II SA/Ol 808/10

II SA/Ol 808/10 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2011-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-09-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Adam Matuszak
Bogusław Jażdżyk
S. Beata Jezielska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
art.1par.2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art.151,art.250
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art.7, art.77 par. 1,art.107 par.3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2005 nr 267 poz 2259
art.5 ust.1,art.7
Ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania"
Dz.U. 2008 nr 115 poz 728
art.3 ust.3 i 4
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
Dz.U. 2006 nr 25 poz 186
par.6
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania"
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Sekretarz sądowy Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2011 r. sprawy ze skargi J. C. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rzecz adwokata "[...]" kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia "[...]", znak: "[...]" wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta O. przez Zastępcę Kierownika Działu Pomocy Środowiskowej i Rozwiązywania Problemów Rodziny Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. na podstawie art. 3 pkt 1, art. 5 ust. 1, art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" przyznano J. Ś. świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w wysokości 320 zł na okres od 1 lipca 2010r. do 31 sierpnia 2010r., po 160 zł w każdym miesiącu. W uzasadnieniu wskazano, iż przy ustalaniu wysokości zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności uwzględniono całokształt okoliczności faktycznych i prawnych oraz możliwości finansowe pomocy społecznej, a także liczbę osób i rodzin pozostających w kręgu zainteresowania Ośrodka. Podniesiono, iż po rozpatrzeniu wniosku zainteresowanego i przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego ustalono, że kwalifikuje się on wraz z żoną do przyznania przedmiotowego świadczenia.
J. Ś. złożył odwołanie od powyższej decyzji. Odwołujący nie zgodził się z określeniem lokalu, do którego został wyeksmitowany jako lokalu socjalnego, bowiem lokal ten w jego ocenie nie spełnia warunków socjalnych dla jego rodziny. Ponadto w ocenie odwołującego opłaty za ten lokal są zdecydowanie za wysokie. Powołując się na Konstytucję RP oraz obowiązujące prawa człowieka, podniósł, iż obowiązkiem państwa jest zaspokajanie jego podstawowych potrzeb poprzez gwarantowane świadczenia. Tymczasem przyznany zasiłek na zakup żywności wynosi 320 zł na dwie osoby na dwa miesiące, co daje po 80 zł na osobę na miesiąc. Kwota ta, zwłaszcza przy jego stanie zdrowia, nie pozwala na zaspokojenie podstawowych potrzeb. W związku z powyższym, wskazał, iż skarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i domaga się rzeczywistej pomocy, gwarantującej jemu i jego żonie godne życie.
Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zasadą realizacji programu wieloletniego " Pomoc państwa w zakresie dożywiania" jest zapewnienie pomocy w zakresie dożywiania w formie rzeczowej, tj. posiłku. Przyznanie pomocy w formie świadczenia pieniężnego w § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" przewiduje się tylko w przypadku braku możliwości zapewnienia posiłku lub gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną. Odstępstwo od tej zasady wymaga zatem wykazania, że zachodzą tego rodzaju okoliczności. W niniejszej sprawie organ tego nie uczynił. Tym samym nie wyjaśnił należycie sprawy, naruszając art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Ponadto przyznanie pomocy w formie pieniężnej winno spełniać tą samą funkcję co świadczenie podstawowe, a więc zaspokajać potrzeby uprawnionych w zakresie dożywiania. Oznacza to, że wysokość świadczenia pieniężnego zasadniczo powinna stanowić ekwiwalent umożliwiający sporządzenie takiego posiłku, o jakim mowa w przepisach dotyczących omawianego programu wieloletniego. Organ pierwszej instancji nie dokonał takiego przeliczenia, przy czym przyznał świadczenie na rodzinę wnioskodawcy bez wyjaśnienia sposobu ustalenia jego wysokości i kryteriów. Można jedynie domyślać się, że spowodowane jest to ograniczonymi środkami finansowymi Ośrodka Pomocy Społecznej, jednakże nie zostało poparte to jakimkolwiek dowodem. O ile jednak ustalenie limitów finansowych w programach polityki świadczeń jest dozwolone, o tyle udzielana pomoc musi być realna i musi spełniać cel założony w odnośnych przepisach. Jak wskazał organ odwoławczy konieczna jest realistyczna ocena możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do świadczeń. Racjonalne gospodarowanie posiadanymi środkami finansowymi wymaga określenia, które z potrzeb muszą być zaspokojone niezbędnie i w jaki sposób. Rozstrzygnięcie sprawy, aby nie było dowolne, musi opierać się na wnikliwym wyjaśnieniu i rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy, a decyzja winna być wyczerpująco uzasadniona. Organ w szczególności ma obowiązek wykazać, jakie w istocie posiadał środki do dyspozycji na pomoc w zakresie zasiłków celowych, jaka była wówczas liczba osób ubiegających się o te zasiłki i jakie kryteria zostały wypracowane przy ich przyznawaniu. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 kpa nie wyjaśnił dokładnie okoliczności faktycznych sprawy, a nadto z naruszeniem wymogów art. 107 § 3 kpa nie wskazał w dostateczny sposób w uzasadnieniu decyzji przesłanek przyznania pomocy w takiej, a nie innej wysokości, na tle innych rodzin ubiegających się o pomoc. Poczynione przez organ pierwszej instancji ustalenia nie stanowiły wystarczającej podstawy do merytorycznego jej załatwienia, bowiem organ nie przeprowadził wnikliwego postępowania wyjaśniającego i nie zebrał dostatecznego materiału dowodowego, istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe uchybienia przepisów postępowania w ocenie organu odwoławczego spowodowały naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 3 pkt 1 lit. c ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania".
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł J. Ś., który wyraził swoje niezadowolenie z działań organów administracji publicznej, a także innych organów państwowych. Zarzucił naruszenie obowiązujących przepisów prawa, w tym praw człowieka, a także przepisów Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną.
W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, iż ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego –"Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. z 2005 r. Nr 267 poz. 2259 ze zm.) została uchwalona w celu realizacji programu wieloletniego, w głównej mierze polegającego na wsparciu gmin w wypełnianiu zadań własnych o charakterze obowiązkowym w zakresie dożywiania oraz zapewnienia posiłku osobom jego pozbawionym ze szczególnym uwzględnieniem osób z terenów objętych wysokim bezrobociem i ze środowisk wiejskich. Zamiarem ustawodawcy było przeznaczenie dodatkowych środków na realizację zadań określonych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115 poz. 728 ze zm.). Oznacza to z jednej strony - co wynika z art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego - iż do udzielania świadczeń określonych w tej ustawie stosuje się przepisy ustawy o pomocy społecznej, z drugiej zaś, iż w ustawie o ustanowieniu programu wieloletniego zawarte są regulacje szczególne, odmienne od tych przyjętych w ustawie o pomocy społecznej. Do takich regulacji szczególnych należy zaliczyć art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego –"Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Zgodnie z tym przepisem nieodpłatna pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto zgodnie z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 25 poz. 186 ze zm.) pomoc w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności, a także pomoc w formie świadczenia rzeczowego jest przyznawana w przypadku braku możliwości zapewnienia posiłku lub gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną.
Jednocześnie należy podkreślić, że konstrukcja prawna przepisu art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" opiera się na tzw. uznaniu administracyjnym. Orzekając w przedmiocie przyznania tego świadczenia organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy, co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Wydanie decyzji winno być zatem poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, zaś przy wydawaniu rozstrzygnięcia organ winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a motywy podjętego orzeczenia winny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Należy podkreślić, iż uznanie nie pozwala organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000r., sygn. akt I SA 945/00, LEX nr 79608). Sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Organ musi bowiem mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2008r., sygn. akt I OSK 624/2007).
W ocenie Sądu organ odwoławczy słusznie zauważył, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił bowiem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności niniejszej sprawy i przyznał świadczenie na rodzinę wnioskodawcy bez wyjaśnienia sposobu ustalenia jego wysokości, kryteriów, a także bez wyjaśnienia z jakich względów przyznał świadczenie w formie pieniężnej, a nie w formie posiłku. Takie załatwienie sprawy narusza nie tylko przepisy powołanych wyżej aktów prawnych, ale także Kodeksu postępowania administracyjnego.
Należy ponadto podkreślić, iż organ pomocy społecznej dysponuje środkami publicznymi, a z uwagi na ich ograniczoną ilość winien nimi tak dysponować, aby trafiły do jak największej liczby osób potrzebujących. Nie może przy tym pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna była najtrudniejsza. W związku z tym organ pomocy ma obowiązek dokonać oceny nie tylko sytuacji materialnej skarżącego, ale także ilości i rodzaju już skierowanych do niego form pomocy.
Reasumując należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił. O wynagrodzeniu adwokata ustanowionego w ramach pomocy prawnej orzeczono zgodnie z art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.