II SA/Ol 80/25

II SA/Ol 80/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-03-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Grzegorz Klimek /sprawozdawca/
Marzenna Glabas
Tadeusz Lipiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art.7, art.8 par.1, art.67 par.2,art.75 par.1, art.77 par.1, art.107 par.3, art.189d pkt 1, art.189f par.1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 320
art.40 ust.1-4 i ust.12
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Sentencja
Dnia 18 marca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2025 roku sprawy ze skargi B. sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 29 listopada 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320 – u.d.p.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2024 r. poz. 572 - k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania B. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (spółka, skarżąca) od decyzji z dnia 16 września 2024 r. wydanej z upoważnienia Prezydenta O. przez Zastępcę Dyrektora Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu w O. (organ pierwszej instancji) w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 98.918,20 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego al. W. w O. (działka nr (...),(...),(...),(...),(...) obr. (...)) położonej w ciągu drogi wojewódzkiej (...) o powierzchni 8,17 m2 zjazdu oraz 142,60 m2 terenu nieurządzonego w okresie od 1 sierpnia 2023 r. do 29 sierpnia 2023 r. (29 dni) oraz o powierzchni 8,17 m2 zjazdu oraz 139,45 m2 terenu nieurządzonego w okresie od 30 sierpnia 2023 r. do 1 września 2023 r. (3 dni) poprzez wygrodzenie terenu dla potrzeb budowy - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:
Decyzją z 16 września 2024 r. organ pierwszej instancji nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 98.918,20 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego al. W. w O. (działka nr (...),(...),(...),(...),(...) obr. (...)) położonej w ciągu drogi wojewódzkiej (...) poprzez wygrodzenie terenu dla potrzeb budowy o powierzchni 8,17 m2 zjazdu oraz 142,60 m2 terenu nieurządzonego w okresie od 1 sierpnia 2023 r. do 29 sierpnia 2023 r. (29 dni) oraz o powierzchni 8,17 m2 zjazdu oraz 139,45 m2 terenu nieurządzonego w okresie od 30 sierpnia 2023 r. do 1 września 2023 r. (3 dni). W uzasadnieniu decyzji opisano przebieg postępowania. Wskazano, że przeprowadzona w dniu 1 sierpnia 2023 r. kontrola pasa drogowego al. W. wykazała zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi co polegać miało na wygrodzeniu terenu dla potrzeb placu budowy. Ustalono, że został wygrodzony zjazd do nieruchomości (8,17 m2) a także teren nieurządzony w dwóch częściach (106,33 m2 i 36,27m2). Kolejne kontrole w dniach 3, 7, 9, 11, 16, 18, 21, 22, 25, 28 i 29 sierpnia 2023 r. potwierdziły dalsze zajmowanie pasa drogowego o tych samych wymiarach. Wskazano, iż powierzchnia wygrodzonego terenu uległa zmianie 30 sierpnia 2023 r. kiedy to inwestor ((...) sp. z o.o. w O.) uzyskał zezwolenie i zajął część pasa dotychczas zajmowanego przez stronę. Taki sam stan zajęcia pasa drogowego trwał do 1 września 2023 r., kiedy to po raz ostatni stwierdzono zajęcie pasa drogowego. Oględziny pasa drogowego z 5 września 2023 r. wykazały, iż ogrodzenie budowy zostało przestawione poza granice pasa drogowego. Opisano sposób obliczenia wysokości kary, a następnie wyjaśniono przyczyny braku możliwości odstąpienia od wymierzenia kary na zasadzie art. 189f § 1 i § 2 k.p.a., wskazując, że samowolne zajęcie pasa drogowego nie stanowi naruszenia o znikomym charakterze.
W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił jej naruszenie 189f § 1 pkt 1 k.p.a poprzez jego niezastosowanie i bezpodstawne zaniechanie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej pomimo zaistnienia ustawowych przesłanek do takiego odstąpienia. Zarzucił, iż organ błędnie uznał że waga naruszenia prawa nie jest znikoma oraz pominął okoliczność że strona dobrowolnie zaprzestała naruszenia prawa, nie pozostawała bierna w toku postępowania, a po otrzymaniu informacji o przekroczeniu granicy pasa drogowego podjęła działania w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wskazał, że zajęcie pasa drogowego miało charakter nieumyślny i wynikało po części z nieprecyzyjnego umiejscowienia znaczników geodezyjnych. Wskazał również, że spółka była jednym z wielu podmiotów wykonujących prace budowlane i obciążenie tylko jej jest rozwiązaniem rażąco niesprawiedliwym i bezzasadnym. Odnośnie dokonanych pomiarów pełnomocnik wskazał, iż tylko raz uczestniczył w nich przedstawiciel spółki, który został pozbawiony możliwości ich weryfikacji.
W uzasadnieniu własnej decyzji Kolegium podniosło, że ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego została przewidziana w celu ochrony zarówno bezpieczeństwa osób i pojazdów poruszających się po drodze, jak i osób i pojazdów, które mogą znaleźć się w pasie drogowym, nie stanowiącym jezdni. Odpowiedzialność ta jest zobiektywizowana i niezależna od winy sprawcy. Dla jej wystąpienia nieistotna jest przyczyna braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ani też okoliczności powstania tego zajęcia. Organ nie może uwzględniać innych, poza wskazanymi w dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p., okoliczności faktycznych. Nie może on zatem uwzględnić przyczyn, jakie doprowadziły do zajęcia pasa drogowego, oceniać stopnia zawinienia podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa, ani kierować się interesem strony. Wysokość nałożonej kary wynika wyłącznie z faktu bezprawnego zajęcia pasa drogowego. W przedmiotowej sprawie fakt zajęcia pasa drogowego, jego powierzchnia oraz czas w zasadzie są poza sporem. Wprawdzie w odwołaniu od decyzji pełnomocnik wskazał, iż przedstawiciel spółki uczestniczył tylko w jednych oględzinach, jednak w żaden sposób nie zostały podważone ani wyniki oględzin, ani pomiary jakich dokonał organ. Strona nie przedstawiła żadnych dowodów, ani nawet twierdzeń, z których by wynikało, że zajęcia pasa drogowego dokonał inny podmiot, bądź tez że zajęcie miało miejsce w innym okresie lub zajęto inna powierzchnię pasa drogowego niż przyjął to organ. Organ pierwszej instancji fakt zajęcia pasa drogowego udokumentował natomiast zdjęciami oraz protokołami z kontroli pasa drogowego, które odbyły się 1, 3, 7, 9, 11, 16, 18, 21, 22, 25, 28, 29, 30 sierpnia 2023 r. oraz 1 września 2023 r., w trakcie których dokonywano pomiarów pasa drogowego. Miejsce usytuowania ogrodzenia wygradzającego pasa drogowy organ udokumentował wydrukami mapy zasadniczej mapy O. z naniesioną lokalizacją ogrodzenia oraz granicami pasa drogowego, a także sekcją mapy, na której także zaznaczono granice pasa drogowego oraz powierzchnię wygrodzonego terenu. Dokumenty powyżej opisane jednoznacznie wskazują, iż doszło do zajęcia pasa drogowego, na co nie wydane zostało stosowne zezwolenie. Analiza zgromadzonej dokumentacji w tym, przeprowadzone oględziny miejsca zajęcia pasa drogowego, pozwoliły na jednoznaczne ustalenie zajętej powierzchni pasa drogowego i w tym zakresie organ pierwszej instancji przeprowadził prawidłowe obliczenia, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Kolegium przyjęło wymiary ustalone przez organ pierwszej instancji, zaś okres zajęcia pasa drogowego od dnia 1 sierpnia 2023 r. (pierwszy dzień kontroli) do dnia 1 września 2023 r. (ostatni dzień kontroli podczas której stwierdzono zajęcie pasa drogowego). Również stawka opłaty za zajęcie 1 m2 pasa została zastosowana prawidłowo. Wynika ona z Uchwały nr (...) Rady Miasta O. z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych na terenie Miasta O., których zarządcą jest Prezydent O., gdzie w § 2 wskazano, iż w przypadku zajęcia drogi wojewódzkiej w celu prowadzenia robót w pasie drogowym dzienna stawka za zajęcie zjazdu wynosi 3 zł za lm2 powierzchni pasa drogowego zaś za zajęcie zieleni 2 zł za 1 m2.
Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a poprzez jego niezastosowanie Kolegium wskazało, że przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Unormowanie w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. umożliwia odstąpienie od nałożenia kary, jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki - waga naruszenia prawa jest znikoma oraz strona zaprzestała naruszania prawa. Organ nie kwestionował okoliczności zaprzestania przez skarżącą naruszania prawa. Stwierdził natomiast, że na przeszkodzie odstąpieniu od nałożenia kary stoi okoliczność, iż waga naruszenia prawa nie może być w niniejszej sprawie oceniona jako znikoma. W świetle okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy organ prawidłowo stwierdził, że waga naruszenia prawa - zakazu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia - nie była znikoma. Spółka niewątpliwie wiedziała o obowiązujących zasadach uzyskiwania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a tym samym o konsekwencjach prawnych naruszenia takiego zezwolenia. Skarżąca w ramach prowadzonej działalności gospodarczej od wielu lat zajmuje się działalnością budowlaną. Trudno zatem przyjąć aby nie zdawała sobie sprawy z zakazu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia, zwłaszcza że w korespondencji z organem (pismo z 16 sierpnia 2023 r.) wskazywała że ogrodzenie zostało ustawione na znacznikach geodezyjnych i zostanie przestawione po ponownym ustaleniu granic. Ponadto odwołująca się została pouczona o konieczności uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w chwili uzyskania decyzji lokalizacyjnej. Za słuszne uznać należy stanowisko organu, że wagi naruszenia nie można uznać za znikomą już tylko z uwagi na czas przez jaki skarżąca zajmowała bez zezwolenia pas drogowy, który można zajmować tylko wyjątkowo i na ściśle reglamentowanych zasadach. Również wielkość zajętego pasa drogowego (około 150 m2), a także fakt, iż zajęty został zjazd nie pozwalają na uznanie samowolnego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia jako znikomego naruszenia prawa. Przeciwko takiemu uznaniu świadczy także waga naruszonych przepisów, które co do zasady zabraniają dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.
W skardze wywiedzionej do Sądu na powyższą decyzję Kolegium pełnomocnik spółki zarzucił jej naruszenie:
Art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak wykazania aktualnych badań technicznych oraz homologacji urządzeń pomiarowych wykorzystanych przez Zarząd Dróg, Zieleni i Transportu w O. do ustalenia powierzchni zajętego pasa drogowego, zaniechania formalnego zawiadomienia skarżącej spółki o planowanych terminach oględzin zajętych działek w pasie drogowym.
Art. 77 k.p.a. poprzez pobieżną analizę stanu faktycznego poczynioną przez organ, a polegającą na odstąpieniu przez Kolegium od ustalenia jakie skutki niosło za sobą ewentualne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, jaka były reakcja skarżącej spółki na wszczęcie postępowania, jak szybko spółka reagowała na obrót dokumentów, w jakim czasie organy zarządcze spółki mogły zareagować na wszczęte postępowanie i zweryfikować ewentualne naruszenia, jaka była skala ewentualnych naruszeń po stronie spółki, jaka inwestycja była realizowana przez przedmiotową spółkę i czy miała ona związek z celem publicznym - a wskazane okoliczności mogły mieć przełożenie na ustalenie przez organy czy w przedmiotowej sprawie rozważać należy zastosowanie instytucji z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.
Art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w realiach niniejszej sprawy, choć w ocenie skarżącej okoliczności faktyczne, postawa skarżącej spółki, reagowanie przez spółkę na ustalenia mogące świadczyć o zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia, niepoczynienie żadnych szkód przez spółkę na zajętym terenie, brak jakiegokolwiek zysku bądź ograniczenia kosztów po stronie skarżącej spółki na skutek zajęcia pasa drogowego - prowadzą do uznania, że ewentualny stopień naruszenia prawa przez skarżącą spółkę miał charakter znikomy, a strona zaniechała naruszeń prawa jeszcze przed wydaniem decyzji administracyjnej w tym zakresie - co dawało podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej i poprzestania na pouczeniu.
Mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 – p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).
Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonego aktu w oparciu o wskazane kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu.
Przedmiotem oceny Sądu skarżąca uczyniła decyzję Kolegium, na mocy której organ odwoławczy w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji wymierzającą karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego.
Wysokość kary w łącznej kwocie 98.918,20 zł obliczono sumując:
1/ karę za zajęcie pasa drogowego o pow. 8,17 m2 zjazdu oraz 142,60 m2 terenu nieurządzonego, w okresie od dnia 1 sierpnia 2023 r. do dnia 29 sierpnia 2023 r. (29 dni),
2/ karę za zajęcie pasa drogowego o pow. 8,17 m2 zjazdu oraz 139,45 m2 terenu nieurządzonego, w okresie od dnia 30 sierpnia 2023 r. do dnia 1 września 2023 r. (3 dni).
Wbrew zarzutom skargi, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy ani też, aby nie były w toku postępowania respektowane zasady rzetelnej procedury zawarte w art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny i pozwalał na rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z zasadą swobodnej oceny, wyrażonej w art. 80 k.p.a. Dokonanej przez organy orzekającej w sprawie ocenie poczynionych ustaleń faktycznych nie można przypisać dowolności, gdyż jest ona zgodna z zasadami logiki, doświadczenia życiowego i obowiązującymi przepisami. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada też dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., gdyż wyjaśniono w nim jakie okoliczności faktyczne i prawne organ uwzględnił przy rozstrzygnięciu, co pozwoliło na zweryfikowanie spełnienia przesłanek do wymierzenia kary pieniężnej. Kolegium odniosło się też do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, wyjaśniając dlaczego nie podziela argumentów strony skarżącej. W ocenie Sądu, stanowisko organów orzekających w rozpoznawanej sprawie co do spełnienia przesłanek do nałożenia kary, jej wysokości oraz braku podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary jest prawidłowe i nie budzi wątpliwości.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zezwolenie takie dotyczy:
1) prowadzenia robót w pasie drogowym;
umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;
umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;
zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1 -3.
Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.). Ustala się ją na podstawie algorytmu, określonego w stosownych przepisach ustawy. W niniejszej sprawie przepisem wskazującym na sposób ustalania opłaty jest art. 40 ust. 4 u.d.p. który stanowi, iż opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.
Natomiast stosownie do art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego:
bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub bez decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 31 lub 34,
z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub bez decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 31 lub 34,
o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub bez decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 31 lub 34
- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.
Podkreślić należy, że decyzja o wymierzeniu kary ma charakter związany, co oznacza, że w każdym przypadku ziszczenia się braku przesłanki zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, wymierzana jest kara pieniężna i to bez względu na to, jakie przyczyny ten fakt spowodowały. Ustawodawca regulując odpowiedzialność administracyjną, przewidzianą w art. 40 ust. 12 pkt 1, nie wyszczególnił żadnych cech, którymi winien charakteryzować się podmiot ponoszący odpowiedzialność administracyjną z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, na cele określone w art. 40 ust. 2 u.d.p. Zasadne zatem jest twierdzenie, że podmiotem ponoszącym odpowiedzialność administracyjną z tego tytułu będzie podmiot zajmujący faktycznie pas drogowy. Należy podkreślić, że zawarte w art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2 u.d.p. pojęcie "zajęcie pasa drogowego" jest przede wszystkim kwestią faktu, a nie prawa. O "zajęciu pasa drogowego" można bowiem mówić dopiero w przypadku faktycznego jego zajęcia. Wynika z tego, że przesłankami niezbędnymi do wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie umieszczenia w pasie drogowym określonych urządzeń czy obiektów bez zezwolenia zarządcy drogi.
W orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie jednolicie uznaje się, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego winna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia lub bez zawarcia stosownej umowy, a do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 272/08, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 57/10, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 227/11, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1049/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA).
W niniejszej sprawie nie pozostawia wątpliwości fakt, że zajęcia pasa drogowego dokonała spółka. Okoliczność ta jest kwestionowana przez stronę skarżącą. Dlatego też wyjaśnić należy, że na podstawie informacji zawartych na tablicy budowy (v: materiał zdjęciowy) organ ustalił, że inwestorem robót była (...) sp. z o.o., natomiast wykonawcą B. sp. z o.o. Zgodnie z art. 22 ustawy Prawo budowlane obowiązkiem kierownika budowy jest protokolarne przejęcie od inwestora i odpowiednie zabezpieczenie terenu budowy. Nie ulega zatem wątpliwości, że ogrodzenie placu budowy zostało ustawione przez wykonawcę, tj. B. sp. z o.o. Poprzez zorganizowanie terenu budowy spółka wygrodziła również część pasa drogowego i bez znaczenia pozostaje fakt, że w przedmiotowym okresie na terenie budowy prace prowadzili również inni wykonawcy. Ponadto w piśmie z 17 sierpnia 2023 r. spółka potwierdza, że w ciągu siedmiu dni ponownie wytyczy umiejscowienie ogrodzenia terenu budowy, a w piśmie z 29 sierpnia 2023 r. stwierdza, że po ponownym wyznaczeniu geodezyjnym ogrodzenie znajduje się nieznacznie poza działką budowlaną i zostanie niezwłocznie zdemontowane i ustawione w prawidłowy sposób.
Odnosząc się natomiast do podnoszonych przez spółkę zarzutów wskazać należy, że w aktach sprawy znajduje się certyfikat serwisowy urządzenia (...) z 1 października 2019 r. (k. 11 akt adm.) stwierdzający, że urządzenie zostało poddane sprawdzeniu, jest fabrycznie nowe i spełnia wszelkie wymogi oraz specyfikację producenta. Zatem zarzut braku wykazania aktualnych badań technicznych oraz homologacji urządzeń pomiarowych wykorzystanych przez Zarząd Dróg, Zieleni i Transportu w O. do ustalenia powierzchni zajętego pasa drogowego nie mógł odnieść skutku. Podkreślić przy tym należy, że skarżąca na żadnym etapie postępowania nie przedstawiła dowodów potwierdzających dokonanie błędnych ustaleń przez organ zakresie powierzchni zajęcia pasa drogowego.
Ponadto z akt sprawy wynika, że o wszczęciu postępowania spółka została zawiadomiona pismem z 2 sierpnia 2023 r., na które zareagowała pismem z 17 sierpnia 2023 r. i kolejnym pismem z 29 sierpnia 2023 r., w którym potwierdziła zajęcie pasa drogowego. Zasadnym jest wskazać nadto, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, który skład orzekający podziela, że dla ustalenia wymiaru kary bez znaczenia jest co do zasady upływ czasu między stwierdzeniem istnienia obiektu posadowionego w pasie drogowym bez zezwolenia, a datą wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Niezależnie od tego, czy organ wszczął postępowania bezzwłocznie, czy też z jakichkolwiek przyczyn zwlekał ze wszczęciem postępowania, to za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego kara musi być wymierzona. Podkreśla się, że wysokość tej kary nie jest spowodowana ewentualnym niesprawnym działaniem organu, tylko bezprawnym zajęciem pasa drogowego (por. wyroki NSA: z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2553/16, z dnia 11 grudnia 2018 r. , sygn. akt II GSK 4517/16, z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 4287/17, dostępne w CBOSA). Dopóki więc trwał stan zajęcia pasa drogowego, dopóty trwał stan naruszenia prawa.
Nie ma również znaczenia okoliczność, że materiał dowodowy został zgromadzony w toku czynności kontrolnych, które mogły zostać przeprowadzone przez organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt II GSP 2062/21, (CBOSA), jakkolwiek kontroli pasa drogowego, przeprowadzonej przed wszczęciem postępowania administracyjnego nie można przypisać charakteru oględzin w rozumieniu art. 67 § 2 k.p.a., to jednak materiały zgromadzone w toku przeprowadzonych czynności mogą stanowić dowód w sprawie. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Jest oczywiste, że w sytuacji, gdy pracownicy organu stwierdzą, że ma miejsce niedopuszczalne zajęcie pasa drogowego, to mogą sporządzić stosowną dokumentację, stanowiącą podstawę do ewentualnego wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie kary pieniężnej. Wszczęcie postępowania ma miejsce na skutek ustaleń dokonanych w toku takich czynności, a po wszczęciu postępowania strona ma możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i jego ewentualnego kwestionowania.
Administracyjne kary pieniężne są instrumentem prewencji ogólnej. Ich wymierzanie ma na celu przede wszystkim ochronę wartości określonych przez normy prawa administracyjnego. Kara pieniężna ma przede wszystkim chronić określono dobro i zapobiegać naruszającym to dobro działaniom sprzecznym z prawem. Pełnią one również funkcje represyjne, tj. sankcji za działanie niezgodne z prawem. W przypadku administracyjnej kary pieniężnej mamy do czynienia z odpowiedzialnością za skutek, którego przesłanki zostały określone w normach prawnych ustaw w formie nakazów i zakazów. Kary pieniężne są wymierzane przez organy administracji publicznej niezależnie od winy sprawcy, jak i zaistnienia rzeczywistej szkody. Z tego punktu widzenia bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje okoliczność jaka inwestycja była realizowana przez spółkę.
Wskazać należy, że ustawodawca, co do zasady, ma możliwość określenia wysokości kary administracyjnej w postaci sankcji bezwzględnie oznaczonej, gdy w sposób konkretny określa wymiar kary pieniężnej za naruszenie przepisów prawa administracyjnego oraz względnie oznaczonej, gdy wyznacza granice wymiaru sankcji. W przypadku kary względnie oznaczonej organ wymierzając karę stosuje dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej z art. 189d k.p.a. Przepis ten nie może natomiast znaleźć zastosowania przy nakładaniu kary, której wysokość wynika z ustawy.
W przypadku naruszenia prawa, polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia, organ jest zobligowany do wydania decyzji w każdym przypadku stwierdzenia faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i wymierzenia kary w wysokości wynikającej z ustawy. Decyzja w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną. Organowi nie pozostawiono luzu decyzyjnego w zakresie wymiaru kary, ani możliwości miarkowania wysokości ustalonej kary.
Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego została przewidziana w celu ochrony zarówno bezpieczeństwa osób i pojazdów poruszających się po drodze, jak i osób i pojazdów, które mogą znaleźć się w pasie drogowym, nie stanowiącym jezdni. Odpowiedzialność ta jest zobiektywizowana i niezależna od winy sprawcy.
Dla jej wystąpienia nieistotna jest przyczyna braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ani też okoliczności powstania tego zajęcia. Organ nie może uwzględniać innych, poza wskazanymi w dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p., okoliczności faktycznych. Nie może on zatem uwzględnić przyczyn, jakie doprowadziły do zajęcia pasa drogowego, oceniać stopnia zawinienia podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa, ani kierować się interesem strony. Wysokość nałożonej kary wynika wyłącznie z faktu bezprawnego zajęcia pasa drogowego (por. wyroki NSA: z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2553/16; z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4517/16, oraz z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 4287/17).
Zdaniem Sądu, organy szczegółowo przeanalizowały również sprawę pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W tym zakresie Kolegium odniosło się do wszystkich podniesionych przez skarżącą argumentów i oceniło, że nie wskazują one na znikomość wagi naruszenia do jakiego doszło.
Przepis 189f § 1 pkt 1 k.p.a stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu). Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2020).
Unormowanie zawarte w art. 189f § 1 k.p.a. ma zastosowanie także do decyzji związanych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 czerwca 2022 r. (sygn. akt III OPS 1/21) stwierdził, że przepisy działu IVa k.p.a. stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa k.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a. Powołany artykuł został dodany do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie z tą zmianą do przepisów k.p.a. wprowadzono przepisy działu IVa - Administracyjne kary pieniężne, w tym art. 189f. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej k.p.a. wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa k.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). W art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych. Przyjąć zatem należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, w tym kar wymierzanych na podstawie u.d.p. Organ prawidłowo zatem stwierdził, że charakter kar przewidziany w u.p.d. nie sprzeciwia się, co do zasady, możliwości odstąpienia od nałożenia kary i dokonał analizy ustalonego stanu faktycznego pod kątem zaistnienia przesłanek odstąpienia od nałożenia kary.
Unormowanie w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. umożliwia odstąpienie od nałożenia kary, jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki - waga naruszenia prawa jest znikoma oraz strona zaprzestała naruszania prawa.
Organ nie kwestionował okoliczności zaprzestania przez skarżącą naruszania prawa. Stwierdził natomiast, że na przeszkodzie odstąpieniu od nałożenia kary stoi okoliczność, że waga naruszenia prawa nie może być w niniejszej sprawie oceniona jako znikoma.
Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa pomocna jest także treść art. 189d pkt 1 k.p.a. W art. 189d pkt 1 k.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020).
W orzecznictwie wskazano, że w świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 566/21). Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 973/20).
W świetle okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy organ prawidłowo stwierdził, że waga naruszenia prawa - zakazu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia - nie była znikoma. Skarżąca niewątpliwie wiedziała o obowiązujących zasadach uzyskiwania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Skarżąca w ramach prowadzonej działalności gospodarczej od wielu lat zajmuje się działalnością z zakresu usług budowlanych. Ponadto została pouczona o konieczności uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w chwili uzyskania decyzji lokalizacyjnej.
Za słuszne uznać należy stanowisko, że wagi naruszenia nie można uznać za znikomą już z uwagi na czas przez jaki skarżąca zajmowała bez zezwolenia pas drogowy, który można zajmować tylko wyjątkowo i na ściśle reglamentowanych zasadach.
Skarżąca miała przy tym świadomość naruszania prawa w tym okresie. Nawet jeżeli błędnie przyjmowała, że nie pozostawiła w pasie drogowym ogrodzenia, to miała świadomość o toczącym się postępowaniu i mogła podjąć w tym zakresie stosowne kroki celem wyjaśnienia tej okoliczności. Tego rodzaju działanie skarżącej nie świadczy o znikomości naruszenia.
Skarżąca jako podmiot gospodarczy, prowadzący od lat działalność, winna znać obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. Wskazać także należy, że naruszenie prawa nie było działaniem uniemożliwiającym rozważenie zaistniałej sytuacji i wybranie właściwego, zgodnego z normami prawa zachowania, lecz stanem trwającym przez długi czas. Skarżąca w tym okresie miała niewątpliwie możliwość oceny swojego działania, a w razie wątpliwości w tym zakresie, zasięgnięcia opinii prawnej.
W przedmiotowej sprawie dostrzec też trzeba, że zarządca drogi może poprzez politykę udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w określonej lokalizacji realizować także inne wynikające z przepisów prawa cele, niż tylko cele fiskalne. W powyższej okoliczności skarżąca upatruje braku strat materialnych po stronie miasta. W tym zakresie skarżąca argumentuje, że jej działanie nie wyrządziło szkód. W tym kontekście wskazać jednak należy, że szkodą może być w tym wypadku, jak już wspomniano, zarówno bezpieczeństwo osób i pojazdów poruszających się po drodze, jak i osób i pojazdów, które mogą znaleźć się w pasie drogowym, nie stanowiącym jezdni.
Reasumując, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Organ odwoławczy dokonał właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, który nie wymagał uzupełnienia i był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.
Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.