101). W związku z tym, a przede wszystkim z uwagi na brak ustawowej definicji pojęcia "sprawy finansowej", Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie można kompetencji regionalnych izb obrachunkowych ograniczyć wyłącznie do tych wymienionych w art. 11 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U z 2001r. Nr 55, poz. 577 ze zm.), a w konsekwencji domniemywać kompetencji wojewody w sprawach finansowych nie wymienionych w tym przepisie. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę argumenty te podziela w całości. Podkreślić należy, iż o uprawnieniach nadzorczych regionalnych izb obrachunkowych nie rozstrzygają tylko przepisy ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, lecz także art. 86 ustawy o samorządzie gminnym, a przede wszystkim art. 171 ust. 2 Konstytucji RP, który - zgodnie z jej art. 8 – stosuje się bezpośrednio (por. też wyrok NSA z dnia 10 października 2007r. sygn. akt II GSK 151/07).
Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze, którym Wojewoda stwierdził nieważność rozdziałów II i III załącznika do wskazanej uchwały Rady Miejskiej w Pasłęku, regulujących warunki przyznania dofinansowania, zasady finansowania i rozliczenie dofinansowania budowy przydomowych oczyszczalni ścieków z Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Zakwestionowane przez Wojewodę postanowienia rozstrzygają zatem bezwątpienia o sprawach finansowych, dotyczą bowiem rozdysponowania środków publicznych z funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Fundusz ten jako fundusz celowy nie wchodzi wprawdzie w skład budżetu gminy, jest jednak wyodrębniony organizacyjnie, jego przychody pochodzą głównie ze środków publicznych i gromadzone są na odrębnych rachunkach bankowych. Stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) funduszem celowym jest fundusz powołany ustawowo, którego przychody pochodzą ze środków publicznych, a wydatki są przeznaczone na realizację wyodrębnionych zadań. Podstawą gospodarki finansowej funduszu celowego jest roczny plan finansowy (ust. 5 art. 29 wskazanej ustawy). Fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej tworzone są na podstawie art. 400 ust. 1, art. 401 ust. 1 i art. 403 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska ( t.j. Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), która określa też cele, na realizację których mogą być wydatkowane środki z tych funduszy (art. 405 i art. 406 tej ustawy). Z powołanych przepisów wynika, iż do przedmiotowego funduszu nie mają zastosowania regulacje zawarte w art. 176 ustawy o finansach publicznych. Jednak okoliczność ta nie może stanowić decydującego wyznacznika dla kompetencji nadzorczych Wojewody. W szczególności niezasadnym jest powiązanie kompetencji organu nadzoru, jak to czyni Wojewoda, jedynie z przedmiotem ustawy, w której zawarto przepisy stanowiące podstawę działania organu stanowiącego gminy, ale ważna jest treść tych konkretnych unormowań. Głównym bowiem wyznacznikiem rozgraniczającym kompetencje nadzorcze wojewody i regionalnej izby obrachunkowej jest pojęcie "sprawy finansowej". W związku z tym przy ustaleniu właściwości jednego z tych organów, rozstrzygające znaczenie może mieć jedynie, czy przedmiot kontrolowanego aktu mieści się w tym pojęciu. Rozdysponowanie środków z funduszu celowego z pewnością spełnia kryteria sprawy finansowej.
Reasumując stwierdzić należy, iż zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Warmińsko-Mazurski naruszył cytowany art. 86 ustawy o samorządzie gminnym i art. 171 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich zastosowanie w sprawie z zakresu finansowego, w której w myśl tych przepisów kompetencje nadzorcze przysługują regionalnej izbie obrachunkowej. Okoliczność ta stanowi uchybienie formalne i uniemożliwia Sądowi odniesienie się do kwestii merytorycznych podnoszonych przez stronę skarżącą, tj. legalności zakwestionowanych przez Wojewodę postanowień przedmiotowej uchwały.
Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze na mocy art. 148 ppsa. Zgodnie z art. 152 powołanej ustawy Sąd orzekł, iż akt ten nie podlega wykonaniu.