II SA/Ol 794/21

II SA/Ol 794/21 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2021-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Adam Matuszak
Katarzyna Matczak /przewodniczący/
Tadeusz Lipiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 111
art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 24 ust. 2, art. 27 ust. 5
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2021 r. sprawy ze skargi W.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz W. W. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że decyzją z "[...]" Burmistrz (dalej jako: organ I instancji) na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej jako: u.ś.r.), odmówił przyznania W. W. (dalej jako: strona lub skarżący) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym bratem W.
W uzasadnieniu organ I instancji podał, że brat skarżącego został zaliczony do pierwszej grupy inwalidzkiej, ale nie da się ustalić od kiedy istnieje ta niepełnosprawność, a skarżący ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad nim. Organ I instancji stwierdził, że nie neguje, iż skarżący sprawuje opiekę nad bratem.
Odwołanie od powyższej decyzji wywiódł skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzją z "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: Kolegium lub organ odwoławczy) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu podniesiono, że organ I instancji nie mógł odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na czas powstania niepełnosprawności u osoby, nad którą sprawowana jest opieka, tj. ukończenie 18 lub 25 roku życia. Nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1 lit. b) u.ś.r., która została uznana przez TK w orzeczeniu z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, za niezgodną z Konstytucją.
Kolegium uznało natomiast, że skarżący nie jest uprawniony do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna. Stanowi to w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. negatywną przesłankę uzasadniającą odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. W wydanych uprzednio rozstrzygnięciach organów oraz sądu skarżący został pouczony, że jedynym warunkiem do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest uprzednia rezygnacja z przyznanego zasiłku. Strona nie zastosowała się do tych zaleceń, zatem należy przyjąć, iż dokonała wyboru pobierania zasiłku dla opiekuna.
W skardze na powyższą decyzję skarżący reprezentowany przez pełnomocnika zarzucił naruszenie:
1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.
- art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że skarżący został poinformowany, że jedynym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest uprzednia rezygnacja z pobieranego zasiłku dla opiekuna, czego skarżący nie uczynił, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby organ I instancji dokonał ww. pouczenia. Z oświadczenia skarżącego wynika, że chce on zrezygnować z zasiłku dla opiekuna na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, w momencie uzyskania zapewnienia, że świadczenie pielęgnacyjne zostanie mu przyznane;
- art. 79a k.p.a. w zw. z art.. 9 k.p.a. poprzez brak poinformowania skarżącego, że spełnia pozostałe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a jedyną przeszkodą do jego przyznania jest pobieranie zasiłku dla opiekuna i brak wyznaczenia skarżącemu odpowiedniego terminu do złożenia oświadczenia o rezygnacji z zasiłku dla opiekuna;
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji;
- art. 40 § 2 k.p.a. polegające na doręczaniu pism bezpośrednio skarżącemu zamiast ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi;
2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 27 u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. polegające na odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z powodu pobierania zasiłku dla opiekuna i braku woli rezygnacji z tego świadczenia, podczas gdy skarżący wyraził wolę rezygnacji z zasiłku dla opiekuna na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.
W uzasadnieniu skargi rozwinięto postawione zarzuty i powołano się na orzeczenia sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, a skarżący temu wnioskowi nie oponował.
W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 145 (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.").
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, nie może powodować odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego moment powstania niepełnosprawności - po ukończeniu 18. lub 25. roku życia przez osobę wymagającą opieki, jeżeli wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z tym art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia. Takie stanowisko zajęło też Kolegium w tej kwestii, jednak w rozpoznawanej sprawie rzeczą istotną jest, że organ I instancji błędnie powoływał się na tę przesłankę jako uzasadniającą odmowę przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego.
Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. do zasiłku dla opiekuna. W myśl tego unormowania nie można w tym samym czasie korzystać z prawa do obu wymienionych świadczeń. Art. 27 ust. 5 u.ś.r. potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń zgodnie z wyborem. Wykładnia systemowa powyższych przepisów jest zatem zgodna. Poza tym ich brzmienie jest jednoznaczne w swej treści. Unormowania te mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, wymagającym stałej lub długotrwałej opieki. Tym samym nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym skarżący posiadał jednocześnie prawo do zasiłku dla opiekuna, określonego wcześniejszą decyzją, która nie została wzruszona za ten okres. Dopiero uchylenie, zmiana lub wygaśnięcie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna na dany okres pozwala na przyznanie w miejsce poprzednio przyznanego świadczenia – nowo wybranego na ten sam cel.
Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się", tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i barku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, rezygnacja nie może sprowadzać się tylko do deklaracji, ale jej wyrazem musi być ustanie dotychczasowego prawa poprzez uchylenie, zmianę lub wygaśnięcie wcześniejszej decyzji. Okres na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu przysługiwania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia (por. wyroki WSA w Olsztynie z 21 stycznia 2020 r, sygn. akt II SA/Ol 995/19, z 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 67/20). Taką interpretację art. 24 ust. 2 potwierdza też uzasadnienie wyroku z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20 (publ. w CBOSA), w którym NSA rozpatrując zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury wyjaśnił, że "zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli
w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. O możliwości złożenia wniosku
o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować." Uwagi te należy analogicznie odnieść do zbiegu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z ustalonym wcześniej prawem strony do zasiłku dla opiekuna.
Stanowisko to jest spójne z poglądem wyrażonym m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18. W wyroku tym NSA wyjaśnił, że strona, która dotychczas korzystała z mniej korzystnego świadczenia nie musi od razu z niego rezygnować przed potwierdzeniem spełnienia przesłanek do świadczenia pielęgnacyjnego. NSA wskazał, że kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W wyroku z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3/19 (publ. w CBOSA) NSA stanął również na stanowisku, na kanwie omawianych przepisów, że dopuszczalny jest zbieg uprawnień, ale nie kumulatywne pobieranie świadczeń.
W związku z tym, w ocenie NSA, dla uniknięcia zbiegu omawianych świadczeń możliwe jest wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna. W tym celu organ administracji, kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 9, 77 i 80 k.p.a., powinien stwierdzając, że strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, poinformować ją, iż przeszkodą do jego przyznania pozostaje pobieranie zasiłku dla opiekuna. Z wyroków tych wynika, że strona, która dokonuje wyboru, a korzysta już ze zbieżnego uprawnienia, musi z niego zrezygnować przed rozstrzygnięciem o prawie do wnioskowanego świadczenia. Przy czym rezygnacja ta nie może opierać się tylko na warunkowej deklaracji, konieczne jest bowiem, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego ustało prawo do pobierania wcześniejszego świadczenia.
Niewątpliwie celem regulacji zawartej w art. 27 ust. 5 u.ś.r. jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania tych świadczeń, co nie wyklucza jednak możliwości przyznania innego świadczenia (zmiany) w przypadku spełniania warunkujących przesłanek. Oznacza to prawo wyboru przez osobę wnioskującą świadczenia korzystniejszego.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednak nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją (wyrok NSA z 13 lipca 2018 r., sygn. I OSK 235/18, LEX nr 2531523, wyrok WSA w Szczecinie z 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1151/19, wyrok WSA w Gdańsku z 26 września 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 423/19).
W przypadku skarżącego, któremu przysługuje uprawnienie do zasiłku dla opiekuna, organ winien poinformować go o możliwości rezygnacji z zasiłku na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ obecnie nie można dostrzec przeszkód (poza otrzymywaniem zasiłku dla opiekuna), które uniemożliwiałyby skarżącemu skuteczne ubieganie się o świadczenie pielęgnacyjne. Raz jeszcze powtórzyć należy, że taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury, renty, itd. Ponadto obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że skarżący został w sposób właściwy poinformowany o tym, że jedyną przeszkodą w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie przez niego zasiłku dla opiekuna i pomimo tego nie zrezygnował skutecznie z pobieranego zasiłku, w związku z czym dokonał wyboru specjalnego zasiłku opiekuńczego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie powyższej argumentacji nie podziela.
Przypomnieć należy, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte na skutek wniosku skarżącego z 4 sierpnia 2020 r., dlatego też w tej sprawie znaczenia nie może mieć to czy w innym wcześniejszym postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku z 13 sierpnia 2019 r. skarżący był w sposób właściwy pouczony o przeszkodzie w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Wniosek z 4 sierpnia 2020 r., dotyczył nowej sprawy zainicjowanej tymże wnioskiem, dlatego też nie można tu mówić, ani o powadze rzeczy osądzonej, ani też o związaniu wynikającym z art. 153 p.p.s.a.
Niezaprzeczalnym faktem jest, że skarżący w czasie trwającego postępowania administracyjnego przed organem I instancji 3-krotnie (k – 39, 55 i 77 akt administracyjnych) składał oświadczenia, w których twierdził, że w przypadku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnuje z pobieranego zasiłku dla opiekuna lub podnosił, że nie rezygnuje z tego zasiłku lecz wnosi o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Rzeczywiście nie jest to stanowisko jednoznaczne, jednak z całą stanowczością podkreślić należy, że w czasie trwającego postępowania skarżący nigdy nie został poinformowany o tym, że jedyną przeszkodą w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego było pobieranie przez niego zasiłku dla opiekuna. Co więcej działania organu I instancji utwierdzały przekonanie, że tak nie jest.
Nie można nie dostrzegać tego, że przed wydaniem decyzji Burmistrz pismem z 18 listopada 2020 r. (k. - 78 akt administracyjnych ) poinformował skarżącego, że nie spełnia on dwóch przesłanek pozwalających na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko to organ I instancji podtrzymał w wydanej decyzji, kiedy to w pierwszej kolejności jako przyczynę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazał czas powstania niepełnosprawności u brata skarżącego, a następnie fakt pobierania zasiłku dla opiekuna. Dlatego też dziwić nie może, że skarżący nie zrezygnował z otrzymywanego zasiłku dla opiekuna, ponieważ i tak organ I instancji nie przyznałby mu wnioskowanego świadczenia.
Kolegium pomimo dostrzeżenia niewłaściwej przesłanki w decyzji Burmistrz nie naprawiło w sposób właściwy jego błędu, ponieważ przed wydaniem decyzji również nie poinformowało skarżącego o tym, że jedyną przeszkodą w przyznaniu mu świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania przez niego zasiłku dla opiekuna i w związku z tym konieczne jest wystąpienie z wnioskiem o uchylenie tej decyzji w określonym terminie. Informacji tej nie udzielono, pomimo tego, że pismem z 13 stycznia 2021 r. Kolegium informowało pełnomocnika skarżącego, że jego odwołanie zostanie rozpoznane w późniejszym terminie niż ten wynikający z kodeksu.
Słuszny jest zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 40 § 2 k.p.a. polegający na doręczaniu pism bezpośrednio skarżącemu zamiast ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, jednak pozostaje on bez większego znaczenia dla rozpoznania sprawy, gdyż wszelkie terminy przez stronę skarżącą zostały zachowane.
W ocenie sądu dla prawidłowego załatwienia sprawy wystarczające jest uchylenie decyzji organu odwoławczego, który poinformuje stronę skarżącą o jedynej przeszkodzie w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego i konieczności podjęcia konkretnych działań. Wówczas w zależności o decyzji skarżącego Kolegium wyda stosowne rozstrzygnięcie.
Wobec powyższego Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., w pkt I wyroku uchylił zaskarżoną decyzję.
O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej będącego adwokatem, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800, z późn. zm.).