II SA/Ol 809/08

II SA/Ol 809/08 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2008-11-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2008-10-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Alicja Jaszczak-Sikora
Marzenna Glabas /przewodniczący/
S. Beata Jezielska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 151/09 - Wyrok NSA z 2009-03-27
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art.3 par.1, art. 134 par.1, art.135, art.145 par.1,art.151,art.155
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 97 par. 1 pkt 4, art. 156 par.1 pkt 4, art. 126, art. 124 par.1, art.15, art. 136,art.144,art.100 par.1,art.200 par.1,art.145 par.1 pkt 4,art.147
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 23 poz 295
art.10 ust.1,art.15 ust.1 pkt 1
Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych.- tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant Ewa Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2008 roku sprawy ze skargi P.H. i G.H. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zezwolenia na ekshumację zwłok – zawieszenia postępowania oddala skargi
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia "[...]" pełnomocnik P.H. wniósł o wyrażenie zgody na ekshumację szczątków dziadków wnioskodawcy – O. i J. H. w celu przeniesienia ich na miejsce pierwotnego pochówku, tj. z cmentarza przy ulicy S. w O. na cmentarz przy ulicy C. w O. W uzasadnieniu wskazano, iż O. i J. H. byli osobami zasłużonymi dla miasta O. Podano, iż J. H. jeszcze za życia przygotował grobowiec rodzinny na cmentarzu przy ulicy C. i jego wolą było spoczęcie tam wraz z małżonką.
Postanowieniem z dnia "[...]" Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. zawiesił postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na ekshumację O. i J. H. i wezwał strony do wystąpienia do Sądu Rejonowego w O. w terminie do 15 października 2008r. o rozstrzygnięcie o prawie podmiotowym osobistym w zakresie ekshumacji zwłok O. i J. H. z cmentarza komunalnego przy ulicy S. w O. na cmentarz przy ulicy C. w O. W uzasadnieniu wskazano, iż z uwagi na fakt, iż ekshumacji zwłok sprzeciwia się H. H., który należy do kręgu osób uprawnionych, określonego w art. 10 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, istniejący spór co do przysługującego prawa podmiotowego powinien rozstrzygnąć sąd powszechny. Zgodnie bowiem z art. 97 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Na powyższe postanowienie zażalenie złożył pełnomocnik P. H., wnosząc o jego uchylenie. Wskazał, iż waga podniesionych zasług O. i J. H. powinna przeważyć nad interesem innych osób, a w interesie publicznym leży konieczność zapewnienia wymienionym spoczynku na miejscu reprezentatywnym.
Postanowieniem z dnia "[...]" Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Wskazano, iż zgodnie z ustawą z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych ekshumacja zwłok i szczątków może być dokonana na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego. W myśl art. 10 powołanej ustawy do kręgu osób uprawnionych zalicza się najbliższą rodzinę osoby zmarłej, a mianowicie: pozostałego małżonka, krewnych zstępnych, krewnych wstępnych, krewnych bocznych do 4 stopnia pokrewieństwa oraz powinowatych w linii prostej do 1 stopnia. Podano, iż w przedmiotowej sprawie istnieje spór co najmniej między trzema osobami uprawnionymi do pochowania zwłok: H. H. i I. L. a P. H. Powołując się na stanowisko reprezentowane przez Sąd Najwyższy, jak i sądy administracyjne wskazano, iż ewentualny spór między osobami, którym przysługuje prawo pochowania zwłok i prawo ekshumacji nie może być rozstrzygnięty w postępowaniu administracyjnym. Prawo pochowania zwłok osoby zmarłej wraz z prawem do ekshumacji oraz pamięć o niej stanowi dobro osobiste, do ochrony którego powołany jest sąd powszechny cywilny. W związku z tym rozstrzygnięcie sporu pomiędzy osobami uprawnionymi stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. W takim przypadku w myśl powołanego przepisu organ administracji zawiesza postępowanie. Jednocześnie w myśl art. 100 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego wystąpi do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Stąd też w przedmiotowej sprawie zawieszono postępowanie i wezwano strony do wystąpienia do Sądu Rejonowego w O. w terminie do 15 października 2008r. o rozpatrzenie sprawy o prawie podmiotowym osobistym w zakresie ekshumacji zwłok O. i J. H.
Na powyższe postanowienie skargi złożyli P.H. i G. H.
G. H. w swoje skardze wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także o uchylenie decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia "[...]" o nr "[...]" i "[...]". Ponadto wniósł o wydanie postanowienia sygnalizacyjnego w trybie art. 155 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec nie wszczęcia z urzędu postępowania wznowieniowego przez organ co do wymienionych decyzji z dnia "[...]" pomimo powzięcia wiedzy o przesłankach wznowieniowych. W uzasadnieniu skarżący podał, iż jest wnukiem O. i J. H. Zarzucił, iż przedmiotowe postępowanie toczyło się z udziałem P. H. i H. H., a przed organem drugiej instancji także z udziałem I. L. Pomimo ustalenia przez organ odwoławczy, iż istnieje jeszcze jedna osoba uprawniona nie podjęto żadnych kroków, aby zapewnić mu udział w postępowaniu. W ocenie skarżącego zostały w ten sposób naruszone zasady postępowania administracyjnego, a skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym przed organami inspekcji sanitarnej. W związku z tym, w jego ocenie zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjaśniając podstawę żądania uchylenia decyzji z dnia "[...]" skarżący podał, iż jest ono w pełni uzasadnione i przyczyni się do końcowego załatwienia sprawy. Decyzje te zdaniem skarżącego winny być uchylone, gdyż strony nie uczestniczyły w postępowaniach, nie wyraziły zgody na ekshumację zwłok, a także z uwagi na fakt, iż obydwie decyzje zostały wydane w oparciu o fałszywe dowody, tj. oświadczenia H. H., że wszyscy uprawnieni wyrazili zgodę na ekshumację zwłok. Z kolei wniosek o wydanie postanowienia sygnalizacyjnego uzasadnił faktem, iż organy - mając już wiedzę na temat przesłanek wznowieniowych -do dnia dzisiejszego nie poczyniły żadnych kroków z urzędu w celu eliminacji niezgodnych z prawem decyzji. Wskazał ponadto, iż stosowany przez organy wzorzec oświadczenia odnośnie osób uprawnionych do pochówku jest błędny, prowadzi do pominięcia uprawnionych stron postępowania i z tego względu winien być zmieniony.
Z kolei P. H. w swoje skardze wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia z dnia "[...]" oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Ponadto zawarł identyczne wnioski, jak G. H., dotyczące uchylenia decyzji z dnia "[...]" oraz wydania postanowienia sygnalizacyjnego. W uzasadnieniu wskazał, iż postanowienie z dnia "[...]" wydane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. zostało skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie, co czyni je nieważnym w świetle art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. W postanowieniu tym jako stronę postępowania, do której jest ono kierowane, wskazano pełnomocnika strony – P. B. Tymczasem wnioskodawcą w przedmiotowej sprawie był P. H. i to jego należało wskazać jako adresata postanowienia, a pismo doręczyć pełnomocnikowi. W ocenie skarżącego utrzymanie w mocy takiego postanowienia oznacza, iż organ drugiej instancji dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Ponadto skarżący zarzucił, iż przedwcześnie zastosowano w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ewentualne zawieszenie postępowania na skutek wniosku skarżącego możliwe byłoby dopiero wówczas, gdyby H. H. złożył w tej sprawie oświadczenie sprzeciwiające się ekshumacji. Skarżący wskazał, iż takiego oświadczenia H. H., do czasu późniejszej "kreacji", w aktach sprawy nie było. Niezasadne było zatem twierdzenie, iż H. H. sprzeciwia się ekshumacji szczątków Otylii i J. H., gdyż takich oświadczeń nie można domniemywać. Ponadto przed wydaniem rozstrzygnięcia organ nie zapoznał pełnomocnika z zebranym materiałem, na bazie którego poczynił takie ustalenia, a więc strona została pozbawiona czynnego udziału w istotnej części postępowania. Przy czym w ocenie skarżącego niedopuszczalne jest orzekanie przez organ odwoławczy na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego po wydaniu rozstrzygnięcia w pierwszej instancji. Materiał ten nie był znany pełnomocnikowi strony, ani fakt jego przeprowadzenia nie został mu zakomunikowany, co oznacza, iż okoliczności faktyczne stwierdzone tymi dowodami. stosownie do art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie mogą być uznane za udowodnione. Zdaniem skarżącego w związku z wniesieniem przez niego zażalenia wykreowano okoliczności mające pasować do rozstrzygnięcia, które dawno już zapadło. Zarzucił, iż naruszona została zasada dwuinstancyjności, gdyż uniemożliwiono stronom prawo dwukrotnego rozpoznania sprawy w oparciu o pełen materiał dowodowy. Skarżący podniósł także, iż postępowanie nie było prowadzone z udziałem wszystkich stron postępowania, gdyż co najmniej jedna osoba uprawniona nie brała udziału w postępowaniu przed organami administracji. Skarżący zarzucił ponadto, iż wezwanie strony do wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego musi być poprzedzone prawidłowym ustaleniem, iż występują co najmniej dwie osoby o sprzecznych interesach, a w przedmiotowej sprawie takiego ustalenia nie poczyniono w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Ponadto w ocenie skarżącego ustalenie sprzecznego interesu stron w zakresie miejsca pochówku bliskich oznacza konieczność wezwania tylko jednej strony do wystąpienia z powództwem. Stosownie bowiem do treści art. 192 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego nie można wszcząć w toku sprawy między tymi samymi stronami nowego postępowania o to samo roszczenie. Zatem jedna ze stron wezwana do wstąpienia nie będzie mogła wykonać wezwania. Skarżący podniósł również zarzut błędnej wykładni art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego, polegający na przyjęciu, że sądem właściwym do rozpatrzenia sporu o prawo do ekshumacji zwłok jest Sąd Rejonowy w O. Wobec powyższego skarżący uznał, iż utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy postanowienia, które zawiera wskazane wady powoduje naruszenie prawa i uzasadnia żądania zawarte w skardze. Odnośnie pozostałych wniosków skarżący uzasadnił je w takim sam sposób, jak skarżący G. H.
W odpowiedzi na powyższe skargi Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O., reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego K. G., wniósł o oddalenie skargi.
Odnosząc się do skargi G. H. wskazano, iż w chwili złożenia wniosku przez P. H. decyzje z dnia "[...]" zezwalające – na wniosek H. H. - na przeprowadzenie ekshumacji zwłok O. i J. H. zostały już wykonane, a zwłoki przeniesione na cmentarz komunalny przy ulicy S. w O. Okoliczności, które wyszły na jaw od dnia złożenia wniosku przez P. H. wskazują na istnienie sporu między osobami uprawnionymi co do miejsca pochówku, a w takim przypadku organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie mają kompetencji do rozstrzygania takiego sporu. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieustalenia kręgu osób uprawnionych pełnomocnik organu wskazała, iż wprawdzie organy administracji mają obowiązek czuwania, aby w postępowaniu brały udział wszystkie strony, to jednak postanowienie o zawieszeniu postępowania jest postanowieniem procesowym i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, tj. nie określa praw i obowiązków stron. Nadal istnieje stan zawisłości sprawy, w którym pozostają zaistniałe stosunki prawnoprocesowe. Ponadto wskazano, iż bez względu na uchybienia proceduralne, bezspornie w niniejszej sprawie istnieje zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie należy do sądu powszechnego. Sąd ten rozstrzygając spór między osobami uprawnionymi do pochowania zwłok O. i J. H. będzie ustalał krąg osób uprawnionych. Osoby te są stronami zawieszonego postępowania toczącego się przed Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w O. i po podjęciu tego postępowania będą miały zapewniony czynny udział w tym postępowaniu. W związku z tym naruszenie prawa w tym zakresie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Nawet bowiem, gdyby ustalony był pełen krąg stron, to i tak wobec istnienia w sprawie zagadnienia wstępnego, postępowanie w sprawie wszczętej wnioskiem P. H. zostałoby zawieszone do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez sąd powszechny. Odnosząc się do żądania uchylenia decyzji z dnia "[...]" pełnomocnik organu wskazała, iż jest ono chybione gdyż zostały one wydane w postępowaniach nie mieszczących się w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Nie są bowiem spełnione przesłanki tożsamości elementów podmiotowych, jak i przedmiotowych. Decyzje z dnia "[...]" zostały skierowane do H. H. i dotyczą zezwolenia na przeniesienie zwłok z cmentarza komunalnego przy ulicy C. na cmentarz komunalny przy ulicy S. w O. Natomiast postępowanie w przedmiotowej sprawie dotyczy przeniesienia zwłok O. i J. H. z cmentarza komunalnego przy ul. S. na cmentarz przy ul. C. w O. Ponadto wskazano, iż zgodnie z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stosuje przewidzianą ustawą środki tylko w przypadku, gdy jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, zaś strony które nie brały udziału w postępowaniu przez PPIS w O. są uprawnione do żądania wznowienia postępowania w tej sprawie. Podniesiono także, iż art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczy spraw zakończonych decyzją ostateczną, zaś przedmiotowa skarga dotyczy postanowienia o zawieszeniu postępowania, które jest postanowieniem procesowym, a nie aktem rozstrzygającym sprawę co do jej istoty. Odnosząc się do żądania skarżącego wydania postanowienia sygnalizacyjnego w związku z tym, iż organy nie wznowiły postępowania mając wiedzę co do przesłanek wznowieniowych podano, iż jest ono niezasadne. Jednym z warunków do wznowienia postępowania na podstawie art.145 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest uprzednie stwierdzenie fałszywości danego dowodu przez sąd lub inny uprawniony organ, a taka okoliczność obecnie nie ma miejsca. Z kolei wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego byłoby przedwczesne. Bezspornym jest, iż w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne, które istniały w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, niemniej jednak drugim warunkiem niezbędnym do wznowienia postępowania jest by były one istotne dla sprawy, a więc takie, które mogły mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie. Podkreślono, iż zgodnie z utrwalonymi poglądami reprezentowanymi zarówno przez Sąd Najwyższy, jak i sądy administracyjne ewentualny spor między osobami, którym przysługuje prawo pochowania zwłok i prawo ekshumacji nie może być rozstrzygnięty w postępowaniu administracyjnym, a wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym. W związku z tym, dopiero po rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego będzie możliwe dokonanie oceny czy okoliczności, które wyszły na jaw są istotne dla sprawy. O ile bowiem sąd powszechny wskaże H. H. jako osobę uprawnioną do określenia miejsca pochówku O. i J. H., to przesłanka wznowienia nie istniałaby. W ocenie organu na tym etapie postępowania jedyną przesłanką wznowienia mógłby stanowić brak udziału strony w postępowaniu, lecz zgodnie z art. 147 Kodeksu postępowania administracyjnego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Natomiast przyznano, iż treść oświadczeń stosowanych w Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej nie uwzględnia wszystkich osób wymienionych w ustawie i w tym zakresie zostały podjęte odpowiednie działania.
Z kolei ustosunkowując się do zarzutów sformułowanych w skardze P. H. wskazano, iż wprawdzie jako podstawę uwzględnienia skargi skarżący podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednak zarzuty zawarte w skardze dotyczą wyłącznie naruszenia przepisów postępowania, a nie naruszenia prawa materialnego. Podniesiono, iż skarżący domaga się stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, stwierdzając iż zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, lecz nie uwzględnia okoliczności, iż jego pełnomocnik wniósł zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji z dnia "[...]". Tryb stwierdzenia nieważności jest trybem nadzwyczajnym, a organ jest zobowiązany w pierwszej kolejności rozpatrzyć zażalenie strony. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie zażaleniowe ma pierwszeństwo przed trybem nadzoru obejmującym także stwierdzenie nieważności decyzji czy też postanowienia. Jeżeli strona korzysta z postępowania zażaleniowego, to w jego trakcie nie powinny być podejmowane działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości w postanowieniu środkami nadzoru. Ponadto wybór postępowania należy do strony. Stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej wymaga wyraźnego wniosku strony, złożonego przed upływem terminu do wniesienia odwołania, a taki wniosek nie został złożony. Wskazano także, iż w złożonym zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji pełnomocnik skarżącego nie podniósł zarzutu, iż postanowienie jest skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie, jak również nie złożył wniosku o stwierdzenie nieważności w swoim imieniu. Zatem wbrew temu, co wywodzi skarżący, organ odwoławczy nie był uprawniony do stwierdzenia nieważności postanowienia pierwszoinstancyjnego. Wyjaśniono przy tym, iż niewątpliwie przy konstruowaniu wskazanego postanowienia doszło do oczywistej pomyłki, polegającej na umieszczeniu danych pełnomocnika strony w nagłówku postanowienia. Jednak brak jest podstaw do przyjęcia, iż postanowienie to zostało skierowane do pełnomocnika jako osoby nie będącej stroną w tej sprawie. Przesłanka określona w art. 156 ust. 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczy bowiem sytuacji, gdy organ rozstrzyga o prawach i obowiązkach osoby nie będącej stroną w mylnym przekonaniu, że osoba ta jest stroną. W niniejszej sprawie nie można uznać, iż wydane postanowienie zostało skierowane do pełnomocnika strony jak do strony postępowania. Z uzasadnienia postanowienia wynika jednoznacznie, iż wnioskodawcą jest P. H., zaś P. B. jest jego pełnomocnikiem. Ponadto postanowienie zostało doręczone stronie – P. H. z pominięciem pełnomocnika. Przy czym to naruszenie przepisów miałoby znaczenie, gdyby pociągnęło za sobą negatywne skutki dla strony. Tymczasem w niniejszej sprawie taka okoliczność nie miała miejsca, gdyż pełnomocnik strony złożył zażalenie. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazano, iż choć przy wydawaniu postanowień przez organy administracji doszło do naruszeń procedury, to jednak nie są to naruszenia określone w art. 156 kpa, ani też w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu przedwczesnego wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania stwierdzono, iż biorąc pod uwagę całokształt okoliczności przedmiotowej sprawy, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. miał podstawy, aby przyjąć, iż istnieje spór co do miejsca pochówku zwłok O. i J. H. Ponadto niepodanie zarówno przez H. H., jak i P. H. innych osób uprawnionych wskazywało na brak porozumienia w kwestii miejsca pochowania zwłok. Wyjaśniono przy ty, iż w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy zlecił uzupełnienie materiału dowodowego, co potwierdziło istniejący spór. Podkreślono ponadto, iż przedmiotem skargi jest postanowienie o zawieszeniu postępowania, które jest postanowieniem procesowym, a nie rozstrzygającym sprawę co do jej istoty. Organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia ma wyłącznie kompetencje do dokonania kontroli, czy w świetle przepisów były podstawy prawne do zawieszenia postępowania. Bez względu na uchybienia proceduralne, bezsporne pozostaje, iż w niniejszej sprawie istnieje zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie należy do sądu powszechnego, który będzie ustalał także krąg osób uprawnionych. Odnosząc się do wniosku o uchylenie decyzji z dnia "[...]" oraz o wydanie postanowienia sygnalizacyjnego przytoczono podobną argumentację jak w odpowiedzi na skargę G. H.
Zarządzeniem z dnia "[....]" orzeczono o połączeniu sprawy ze skargi G. H. i P. H. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia w oparciu o art. 111 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akta administracyjny wyłącznie w aspekcie jego zgodności z prawem i może go wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy [art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)].
Skargi wniesione w niniejszej sprawie nie zasługują na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy podnieść, iż przedmiotem obydwu skarg jest postanowienie o zawieszeniu postępowania wszczętego na wniosek P. H. w sprawie wyrażenia zgody na ekshumację szczątków O. i J. H. z cmentarza komunalnego w O. przy ul. S. i przeniesienie na cmentarz w O. przy ul. C. Zatem w myśl art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd może orzekać wyłącznie w granicach tej sprawy. Wskazać przy tym należy, iż na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. B. Adamiak – glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998r. I SA/Gd 654/96, OSP z 1999r. z. 1 str. 51). W związku z tym brak jest podstaw do uznania, iż w granicach przedmiotowej sprawy mieści się również rozstrzygnięcie zapadłe na skutek wniosku H. H. o ekshumację zwłok O. i J. H. z cmentarza przy ul. C. w O. na cmentarz komunalny przy ul. S. w O. Jedynym elementem wspólnym dla obydwu tych spraw jest fakt, iż w każdej z nich wniosek dotyczy ekshumacji zwłok tych samych osób. Jednakże w kontekście powyższych uwag okoliczność ta nie jest wystarczająca dla uznania, iż jest to ta sama sprawa administracyjna. Różni są bowiem adresaci rozstrzygnięć organów, różny jest także stan faktyczny. W tej sytuacji zupełnie chybiony jest wniosek skarżących o uchylenie decyzji z dnia "[...]", gdyż nie mieszczą się one w granicach sprawy. Zatem uchylenie wskazanych decyzji przez Sąd w niniejszej sprawie stanowiłoby naruszenie przepisów prawa, a mianowicie art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który upoważnia sąd do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy. Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z tym przepisem Sąd stosuje środki w nim określone, gdy jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Tymczasem przedmiotem skargi jest postanowienie o charakterze incydentalnym, nie załatwiające sprawy. W związku z tym Sąd nie może podejmować środków zmierzających do końcowego załatwienia sprawy, póki sprawa nie jest jeszcze ostatecznie załatwiona przez organ administracji. Jak bowiem podano na wstępie sąd administracyjny jest uprawniony jedynie do kontroli legalności aktów wydawanych przez organy administracji, lecz nie ma kompetencji do załatwiania spraw za organy. Z powyższych powodów niezasadny jest także wniosek o wydanie postanowienia sygnalizacyjnego na podstawie art. 155 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Nie będąc uprawnionym do badania w niniejszym postępowaniu wskazanych przez skarżących decyzji z dnia "[...]". Sąd nie może stwierdzić, czy doszło do istotnych naruszeń prawa przy ich wydawaniu.
Odnosząc się natomiast do zaskarżonego postanowienia należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do zawieszenia postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd organów administracji, a także stanowisko wyrażone w przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 lutego 2006r. (Sygn. akt II SA/Bk 728/05, LEX nr 194652)), iż spór odnośnie miejsca pochówku osoby zmarłej nie może być rozstrzygnięty przez organ administracji, a jedynie przez sąd powszechny. W sprawie wystąpiło zatem zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, co obliguje organ do zawieszenia postępowania administracyjnego.
Nie znaleziono przy tym podstaw do uwzględnienia zarzutów zawartych w skargach G. H. i P. H., kwestionujących zasadność wydania przedmiotowego postanowienia. Przede wszystkim Sąd nie podziela stanowiska zawartego w skardze P. H., iż zaskarżone postanowienie podlega stwierdzeniu nieważności jako skierowane do osoby niebędącej stroną postępowania. Rzeczywiście art. 156 § 1 pkt 4 w związku z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, iż podstawą do stwierdzenia nieważności jest skierowanie postanowienia do osoby nie będącej stroną postępowania, lecz w ocenie Sądu sytuacja taka w niniejszej sprawie nie występuje. Wskazać bowiem należy, iż wprawdzie art. 124 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego określa, co winno zawierać postanowienie i do takich elementów należy także oznaczenie strony lub stron postępowania, to jednak ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ani przepisy wykonawcze nie określają obowiązującego wzoru postanowienia. Zatem fakt, iż w nagłówku postanowienia, w którym zwyczajowo umieszcza się dane strony do której kierowane jest postanowienie, podano dane jej pełnomocnika nie oznacza, iż osoba ta uzyskała przymiot strony, o ile z treści postanowienia wyraźnie wynika, iż jest to jedynie pełnomocnik strony. Błąd polegający na niewłaściwym technicznym rozmieszczeniu danych nie może stanowić o nieważności postanowienia, skoro brak jest obowiązujących regulacji w tym zakresie. Należy zaś podkreślić, iż z treści postanowienia organu pierwszej instancji z dnia "[...]", na które składa się nie tylko sentencja, ale także uzasadnienie wyraźnie wynika, iż stroną postępowania, na której wniosek zostało wszczęte postępowanie jest P. H. reprezentowany przez pełnomocnika P. B. i to postępowanie z wniosku P. H., a nie jego pełnomocnika, zostało zawieszone. Zresztą nie miał co do tego żadnych wątpliwości także pełnomocnik P. H., który wnosząc zażalenie na to postanowienie wyraźnie wskazał iż czyni to "zgodnie z wolą i poleceniem mandanta", a nie w imieniu własnym. Zażalenie to zostało rozpoznane przez organ odwoławczy także jako pochodzące od P. H., reprezentowanego przez pełnomocnika. Zatem podnoszoną przez skarżącego P. H. okoliczność należy uznać wyłącznie za błąd organu, polegający na braku właściwego wskazania pełnomocnika strony, a nie za błędne oznaczenie strony.
Nie jest także zasadne twierdzenie skarżącego P. H., iż postępowanie zostało zawieszone bezpodstawnie, gdyż przed wydaniem postanowienia przez organ pierwszej instancji nie istniał spór pomiędzy stronami. Wprawdzie faktycznie w aktach sprawy brak jest pisemnego potwierdzenia faktu, iż organ zwracał się w tej sprawie do H. H. jako osoby uprawnionej do zajęcia stanowiska w sprawie przedmiotowego wniosku, jednakże w swoim oświadczeniu z dnia "[...]" H. H. potwierdził, iż nie wyraża zgody na ekshumację zwłok wnioskowaną przez P. H. Należy przy tym wskazać, iż postępowanie przed organem administracji jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego). Oznacza to, iż organ drugiej instancji nie może ograniczyć się jedynie do kontroli orzeczenia wydanego przez pierwszą instancję, lecz musi ponownie rozpoznać sprawę merytorycznie. Przy czym w myśl art. 136 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego organ rozpatrujący zażalenie może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu postępowanie w celu uzupełnienia dowodów lub materiałów albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał postanowienie. Nie jest zatem zasadne twierdzenie skarżącego P. H., iż nie jest dopuszczalne gromadzenie materiału dowodowego przez organ drugiej instancji oraz że "stronom należy umożliwić prawo dwukrotnego rozpoznania sprawy w oparciu o pełen materiał dowodowy sprawy". Natomiast słuszny jest zarzut skarżącego, iż skoro zgromadzono nowe dowody, to strona miała prawo do zapoznania się z ich treścią, czego organ rozpatrujący zażalenie nie dopełnił. Jednakże takie uchybienie mogłoby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia tylko w przypadku, gdyby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Biorąc jednak pod uwagę fakt, iż jedynym istotnym dowodem było oświadczenie H. H. o jego sprzeciwie wobec wniosku P. H., Sąd uznał iż nie miało to wpływu na treść wydanego postanowienia. Oświadczenie to jest bowiem wyrazem autonomicznej woli osoby uprawnionej, a wobec tego stanowisko skarżącego P. H. w żaden sposób nie mogło wpłynąć na ocenę tego dowodu. Na marginesie należy wskazać, iż niezrozumiałym dla Sądu jest zarzut bezpodstawności zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Jeżeli bowiem w ocenie skarżącego P. H. brak było podstaw do zawieszenia postępowania, to wobec braku zgody wszystkich uprawnionych, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2000r. Nr 23 poz. 295 zae zm.) w stanie faktycznym istniejącym na dzień orzekania przez organy administracji nie została spełniona jedna z przesłanek, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, warunkujących wyrażenie zgody na ekshumację zwłok. W tym stanie rzeczy organ mógłby zatem wydać jedynie decyzję odmawiającą uwzględnienia wniosku skarżącego.
Kolejny zarzut dotyczący niewłaściwego w ocenie skarżącego P. H. sformułowania przez organ obowiązków stron także jest chybiony. Wyjaśnić przede wszystkim należy, iż myśl art. 100 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ ma prawo nałożyć na stronę obowiązek wystąpienia do sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Przy czym użycie w tym przepisie liczby pojedynczej nie wyklucza nałożenia takiego obowiązku na niektóre bądź wszystkie strony postępowania. Nie można uwzględnić argumentu skarżącego, iż postanowienie jest niewykonalne z tego powodu, iż wystąpienie do sądu przez jedną ze stron wyklucza możliwość wykonania wezwania przez pozostałe. Podkreślić bowiem należy, iż sformułowane w postanowieniu wezwanie stron do wystąpienia do sądu powszechnego we wskazanym terminie ma jedynie charakter dyscyplinujący, tak aby stan zawieszenia postępowania administracyjnego z powodu braku rozstrzygnięcia przez właściwy sąd nie trwał w nieskończoność. Zatem nie jest istotne, która ze stron wystąpi na drogę postępowania sądowego, lecz istotne jest aby zostało rozstrzygnięte powstałe zagadnienie prawne. Nie ma zatem powodu, aby na drogę sądową występowały wszystkie strony postępowania. Niezależnie bowiem, kto z takim roszczenie wystąpi pozostałe osoby uprawnione będą występować w tym postępowaniu w charakterze strony. Także podnoszona przez skarżącego P. H. okoliczność, iż w jego ocenie niewłaściwe określono sąd, który ma rozstrzygnąć sprawę nie stanowi o niewykonalności postanowienia. Zgodnie bowiem z art. 200 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego sąd, który stwierdzi swą niewłaściwość przekaże sprawę sądowi właściwemu. Zatem nawet jeśli sąd wskazany w zaskarżonym postanowieniu okaże się niewłaściwy, to zgodnie z powołanym przepisem przekaże sprawę według właściwości.
Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego G. H., iż jako osoba uprawniona nie brał udziału w postępowaniu wskazać należy, iż ta okoliczność stanowi - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego – podstawę do wznowienia postępowania, co ma zastosowanie także w odniesieniu do postanowień na które przysługuje zażalenie (art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego), czyli także w odniesieniu do przedmiotowego postanowienia. Wprawdzie w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uchyla postanowienie jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, jednakże w ocenie Sądu przesłanki tej nie można rozpatrywać w oderwaniu od przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazać zaś należy, iż o ile w myśl art. 147 Kodeksu postępowania administracyjnego wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, to wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego wznowienie postępowania następuje tylko na żądanie strony. Skoro zatem wznowienie postępowania z tej przyczyny, iż strona nie brała w nim udziału należy wyłącznie do sfery jej woli, to Sąd nie może działać w tym zakresie za stronę. Jeżeli zatem skarżący nie złożył wniosku o wznowienie postępowania, to w ocenie Sądu nie może skutecznie domagać się uchylenia zaskarżonego postanowienia tylko z tej przyczyny, iż nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym. Może natomiast podnosić zarzuty merytoryczne dotyczące zaskarżonego postanowienia, do których zresztą Sąd odniósł się na wstępie niniejszych rozważań. Podnieść zaś należy, iż podnoszenie przez skarżącego P. H. okoliczności, iż w postępowaniu administracyjnym nie brały udziału wszystkie uprawnione strony jest o tyle nieuzasadnione, iż mając wiedzę odnośnie istnienia takich osób nie wskazał ich jako stron postępowania. Wyjaśnić przy tym należy, iż wprawdzie to na organie administracji ciąży obowiązek prowadzenia postępowania i ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych, jednak nie zwalnia to stron postępowania z obowiązku wskazywania okoliczności istotnych dla załatwienia sprawy.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skarg i dlatego na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.