II SA/Ol 797/25

II SA/Ol 797/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2026-01-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-12-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska
Katarzyna Matczak /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Dyrektor Szpitala
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Marta Przewłucka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Szpitala w O. S.A. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Szpitala w O. S.A. na rzecz P. K. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 24 listopada 2025 r., nr SOSA.SE.148.2025.AM, Prezes Zarządu Szpitala w O. S.A. (dalej jako: "organ", "szpital"), działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.; dalej w skrócie: "u.d.i.p."),
po rozpatrzeniu wniosku P. K. (dalej: "skarżący") z dnia 10 listopada 2025 r., odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie: "skanów wszystkich faktur/rachunków, wystawionych w 2025 roku przez pielęgniarki lub inne osoby z personelu medycznego (poza lekarzami), pracujące w 2025 roku na blokach operacyjnych, które prowadzą działalność gospodarczą / są zatrudnione na kontrakcie / umowie z podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą, którzy rozliczają się w takiej formie wraz z kartami pracy, potwierdzającymi wykonanie zlecenie / kontraktu / umowy".
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym
o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Dla określenia pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" przyjąć należy kryterium bezpośredniości oddziaływania działań podejmowanych w ramach instytucji publicznej wpływających na sytuację prawną innych osób, w czym mieszczą się zwłaszcza co najmniej wąskie kompetencje decyzyjne (por. wyrok NSA z dnia
9 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2130/15, dostępne w Internecie). Pielęgniarka (inna osoba z personelu medycznego) zatrudniona w publicznej służbie zdrowia może zostać uznana za osobę pełniącą funkcję publiczną jedynie w sytuacji, gdy łączy swój zawód
z funkcjami o charakterze administracyjnymi. Organ podniósł, że świadczenie usług medycznych (udzielanie świadczeń zdrowotnych) przez pielęgniarki (inne osoby
z personelu medycznego) prowadzące indywidualne praktyki pielęgniarskie jest
w istocie formą zatrudnienia i z punktu widzenia treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. brak jest podstaw do różnicowania sytuacji prawnej pielęgniarek (innych osób z personelu medycznego) zatrudnionych na podstawie umowy o pracę i pielęgniarek (innych osób
z personelu medycznego) zatrudnionych na podstawie tzw. kontraktów, świadczących usługi medyczne (udzielających świadczeń zdrowotnych) w ramach indywidualnych praktyk pielęgniarskich. W ocenie organu pielęgniarka (inne osoby z personelu medycznego) zatrudniona na podstawie kontraktu nie jest wyłączona z ochrony prywatności określonej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wysokość wynagrodzenia oraz wykaz godzin pracy pielęgniarek (innych osób z personelu medycznego) - w zakresie w jakim nie pełnią funkcji publicznych, niezależnie od tego czy wykonują swoje zadania na podstawie umowy o pracę czy też na podstawie kontraktu, podlega ochronie prywatności.
Organ zaznaczył, że pielęgniarki (inne osoby z personelu medycznego) udzielające świadczeń na podstawie tzw. kontraktów, świadczące usługi medyczne (udzielające świadczeń zdrowotnych) w ramach indywidualnych praktyk pielęgniarskich, są osobami wykonującymi pracę zarobkową w rozumieniu art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, zgodnie z którym przez osobę wykonującą pracę zarobkową należy rozumieć pracownika lub osobę świadczącą pracę za wynagrodzeniem na innej podstawie niż stosunek pracy, jeżeli nie zatrudnia do tego rodzaju pracy innych osób, niezależnie od podstawy zatrudnienia, oraz ma takie prawa
i interesy związane z wykonywaniem pracy, które mogą być reprezentowane i bronione przez związek zawodowy. W grę wchodzą tu rozmaite kategorie odpłatnego zatrudnienia, począwszy od ściśle cywilnoprawnego (np. umowa zlecenia, umowa
o świadczenie usług), poprzez gospodarczoprawne (np. samozatrudnienie), skończywszy na handlowoprawnym (K. W. Baran [w:] D. Książek, M. Lekston,
A. Tomanek, K. W. Baran, Komentarz do ustawy o związkach zawodowych
[w:] Zbiorowe prawo zatrudnienia. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2024, art. 1(1).
Również z punktu widzenia ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o rynku pracy
i służbach zatrudnienia pielęgniarki (inne osoby z personelu medycznego) udzielające świadczeń na podstawie tzw. kontraktów, świadczące usługi medyczne (udzielające świadczeń zdrowotnych) w ramach indywidualnych praktyk pielęgniarskich wykonują inną pracę zarobkową, która jest definiowana jako wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło lub umowy o świadczenie usług, do której stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu, albo umowy o pomocy przy zbiorach, o której mowa w art. 91a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2025 r. poz. 197 i 620), lub w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych (art. 2 pkt 9 ww. ustawy).
Organ podniósł, że w wyroku z 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 615/22, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że informacja o wysokości wynagrodzenia konkretnej osoby, która nie pełni funkcji publicznej nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wysokość wynagrodzenia konkretnej osoby jest daną osobową, gdyż określa ona sytuację ekonomiczną danej osoby.
Reasumując, organ wskazał, że w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej inne podmioty nie zajęły stanowiska w rozumieniu art. 16. ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. Decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydano ze względu na prywatność osób fizycznych - pielęgniarek i innych osób z personelu medycznego, pracujących w 2025 roku na bloku operacyjnym.
Skarżący, reprezentowany przez adwokata, zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o jej uchylenie w całości w związku z naruszeniem art. 5 ust. 2, art. 16 w zw. z art. 17 u.d.i.p. Skarżący wniósł
o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skoro osoba zdecydowała się prowadzić działalność gospodarczą, zawarła kontrakt (tj. umowę pomiędzy podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą, a podmiotem realizującym zadania publiczne
i wydatkującym środki publiczne), to wysokość wynagrodzenia, które opłacane jest
z pieniędzy publicznych w sposób bezsporny będzie informacją publiczną. Nie może być w tym przypadku mowy o ochronie wynikającej z prywatności. Gdyby przyjąć,
iż osoba prowadząca działalność gospodarczą może wystawiając fakturę/rachunek za wykonaną usługę korzystać z ochrony prywatności w zakresie wysokości należności to nie byłoby możliwości uzyskania jakiegokolwiek informacji o wydatkowaniu środków, bowiem zawsze taka osoba (taki podmiot) twierdziłby, że prowadzona przez niego działalność to w istocie forma zatrudnienia. Nie byłoby zatem jakiejkolwiek możliwości kontroli sposobu wydatkowania pieniędzy publicznych. Osoby prowadzące działalność gospodarczą, które zawarły kontrakty z publicznym szpitalem muszą liczyć się
z wszelkimi skutkami takiego zaangażowania. Wysokość ich wynagrodzenia będzie
w takim przypadku zawsze informacją publiczną, o ile podmiot zobowiązany do zapłaty jest podmiotem publicznym (realizującym zadania publiczne) i reguluje należności ze środków publicznych.
Skarżący stwierdził, że postawa organu jest tym bardziej trudna do zrozumienia w kontekście faktu, iż wnioskującym jest radny Rady Powiatu, pełniący również funkcję wiceprzewodniczącego komisji rewizyjnej, choć oczywistym jest, że nie ma to w kontekście u.d.i.p. znaczenia. Skarżący wybrał taką formę uzyskiwania informacji, gdyż daje ona możliwość kontroli podmiotu niezależnego, jakim jest sąd administracyjny. Natomiast kroki podejmowane w trybie ustawy o samorządzie powiatowym dają jedynie możliwość skarżenia postawy organu do zarządu Powiatu (Powiat jest 100% właścicielem szpitala), z którym organ działa wspólnie i w porozumieniu. Skarżący zarzucił też, że zaskarżona decyzja zawiera błędne pouczenie w zakresie środków odwoławczych.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji. Wskazał,
że treść zawartego w decyzji pouczenia wynika z treści art. 17 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 52 § 3 i art. 53 § 1 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw.
z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności
z prawem, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej w zakresie: skanów faktur/rachunków wystawionych przez pielęgniarki lub inne osoby z personelu medycznego (poza lekarzami), pracujące na blokach operacyjnych, które prowadzą działalność gospodarczą / są zatrudnione na kontrakcie
/umowie z podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą, którzy rozliczają się
w takiej formie wraz z kartami pracy, potwierdzającymi wykonanie zlecenie / kontraktu / umowy.
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że adresat wniosku, którym jest szpital, stanowiący spółkę akcyjną, w której pozycję dominującą posiada powiat, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Jest to bowiem podmiot leczniczy w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy
z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2025 r. poz. 450 ze zm.), który udziela świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych ubezpieczonym oraz innym osobom uprawnionym do tych świadczeń na podstawie przepisów nieodpłatnie, za częściową odpłatnością lub całkowitą odpłatnością. Zatem szpital dysponuje majątkiem publicznym i wykonuje zadania publiczne, a w związku z tym jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.
Zgodzić należy się także, że żądana informacja stanowi informację publiczną. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. udostępnieniu podlegają między innymi informacje dotyczące działalności organów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie wykonywania zadań publicznych i dysponowania majątkiem publicznym. Wniosek skarżącego dotyczył zaś udostępnienia dokumentów finansowych (faktur/rachunków), opłacanych ze środków publicznych, wystawianych przez osoby świadczące usługi medyczne w publicznym zakładzie opieki zdrowotnej, na podstawie kontraktów. Zatem są to informacje publiczne, gdyż dotyczą zasad funkcjonowania podmiotu realizującego zadania publiczne, sposobie rozdysponowania majątkiem publicznym i ciężarach publicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, pkt 3 i pkt. 5 lit. c i h u.d.i.p. Przypomnieć tu można, że art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.
o finansach publicznych (Dz.U. z 2025 r., poz. 1483) określa zasadę jawności gospodarowania środkami publicznymi.
Zgodnie z art. 5 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej może nastąpić w ściśle określonych przypadkach, w drodze decyzji. W myśl art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z tym, że uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Stosownie do art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Art. 17 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. Zaskarżona decyzja zawierała prawidłowe pouczenie co do terminu i sposobu jej zaskarżenia.
Na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., na zasadzie wyjątku, organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują
z przysługującego im prawa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p. in fine). Ograniczenia przewidziane
w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie zmienia samej istoty informacji i nie skutkują tym, że traci ona walor informacji publicznej.
Rozważając zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. czy udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej nie będzie naruszało praw podlegających ochronie na podstawie powołanej regulacji, organ winien uwzględnić, że ogólną zasadą wynikającą z art. 61 Konstytucji jest prawo dostępu do informacji publicznej, a jego odmowa stanowi wyjątek, co wiąże się z koniecznością wyważenia praw chronionych
i prawa dostępu do informacji publicznej. Jak podkreśla się w literaturze i judykaturze, wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny,
a ewentualne wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu (zob. J. Wyporska-Frankiewicz, E. Jarzęcka-Siwik, [w:] Dostęp do informacji publicznej w praktyce jednostek samorządu terytorialnego, red. J. Wyporska-Frankiewicz, Warszawa 2019, LEX/el.). Wynika stąd, że organy władzy państwowej i inne podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznych powinny dążyć do tego, aby dostęp do tych informacji był możliwie szeroki. Realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej powinna uwzględniać okoliczność, że konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego. Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił w wyroku z dnia 18 grudnia 2018 r., SK 27/14 (OTK Seria A 2019, poz. 5), że oznacza to, że obywatel ma zapewnioną możliwość skutecznego żądania od organów władzy publicznej określonego zachowania, egzekwowalnego, w razie potrzeby,
w drodze odpowiednich instytucji procesowych. W wyroku z 5 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 1271/22 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA") Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym, które jest fundamentem budowy materialnej demokracji nie ograniczanej tylko do procedur, ale oznaczającej rzeczywisty wpływ społeczeństwa na bieg spraw publicznych. Elementem tego prawa jest zatem nie tylko kontrola wykonywania zadań publicznych, ale również kontrola wydatkowania środków publicznych jako pochodzących z wpłat na rzecz dobra wspólnego od wolnych obywateli, suwerennych właścicieli swojego majątku. Stąd art. 4 u.d.i.p. jest tak skonstruowany, aby prawo do informacji publicznej zawsze "podążało" tam, gdzie są wykonywane zadania publiczne lub tam, gdzie wydatkowane są pochodzące z wpłat wolnych obywateli środki publiczne.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy organ zasadnie odmówił udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę prywatności wynikającą z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a zatem czy organ prawidłowo uznał, że z ochrony takiej korzystają pielęgniarki/personel medyczny, którzy prowadząc działalność gospodarczą są zatrudnieni na kontrakcie/umowie z podmiotem publicznym prowadzącym działalność z zakresu opieki zdrowotnej i rozliczają się w formie wskazanej we wniosku.
Organ odmówił udostępnienia wnioskowanych dokumentów finansowych i kart pracy potwierdzających wykonanie zlecenie/kontraktu/umowy, powołując się na wypracowane w orzecznictwie stanowisko co do objęcia ochroną prywatności danych
o wynagrodzeniu pracownika pełniącego rolę usługową, czyli niepełniącego funkcji publicznej. W wyroku z 16 września 2025 r., sygn. akt III OSK 770/25 (pub. CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że informacją publiczną jest informacja
o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także składników takiego wynagrodzenia. Natomiast jeżeli wynagrodzenie zawiera składniki nie związane z pełnieniem funkcji przez daną osobę,
a dotyczące jej sytuacji osobistej, wówczas posiada to znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. NSA zaznaczył, że zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Informacje o wynagrodzeniu - stanowią zatem informację publiczną, a ewentualna odmowa ich udostępnienia winna nastąpić w trybie decyzji administracyjnej. Dostęp do tego rodzaju informacji może być ograniczony tylko ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych zatrudnionych na stanowiskach pomocniczych, to jest takich, które nie zajmują stanowisk i nie pełnią funkcji związanych z dysponowaniem majątkiem publicznym.
Organ niezasadnie uznał, że w przypadku rozpatrywanego wniosku dostępowego zachodzi analogiczna sytuacja. Przede wszystkim zauważyć trzeba,
że wniosek dostępowy nie obejmował żądania podania wynagrodzenia konkretnych osób, ale udostępnienia rachunków/ faktur wystawionych przez pielęgniarki/inne osoby z personelu medycznego w 2025 r. wraz z potwierdzeniem wykonania zlecenia/kontraktu. Wniosek skarżącego nie był ukierunkowany zatem na ustalenie prywatnej sytuacji finansowej zindywidualizowanej osoby, ale dotyczył rozliczenia środków publicznych. W takiej sytuacji trzeba mieć zawsze na uwadze, że w razie uznania, że istnieje potrzeba ochrony prywatności określonej osoby lub osób, istotne jest dokonanie analizy mającej na celu ustalenie, czy anonimizacja określonych danych osobowych nie stanowiłaby wystarczającego sposobu ich ochrony. Dopiero bowiem
w przypadku ustalenia, że celu tego w dostateczny sposób nie spełni anonimizacja danych wrażliwych, organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, winien wydać decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia konkretnej informacji publicznej z powołaniem się na ograniczenie zawarte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (tak NSA w wyroku z 12 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 1302/24, CBOSA), W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak było rozważań w tym zakresie, co przekonuje, że organ nie rozważał tego aspektu.
Również w wyroku z 31 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 169/23, CBOSA, NSA wyjaśnił, że celem dostępu do informacji publicznej jest zagwarantowanie transparentności działalności organów władzy publicznej. Cel ten spełniony będzie także wówczas, gdy chroniąc sferę prywatności, informacja publiczna będzie pomijać dane osobowe osób fizycznych przez np. anonimizację danych wrażliwych. Nie
w każdym przypadku zatem, gdy organ odmawia udostępnienia informacji z uwagi na występującą w jego ocenie tajemnicę przedsiębiorcy czy ochronę prywatności osoby fizycznej, jest konieczne wydanie decyzji odmownej (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3149/18). Wydanie decyzji odmownej jest konieczne tylko w przypadku, gdyby istota żądanej informacji dotyczyła żądania ujawnienia chronionych prawem danych wskazanych osób lub danych wrażliwych innych podmiotów. Ocenę należy zatem przeprowadzać przez pryzmat złożonego w sprawie wniosku i wskazanego w nim wyraźnie zakresu żądanych informacji (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., I OSK 1928/15; wyrok NSA z 12 października 2017 r., I OSK 537/17, CBOSA).
W wyroku z 25 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 118/25 NSA wskazał,
że takie dokumenty jak faktury, rachunki i inne dokumenty, które stanowiły podstawę do wydatkowania środków publicznych, stanowią generalnie informację o sprawie publicznej. Są to materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym.
Odnosząc się do zagadnienia, że ograniczenie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zdanie drugie, nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji", wyjaśnić trzeba, że w wyroku z 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 7393/21, CBOSA, NSA wyjaśnił, że w orzecznictwie tego Sądu dopuszcza się rozszerzenie kręgu osób, traktowanych jako osoby pełniące funkcje publiczne, czego przykładem jest m.in. wyrok NSA z 19 grudnia 2016 r. wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 2060/16, gdzie stwierdzono, iż: "Osoba kupująca nieruchomość od Skarbu Państwa, co prowadzi wszak do zubożenia zasobu nieruchomości w jego własności, wpływa na sprawę publiczną, tj. gospodarkę nieruchomościami publicznymi. W tym zatem aspekcie jest "osobą pełniącą funkcję publiczną", o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (...)". NSA uznał ten kierunek orzeczniczy Naczelnego Sądu Administracyjnego za w pełni uzasadniony i zrozumiały. Stwierdził, że dane o osobach współpracujących w szczególności z organami administracji publicznej, a więc o osobach mających choćby minimalny wpływ na kształtowanie się sposobu funkcjonowania tychże organów, jak też dane o kontrahentach tych podmiotów, takie jak imiona i nazwiska, podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej – i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (zob. wyrok SN z 8 listopada 2012 r. o sygn. akt I CSK 190/12, OSNC 2013, nr 5, poz. 67; wyrok NSA z 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14, CBOSA). Pozwala to bowiem przeciwdziałać takim patologiom życia publicznego jak np. nepotyzm, czy każde inne trwonienie środków publicznych (patrz. wyrok NSA z 4 lutego 2015 r. sygn. I OSK 531/14). Tożsame stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 169/23, publ.
w CBOSA, wyjaśniając, że w orzecznictwie szeroko prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym, osoba, która zawarła umowę z organem władzy publicznej, czy też jest kontrahentem władzy publicznej otrzymującym korzyści pochodzące ze środków publicznych, jest osobą, której prywatność nie podlega ochronie z mocy art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W tym zakresie NSA odwołał się do stanowiska zaprezentowanego w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I CSK 190/12 (publ. Biul. SN 2013, nr 2, s. 14) oraz dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych, podkreślając, że każdy kontrahent władzy publicznej, otrzymujący korzyści pochodzące ze środków publicznych, jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznej,
o której mowa w art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. (por. S. Gajewski, A. Jakubowski, glosa do wyroku SN z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12, Sam. Teryt. 2013, nr 9, s. 84-90). NSA zważył, że dane o osobach współpracujących
w szczególności z organami administracji publicznej, jak też dane o kontrahentach tych podmiotów, takie jak imiona i nazwiska, podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 213/14; z dnia 19 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2060/16; publ. CBOSA). Pozwala to bowiem przeciwdziałać takim patologiom życia publicznego jak np. nepotyzm, czy każde inne trwonienie środków publicznych, a nadto wymusza transparentność, uczciwość oraz legalność działania władzy publicznej i ma zapewnić społeczną kontrolę nad działaniami administracji publicznej i podmiotami gospodarującymi mieniem publicznym (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt 916/12, publ. j.w.). NSA wyjaśnił, że dostęp do informacji publicznej jest ważnym elementem faktycznego funkcjonowania demokracji jako ustroju, w którym obywatele mają realny wpływ na sprawy publiczne i rzeczywiście kontrolują podmioty publiczne. Prawo to wywodzi się ze statuowanego w art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności prawa do poszukiwania i rozpowszechniania informacji, jest więc jednym z podstawowych praw człowieka. Prawo to może być zatem ograniczone tylko w wyjątkowych wypadkach. Kontrola społeczna, prawo do wpływu na działanie podmiotów publicznych wiąże się przede wszystkim z kontrolą wydatkowania publicznych środków. Dlatego też w sprawach, w których osoby fizyczne otrzymują korzyści pochodzące ze środków publicznych na prowadzenie działalności, wartość, jaką jest ochrona danych osobowych powinna ustąpić przed interesem społecznym zmierzającym do kontrolowania, czy i jak środki publiczne zostały wydatkowane
Skład orzekający w pełni podziela przytoczone stanowisko. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w sprawach z wniosków skarżącego, m.in. w wyrokach z: 23 października 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 578/25;
4 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 586/25; 18 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 580/25, publ. w CBOSA. Wyjaśniono w nich szeroko, że przy kolizji prawa do informacji z prawem do ochrony danych osobowych, należy przyznać priorytet prawu do informacji publicznej, biorąc pod uwagę, że nie istnieje prawny przymus zawierania umów
z podmiotami publicznymi. Z tego względu osoba fizyczna zawierająca umowę cywilnoprawną z podmiotem publicznym, w wykonaniu której wydatkowane są środki publiczne, nie może oczekiwać, że w zakresie takich danych jak imię i nazwisko lub firma, przedmiot umowy, czy też wysokość wynagrodzenia, zachowa prawo do prywatności.
W świetle powyższych rozważań należy przyznać rację organowi, że co do zasady, prawo do informacji publicznej doznaje ograniczenia ze względu na prywatność. Jednakże Sąd nie podziela stanowiska organu, że ochrona prywatności przysługuje pielęgniarkom/personelowi medycznemu niezależnie od tego, czy wykonuje swoje zadania na podstawie umowy o pracę, czy też kontraktu zawartego
w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. W świetle powyższych rozważań nie ulega bowiem wątpliwości, że ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej,
i które - poprzez zawarcie tych umów - korzystają z majątku publicznego, nie zawsze narusza prawa do prywatności tych osób. Kwestia ta podlega ocenie w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach, a kryterium rozstrzygającym jest charakter umowy. W związku z tym pielęgniarka/personel medyczny zawierający kontrakt ze szpitalem, czyli wykonujący swoje obowiązki na podstawie umowy cywilnoprawnej,
a nie umowy o pracę, musi liczyć się – co do zasady – z tym, że takie dane jak imię i nazwisko oraz wysokość kwot uzyskiwanych w zamian za świadczone usługi medyczne mogą zostać ujawnione w trybie dostępu do informacji publicznej. Pokreślić ponadto należy, że przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie stanowi podstawy do wyłączenia prawa do informacji publicznej, a jedynie jego ograniczenia. W żadnym wypadku przepis ten nie zwalnia organu od ujawnienia kwot środków publicznych przekazanych na realizację umowy. Tymczasem w niniejszej sprawie organ w ogóle nie udostępnił skarżącemu informacji związanych z wydatkowaniem środków publicznych, nawet w formie zanonimizowanej.
Z podanych przyczyn skarga podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie związany przedstawioną wykładnią przepisów, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.
O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie adwokata w kwocie 480 zł, 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa, orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).