II SA/Ol 794/07

II SA/Ol 794/07 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2007-09-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-08-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Alicja Jaszczak-Sikora
Marzenna Glabas /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
I OSK 1823/07 - Wyrok NSA z 2008-02-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1998 nr 91 poz 578
art. 12  ust. 8  lit. a
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
art. 13  ust. 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2007 r. sprawy ze skargi Powiatu – Rady Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przyjęcia darowizny zabudowanej działki - oddala skargę.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia "[...]", Nr "[...]", Rada Powiatu, działając na podstawie art. 12 pkt 11 oraz art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592, ze zm., dalej jako: ustawa o s.p.), art. 25a w nawiązaniu do art. 13 ust. 2 oraz art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej jako: ustawa o g.n.), wyraziła zgodę na przyjęcie darowizny zabudowanej działki nr "[...]" w obrębie "[...]" gm. "[...]", o pow. "[...]", przekazanej za zgodą Rady Gminy uchwałą Nr "[...]", z przeznaczeniem na prowadzenie Środowiskowego Domu Samopomocy.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia "[...]", nr "[...]", Wojewoda, działając na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy o s.p., stwierdził nieważność uchwały Nr "[...]" Rady Powiatu z dnia "[...]" w sprawie przyjęcia darowizny z powodu istotnego naruszenia prawa.
W motywach rozstrzygnięcia wskazał, iż żaden z przepisów powołanych w uchwale nie może stanowić podstawy do podjęcia przez Radę Powiatu uchwały w przedmiocie przyjęcia darowizny. Kompetencje organu stanowiącego powiatu w zakresie obrotu nieruchomościami zostały bowiem ograniczone wyłącznie do podejmowania uchwał w przedmiocie zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej (art. 12 ust. 8 lit. a ustawy o s.p.). Podniósł, że regulacja ta różni się w sposób znaczący od rozwiązań przyjętych w ustawie o samorządzie gminnym oraz ustawie o samorządzie województwa, które to przepisy zawierają upoważnienia dla rady gminy i sejmiku województwa do udzielania zgody na dokonanie przez organ wykonawczy czynności wskazanych w tych przepisach w wypadku, gdy rada i sejmik nie podejmą stosownych uchwał w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami gruntowymi. Takiego zapisu nie ma w ustawie o s.p., stwierdził więc, że ustawa nie przyznała radzie powiatu kompetencji do wyrażenia zgody na poszczególne czynności, na podstawie której zachodzić będą zmiany w powiatowym zasobie nieruchomości.
Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożyła Rada Powiatu, wnosząc o jego uchylenie jako niezgodnego z prawem.
Zarzuciła, że Wojewoda w istocie stwierdził nieważność nieistniejącego aktu prawnego, bowiem jej zdaniem w obrocie prawnym nie ma i nigdy nie było "uchwały Nr "[...]" z dnia "[...]"". Uchwałę Nr "[...]" Rada Powiatu podjęła "[...]". Także data rozstrzygnięcia nadzorczego jest błędna, bo faktycznie wydano je dnia "[...]", a nie dnia "[...]" jak widnieje na tym akcie. W ocenie skarżącej błędy te nie są oczywistymi omyłkami pisarskimi i dlatego nie podlegają sprostowaniu. Zatem w jej ocenie stwierdzono nieważność innej nieistniejącej faktycznie uchwały.
Odnosząc się do treści zaskarżonego aktu organu nadzoru wskazała, iż prezentowany w nim pogląd, że: "żaden z przepisów powołanych w uchwale nie może stanowić podstawy do podjęcia przez Radę Powiatu uchwały o przyjęciu darowizny" jest błędny. Wskazała, że podstawę prawną uchwały z dnia "[...]", Nr "[...]", stanowiły: art. 12 pkt 11 i art. 47 ust. 1 ustawy o s.p. a także art. 25a w nawiązaniu do art. 13 ust. 2 oraz art. 6 pkt 6 ustawy o g.n., przy czym tylko jeden przepis – art. 47 ust. 1 ustawy o s.p. – mógł budzić wątpliwości co do możliwości nabycia mienia przez powiat. Nadto dodała, że zgodnie z art. 13 ust. 2a ustawy o g.n. darowizny nieruchomości stanowiącej przedmiot własności jednostki samorządu terytorialnego dokonuje jej organ wykonawczy - za zgodą rady albo sejmiku. Darowizna z kolei jest rodzajem umowy nazwanej, która ma na celu nieodpłatne przysporzenie obdarowanemu korzyści kosztem majątku darczyńcy. Zatem, w tym kontekście przepis art. 13 ust. 2a ustawy o g.n. należy rozumieć w ten sposób, że uprawnionym do dokonywania darowizny, zarówno po stronie darczyńcy jak i obdarowanego, jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego – za zgodą rady albo sejmiku. Jest to więc przepis szczególny, statuujący prawo rady powiatu do podjęcia stosownej uchwały upoważniającej zarząd powiatu do przyjęcia darowizny. Podniosła również, że gdyby ustawodawca zamierzał upoważnić zarząd powiatu do podejmowania uchwał w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu - taką sprawą jest zawarcie umowy darowizny nieruchomości - bez zgody rady powiatu, to zapewne zawarłby taką dyspozycję w treści ustawy o s.p. albo w ustawie o g.n.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w tej sprawie.
Odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, iż powołane przez skarżącą omyłki w rozstrzygnięciu nadzorczym zostały sprostowane postanowieniem Wojewody z dnia "[...]", znak "[...]". Ponadto wskazał, że organem właściwym do gospodarowania powiatowym zasobem nieruchomości jest zarząd powiatu. Oznacza to, że wszelkie odstępstwa od powyżej wskazanej zasady muszą wynikać w sposób wyraźny z przepisów ustawy. Odstępstwo takie występuje w przypadku dokonania darowizny nieruchomości stanowiącej przedmiot własności Skarbu Państwa, bądź będących własnością jednostki samorządu terytorialnego, które wymaga uzyskania zgody wojewody, bądź rady albo sejmiku – art. 13 ust. 2a ustawy o g.n. Nie może budzić zatem wątpliwości, iż powyższy zapis nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż na skutek planowanej nieodpłatnej czynności prawnej zasób nieruchomości powiatowych miał ulec powiększeniu, a sytuacja taka nie jest objęta hipotezą przytoczonej powyżej regulacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Wniesiona w ustawowym terminie - art. 85 ust. 1 ustawy o s.p. i na podstawie uchwały właściwego organu powiatu - art. 85 ust. 3 ustawy o s.p. skarga Rady Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]", jest dopuszczalna i podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny.
W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu prawnego nie zostały naruszone przepisy prawa, obowiązujące w dacie jego wydania.
W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa.
Przede wszystkim stwierdzić należy, że za chybiony należy uznać zarzut, że organ nadzoru stwierdził nieważność nieistniejącej uchwały. Niewątpliwym jest, że w dacie wydania rozstrzygnięcia nadzorczego błędnie podano rok, zamiast "[...]" wpisano "[...]". Ze zgromadzonej dokumentacji w sprawie w sposób oczywisty wynika, że akt mógł być wydany dopiero w "[...]", jest to więc typowa omyłka pisarska. Następnym błędem jest wadliwe podanie daty kontrolowanej uchwały w rozstrzygnięciu nadzorczym. Nie można jednak tu pominąć takich faktów, jak to, że poprawnie wskazano numer uchwały, z którego wynika, że wydana została w "[...]". jako "[...]" i to, że zarówno w rozstrzygnięciu jak i jego uzasadnieniu wyraźnie wskazano przedmiot uchwały tj. przyjęcie darowizny zabudowanej działki nr "[...]" w obrębie "[...]" gm. "[...]" o powierzchni "[...]" . Nie może zatem powstać wątpliwość, której uchwały dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 113 § 1 k.p.a. organ administracji może z urzędu prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Przepis ten stosuje się odpowiednio także do rozstrzygnięć nadzorczych. Wskazane wyżej błędy w datach rozstrzygnięcia i uchwały są w ocenie Sądu błędami pisarskimi i oczywistymi omyłkami podlegającymi sprostowaniu w trybie cyt. art. 113 § 1 k.p.a. Błędy te są wynikiem postępującej technicyzacji procesu wydawania aktów administracyjnych. W tej sytuacji przyjęcie stanowiska skarżącej o niemożliwości sprostowania zaistniałych w zaskarżonym rozstrzygnięciu błędów w datach prowadziłoby do sytuacji niweczących postępowania administracyjne czemu sprzeciwia się cel w jakim ustawodawca ustanowił przepisy art. 113 § 1 k.p.a. Wskazaną wyżej możliwość wykorzystał Wojewoda, który postanowieniem z dnia "[...]", znak "[...]", sprostował wskazane błędy w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Postanowienie to zostało doręczone stronie skarżącej w dniu "[...]", zaś dnia "[...]". bezskutecznie upłynął termin do wniesienia na nie zażalenia.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy, przede wszystkim jako zasadne należy uznać stanowisko Wojewody zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, iż ustawa o s.p. nie przyznała radzie powiatu kompetencji do wyrażania zgody na poszczególne czynności, na podstawie których zachodzić będą zmiany w powiatowym zasobie nieruchomości. Istotnie, w ustawie o samorządzie gminnym (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) i w ustawie o samorządzie województwa (art. 18 pkt 19 lit. a) zawarto przepisy stanowiące, że do czasu ustalenia przez radę gminy (sejmik województwa) zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż 3 lata, chyba że przepisy stanowią inaczej, zarządy gminy i sejmiku mogą dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy (sejmiku województwa), to już w ustawie o samorządzie powiatowym takiego rozwiązania prawnego brak. Przepis art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o s.p. stanowi, że do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż 3 lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Przepis ten wskazuje jedynie kompetencje do podjęcia uchwały w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami gruntowymi powiatu, a nie do rozstrzygnięć indywidualnych, które nie mieszczą się w pojęciu tego rodzaju zasad. Zatem z powołanego przepisu w żadnym wypadku nie można wyprowadzić obowiązku uzyskiwania przez zarząd powiatu każdorazowej zgody rady powiatu na dokonywanie wymienionych czynności z zakresu gospodarowania nieruchomościami. Taki też pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 14.01.2004r. (sygn. akt III SA/Łd 1518/03, publ. ONSAiWSA 2004/1/21) stwierdził iż: "okoliczność, że Rada Powiatu chce zachować pełną kontrolę nad poszczególnymi przypadkami zbywania, nabywania i obciążania nieruchomości, nie ma znaczenia prawnego w sytuacji, gdy przepisy ustawowe nie przyznają jej kompetencji do każdorazowego wyrażania zgody (w razie braku uchwały określającej "zasady") na sprzedaż, nabycie czy obciążenie konkretnych nieruchomości. Wobec braku innego ustawowego rozwiązania, rezygnacja rady z podjęcia uchwały ustanawiającej zasady nie stwarza po stronie zarządu powiatu obowiązku zasięgania takiej zgody. Jeśli zatem takiego prawnego obowiązku nie ma, to brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa przez podjęcie uchwały przez zarząd powiatu bez zgody rady powiatu".
Ponadto, zasadnie organ nadzoru wskazał, że w sytuacji kiedy zasób nieruchomości powiatowych ma ulec powiększeniu norma art. 13 ust. 2a ustawy o g.n. nie ma zastosowania. Przepis ten wprowadza obowiązek uzyskania przez organ wykonawczy powiatu, przy dokonywaniu określonych czynności z zakresu gospodarki nieruchomościami, zgody rady powiatu. Analiza tego i innych przepisów tej ustawy np. art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 5, art. 34 ust. 6, art. 37 ust. 3 wyraźnie wskazuje przesłanki jakimi kierował się ustawodawca wprowadzając obowiązek uzyskanie zgody rady na dokonanie danej czynności. Chodzi tu o czynności, które dotyczą przekazania darowizny, sprzedaży za obniżoną cenę lub nieodpłatne oddawanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, nieodpłatne obciążanie ograniczonymi prawami rzeczowymi, zbycie bezprzetargowe nieruchomości w określonych sytuacjach, przyznawanie pierwszeństwa najemcom i dzierżawcom. W takich sytuacjach nawet podjęcie uchwał ustalających "zasady" zbycia, nabycia, obciążania nieruchomości nie zwalnia organów wykonawczych od obowiązku uzyskania zgody organu stanowiącego. Niezasadny jest zatem wyrażony w skardze pogląd, iż przytoczona powyżej norma prawna statuuje prawo rady powiatu do podjęcia uchwały upoważniającej zarząd powiatu do przyjęcia darowizny.
Podstawą wydania zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały nie może też być przepis art. 25b ustawy o g.n. stanowiący, że powiatowym zasobem nieruchomości gospodaruje zarząd powiatu przy odpowiednim stosowaniu art. 25 ust 2 i 3 tej ustawy. Ostatni z tych przepisów wskazuje, że gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten wskazuje tylko rodzaj czynności, a nie warunki pod jakimi zarząd powiatu może tym zasobem gospodarować, bowiem warunki te zostały ustalone już w innych przepisach, które wskazano już wyżej. W ocenie Sądu art. 25 ust. 2 nie odsyła co do gospodarowania powiatowym zasobem do odpowiedniego stosowania art. 23 ust. 1 pkt 7 ustawy o g.n. w zakresie uzyskania zgody rady na zbycie i nabycie nieruchomości wchodzących w skład zasobu.
Również norma art. 25a ustawy o g.n. określającego jaki rodzaj nieruchomości należy do zasobu nieruchomości powiatu, w nawiązaniu do art. 6 pkt 6 ustawy o g.n. wskazującego, że utrzymywanie placówek opieki społecznej jest celem publicznym w rozumieniu powyżej wskazanej ustawy, nie może stanowić podstawy prawnej do podjęcia przez Radę Powiatu uchwały w przedmiocie przyjęcia darowizny.
Reasumując, zakwestionowana rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała Nr "[...]" z dnia "[...]" wydana przez Radę Powiatu, prawidłowo wyeliminowana została z obrotu prawnego wobec stwierdzenia, iż była podjęta bez podstawy prawnej.
Wobec powyższego należało uznać, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nie naruszyło prawa, a skargę Rady Powiatu, jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) oddalić.