II SA/Ol 810/06

II SA/Ol 810/06 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2006-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
A. Beata Jezielska /sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6198 Inspekcja pracy
Skarżony organ
Inspektor Pracy
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2006 r. sprawy ze skargi A. sp. j. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie naliczenia i wypłacenia należności za pracę w godzinach nadliczbowych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Inspektora Pracy z dnia "[...]" r.; II. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy na rzecz skarżącej spółki A kwotę 255 zł. (słownie: dwieście pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku
Uzasadnienie
Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w O. w wystąpieniu z dnia 20 lipca 2006r. skierowanym do A. Sp. j. powołując się na art. 9 pkt 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy wniósł o naliczenie i wypłacenie należności za pracę w godzinach nadliczbowych wskazanym pracownikom. W uzasadnieniu podano, iż w wyniku kontroli przeprowadzonej w zakładzie pracy ustalono iż w dniach 7,8,9 listopada 2003r. w zakładzie miała miejsce inwentaryzacja. Pracownicy w tych dniach świadczyli pracę w godzinach nadliczbowych, jednakże część pracowników nie otrzymała z tego tytułu wynagrodzenia za pracę, ani dodatku za pracę w godzinach nadliczbowych. Wskazano, iż obowiązek terminowego i prawidłowego wypłacania pracownikom wynagrodzenia za pracę wynika z art. 94 pkt 5 Kodeksu pracy. Podano, iż o terminie i sposobie wykonania ujętych w wystąpieniu wniosków należy zawiadomić inspektora pracy w terminie 30 dni od otrzymania wystąpienia.
Od decyzji (wystąpienia) odwołała się pełnomocnik wspólników Spółki, zarzucając naruszenie prawa materialnego oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a także błąd w ustaleniach faktycznych. Podniesiono, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem art. 9 pkt 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie znajduje zastosowania, gdy stwierdzone naruszenie prawa dotyczy zasad wynagradzania. W tym przypadku inspektorzy zostali uprawnieni do wydawania nakazów lub sprzeciwów dających gwarancję przywrócenia stanu zgodnego z prawem. W związku z tym podstawa prawna powołana w niniejszej sprawie jest nieprawidłowa, gdyż działanie inspektora winni przybrać formę nakazu. W ocenie pełnomocnik strony skarżącej pomimo nieprawidłowej podstawy prawnej wydana została decyzja administracyjna, gdyż na stronę nałożono obowiązek naliczenia i wypłacenia pracownikom należności, a w związku z tym służy jej odwołanie. Podano, iż rozstrzygnięcie organu nie jest słuszne. W toku postępowania doszło do naruszenia przepisów, które mogło mieć wpływ na jego treść. Przede wszystkim zaniechano dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nie sprawdzono bowiem, na jakich stanowiskach pracują poszczególni pracownicy strony skarżącej i czy rzeczywiście osoby te uczestniczyły w procesie inwentaryzacji. Podniesiono, iż niektórzy spośród pracowników wymienionych w decyzji w ogóle nie byli zatrudnieni przy inwentaryzacji. W związku z tym wniesiono o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W odpowiedzi na odwołanie Zastępca Okręgowego Inspektora Pracy pismem z dnia 28 sierpnia 2006r. wskazał, iż odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Podał, iż stosownie do art. 9 pkt 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy inspektor pracy ma możliwość kierowania wystąpień o usunięcie stwierdzonych naruszeń przepisów prawa pracy, a więc również w sprawach związanych z wypłatą wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń pracowniczych. Podniesiono, iż przyjęte przez Komisję Prawną Głównego Inspektoratu Pracy stanowisko wskazuje, że nakazy o których mowa w art. 9 pkt 2a ustawy o PIP winny być wydawane jedynie w sytuacjach, gdy wynagrodzenie za pracę lub inne świadczenie pracownicze ma charakter bezsporny, na co wskazuje określenie "należne’. Zatem nakaz taki powinien dotyczyć świadczeń naliczonych i zatwierdzonych do wypłaty przez pracodawcę, a nie wypłaconych pracownikom. Nakaz ma skłonić pracodawcę, aby wypełnił ciążący na nim obowiązek, wówczas gdy obowiązek ten jest wymagalny. W przypadku wystąpienia sporu o roszczenie ze stosunku pracy inspektor pracy nie może nałożyć obowiązku wypłaty należnego pracownikowi wynagrodzenia, gdyż wtedy właściwym organem jest sąd pracy. Wskazano, iż przedmiotowe wystąpienie zostało wydane dlatego, iż kwota należna pracownikom nie została naliczona, a ponadto brak jest ewidencji czasu pracy, co uniemożliwia wyliczenie tej kwoty przez inspektora pracy. Ponadto w trakcie kontroli pracodawca oświadczył, iż za przepracowane godziny nadliczbowe pracownicy otrzymali premie. W związku z tym uznano, iż należności te są sporne, co potwierdza okazany przez pracodawcę nieprawomocny wyrok sądu pracy w sprawie dotyczącej dwóch pracowników objętych wystąpieniem. Podniesiono ponadto, iż istnieje ustawowe rozróżnienie form pokontrolnego działania inspektora pracy na nakazy i wystąpienia, co wiąże się z gradacją rangi stwierdzonych naruszeń prawa. Konsekwencją jest wprowadzone do ustawy prawo do odwołania od nakazu oraz brak trybu odwoławczego co do wystąpień. Zatem wystąpienie nie przybiera formy decyzji administracyjnej. Zakwestionowano także, aby treść wystąpienia spełniała wymogi decyzji administracyjnej. Wskazano, iż z treści wystąpienia nie wynika, aby zawierało ono zwroty kategoryczne, a obowiązek poinformowania o terminie i sposobie wykonania zawartych w wystąpieniu wniosków nie jest równoznaczny z obowiązkiem wykonania wystąpienia. Wystąpienie nie jest poddane egzekucji administracyjnej, a w związku z tym nie ma wpływu na sytuację prawną strony. Ponadto ustawa o PIP nie przewiduje żadnych sankcji za nierespektowanie wystąpienia przez jego adresata. Takich sankcji nie przewiduje także Kodeks pracy. Natomiast niewykonanie nakazu podlega nie tylko egzekucji administracyjnej, ale także stanowi wykroczenie określone w Kodeksie pracy. Odnosząc się do kwestii uniemożliwienia stronie skarżącej zajęcia stanowiska w trakcie postępowania a także zaniechania wezwania osób reprezentujących Spółkę do wypowiedzenia się wskazano, iż pracodawca został poinformowany o zakresie kontroli i jej ustaleniach, a także zapoznany z treścią sporządzonego protokołu, który podpisał bez zastrzeżeń. Wskazano ponadto, iż nie doszło do naruszenia art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż ustalenie na jakich stanowiskach byli zatrudnieni pracownicy w Spółce nie miało znaczenia dla stwierdzenia, iż brali udział w inwentaryzacji, a listę pracowników inspektor uzyskał od pracodawcy.
Traktując powyższe pismo jako decyzję administracyjną pełnomocnik wspólników Spółki jawnej A w O. wniosła skargę do tut. Sądu, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zarzuciła naruszenie art. 9 pkt 2a i 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy polegające na skierowaniu do skarżącej wystąpienia pomimo stwierdzenia naruszenia przepisów dotyczących zasad wynagradzania, podczas gdy w takim wypadku inspektor winien był wydać nakaz i umożliwić stronie zaskarżenie wydanych decyzji. Podniosła także, iż uniemożliwiono skarżącej zajęcie stanowiska poprzez zaniechanie wezwania osób reprezentujących Spółkę do wypowiedzenia się w sprawie czasu pracy obowiązującego pracowników, zaniechano ustalenia stanu faktycznego co do stanowisk na jakich pracują poszczególni pracownicy oraz co do ich udziału w inwentaryzacji, a także nie pouczono stronę skarżącą o trybie i sposobie zaskarżenia decyzji. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne pełnomocnik wskazała, iż wystąpienie inspektora pracy zawierające rozstrzygnięcie o nałożeniu na adresata określonych obowiązków jest w istocie decyzją administracyjną, podlegającą zaskarżeniu. Przyjmując zatem, iż wystąpienie jest de facto decyzją zawartego w niej rozstrzygnięcia nie można uznać za słuszne. Inspektor pracy zaniechał bowiem czynności w celu ustalenia stanu faktycznego, a część pracowników objętych wystąpieniem nie uczestniczyła w inwentaryzacji. Wskazano ponadto, iż skoro na pracodawcę nałożono obowiązki, to wystąpienie ma charakter decyzji, od której stronie przysługiwało odwołanie, o czym powinna być pouczona. .
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Okręgowego Inspektora Pracy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo wyjaśniono, iż pismo strony zatytułowane "odwołanie" rozpatrzono w trybie skargowym, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz szczegółowymi procedurami obowiązującym w jednostkach PIP. Ponadto wskazano, iż czynności kontrolne zostały przeprowadzone ma skutek prośby o interwencję skierowaną przez byłych pracowników Przedsiębiorstwa A. Podniesiono, iż z treści wystąpienia nie wynika, aby zawierało ono zwroty kategoryczne, charakterystyczne dla decyzji (m.in. brak jest konkretnej kwoty, którą należy wypłacić). Dlatego nie ma ono cech decyzji administracyjnej. Natomiast podzielono stanowisko skarżącego, iż ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji nie mogły stanowić podstawy do wydania decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy podnieść, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 marca 1981r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2001r. Nr 124 poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o PIP" organ ten został powołany do nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy. Z tego względu na mocy art. 9 powołanej ustawy wyposażono go w różne środki prawne umożliwiające wykonywanie powyższych zadań. Należą do nich nakazy, sprzeciwy oraz wystąpienia. Przy czym ustawodawca nadał różną rangę wspomnianym środkom, gdyż nakazy i sprzeciwy są wydawane w formie decyzji administracyjnej, zaś wystąpienia takiego charakteru nie mają. Zważyć jednak należy, iż w art. 9 pkt 1 – 4 ustawy o PIO ustawodawca enumeratywnie określił kategorie spraw, w których inspektor pracy wydaje nakaz lub sprzeciw, stanowiąc jednocześnie w pkt 5 tego artykułu, iż w razie stwierdzenia innych naruszeń, niż wymienione w pkt 1 – 4 inspektor pracy uprawniony jest do skierowania wystawienia.
W niniejszej sprawie przedmiotem wystąpienia była kwestia naliczenia i wypłaty wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych. Ta kategoria spraw wymieniona jest w art. 9 pkt 2a ustawy o PIP, który stanowi, iż w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnione są do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi. Nie jest przy tym słuszne stanowisko organu, iż określenie "należnego" dotyczy jedynie należności niespornych. Zgodnie z przepisami powołanej ustawy organ inspekcji pracy ocenia bowiem działania pracodawcy z punktu widzenia ich zgodności z przepisami prawa pracy, a nie z uwagi na sporność bądź bezsporność świadczenia przysługującego pracownikowi. Jeżeli stwierdza zatem naruszenie prawa pracy w zakresie wypłaty wynagrodzenia, to jest uprawniony do wydania nakazu. Natomiast okoliczność, iż co do wynagrodzenia toczy się postępowanie sądowe z powództwa pracownika może mieć co najwyżej wpływ na tok postępowania administracyjnego, prowadzonego przez organ inspekcji pracy, z uwagi treść art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Taka sytuacja nie uprawnia natomiast do podejmowania takich środków prawnych, co do których sam organ stwierdza, iż nie obligują one pracodawcę do ich wykonania. Skoro bowiem Państwowa Inspekcja Pracy jest powołana do kontroli przestrzegania przepisów prawa pracy, to winna stosować środki które faktycznie doprowadzą do usunięcia stwierdzonych naruszeń przepisów prawa pracy.
W niniejszej sprawie jednak w ocenie sądu - wbrew twierdzeniom organu - została wydana decyzja administracyjna. Taka kwalifikacja wystąpienia inspektora pracy wynika z dwóch względów. Po pierwsze dotyczy ono wynagrodzenia pracowników, a zatem należy do kategorii spraw wymienionych w art. 9 pkt 2a ustawy o PIP. Po drugie wystąpienie zawiera rozstrzygnięcie nakładające na pracodawcę określone obowiązki. Należy zaś wskazać, iż zgodnie z orzecznictwem "użycie tej czy innej nazwy nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako decyzji, jeżeli jest to zgodnie z art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego akt rozstrzygający merytorycznie indywidualną sprawę należącą do właściwości organu administracji państwowej (wyrok SN z 18 października 1985r,. Sygn. akt II CR 320/85 OSNCP 1986r. Nr 10 poz. 158). Na podobne zresztą w treści orzeczenia oraz poglądy doktryny powołuje się sam organ zarówno w piśmie z dnia 28 sierpnia 2006r. skierowanym do pracodawcy, jak i w odpowiedzi na skargę. W niniejszej sprawie wprawdzie organ nie nakazuje, lecz wnosi o podjęcie określonych czynności przez pracodawcę (naliczenie i wypłatę wynagrodzenia), lecz jednocześnie zobowiązuje do zawiadomienia o terminie i sposobie wykonania wniosków. Kierując się zatem treścią, a nie stroną werbalną tej dyspozycji należy przyjąć, iż kryje ona prawną dyrektywę określonego zachowania jej adresata (tak w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2003r. Sygn. akt II SA 3622/02, Pr. Pracy z 2003r. Nr 10 poz. 38). W związku z tym wystąpienie skierowane do pracodawcy należy uznać za decyzję administracyjną, zaś pismo z dnia 28 sierpnia 2006r. za decyzję organu drugiej instancji. Przy czym wskazać należy, iż decyzje te zawierają wady, które skutkują koniecznością ich wyeliminowane z obrotu prawnego. Wydanie zaskarżonych decyzji nie zostało bowiem poprzedzone przeprowadzeniem właściwego postępowania wyjaśniającego, zgodnie z wymogami art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak bowiem zauważył sam organ ustalenia przez niego poczynione nie mogły stanowić podstawy do wydania decyzji. Przy czym wskazać należy, iż brak stosownej dokumentacji prowadzonej przez pracodawcę nie zwalnia organu z obowiązku przeprowadzenia własnego postępowania wyjaśniającego. Wskazać przy tym należy, iż zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego dowód z dokumentu nie jest jedynym środkiem dowodowym. Skoro zaś organ twierdzi, iż pracodawca nie wypłacił wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych, to winien ustalić, których pracowników to dotyczy oraz określić kwoty tego wynagrodzenia. Należy bowiem wyjaśnić, iż w celu zastosowania któregokolwiek ze środków określonych w art. 9 ustawy o PIP, a zwłaszcza środków wydawanych w formie decyzji administracyjnej, niezbędne jest przede wszystkim stwierdzenie naruszenia przepisów prawa pracy. Zatem stanowisko organu, iż nie jest on w stanie ustalić jakie kwoty i którym pracownikom się należą nasuwa wątpliwości, na jakiej podstawie organ w ogóle ustalił, iż doszło do naruszenia przepisów prawa pracy. Okoliczność ta wymaga zatem dokładnego wyjaśnienia.
W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) orzeczono jak w sentencji wyroku, orzekając o kosztach postępowania stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.