II SA/Ol 794/05

II SA/Ol 794/05 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2006-03-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-10-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
A. Katarzyna Matczak
Marzenna Glabas /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Marzenna Glabas (spr.) Tadeusz Lipiński Katarzyna Matczak Karolina Hrymowicz Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2006 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. Nr "[...]" w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]" Burmistrz Miasta B. ustalił, na wniosek operatora publicznego A Spółki z o.o., warunki zabudowy inwestycji celu publicznego polegającego na budowie stacji bazowej sieci "[...]" zlokalizowanej na dachu budynku Zespołu Szkół Nr "[...]", na terenie działki o nr geodezyjnym "[...]" przy ul. "[...]" w B.
Od tej decyzji odwołali się D. i M. J., S. R., B. S. i M. K. Odwołujący się zarzucili m.in. naruszenie w toczącym się postępowaniu administracyjnym praw strony oraz przepisów Prawa ochrony środowiska. B. S. zarzuciła ponadto, że sporna inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]" uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wywiódł z treści art. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że wśród celów publicznych nie znajduje się budowa i utrzymywanie stacji bazowej telefonii komórkowej. Tryb postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji był zatem nieprawidłowy. Wobec powyższego organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien wydać decyzję o ustaleniu warunków zabudowy na podstawie art. 59 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium nie badało postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Burmistrza Miasta B., gdyż uznało, że jest ono w całości wadliwe. Wskazało też na
konieczność zbadania, czy osoby, które złożyły odwołanie, a którym nie dręczono decyzji, są stronami tego postępowania.
W złożonej skardze pełnomocnik A Spółki z o.o., że art. 2 ust. 5 ustawy o zagospodarowaniu [przestrzennym ustanawia pojęcie "inwestycji celu publicznego", przez które "rozumie działania stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rozumieniu art. 6 pkt l tej ustawy celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymywanie obiektów łączności publicznej i sygnalizacji. Pojęcie łączności publicznej należy odnieść od przepisów regulujących dziedzinę łączności w dacie wprowadzenia tego pojęcia do ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. 21 sierpnia 1997 r. Działalność telekomunikacyjna była wówczas regulowania ustawą z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (Dz. U. z 1995 r. Nr 117, póz. 564, z późn. zm.), uchyloną w dniu wejścia w życie ustawy - Prawo telekomunikacyjne. Zgodnie z art. 2 ust. l pkt 15 ustawy o łączności pod pojęciem sieci telekomunikacyjnych użytku publicznego rozumiało się sieć telekomunikacyjną służącą do świadczenia usług telekomunikacyjnych każdemu użytkownikowi na obszarze działania operatora tej sieci. Prawo telekomunikacyjne w art. 2 pkt 27-31 określa pojęcia związane z publicznym charakterem operatorów, sieci telekomunikacyjnych i usług w sieciach telekomunikacyjnych. Obecna działalność telekomunikacyjna skarżącej, polegająca na eksploatacji sieci telefonicznej i świadczeniu usług w tej sieci, mieści się w zakresie pojęcia łączności publicznej, którym posługuje się art. 6 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca eksploatuje sieć i świadczy usługi na rzecz użytkowników końcowych (abonentów), tj. każdego, kto zawarł z A umowę o ich świadczenie. Skarżąca działa na podstawie zezwolenia na eksploatację publicznej sieci telefonicznej. Przepisy Prawa telekomunikacyjnego definiują A jako przedsiębiorcę prowadzącego działalność polegającą na eksploatacji sieci publicznej lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych w sieci publicznej. Wobec powyższego budowa stacji
bazowej stanowi inwestycję służący rozbudowie sieci telekomunikacyjnej A i zapewnieniu usług użytkownikom tej sieci. Stacja ta jest obiektem łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt l ustawy o gospodarce nieruchomościami, tym samym jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazał ponadto, że "cel publiczny" w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest jedną z przesłanek warunkujących wywłaszczenie nieruchomości. Nie można zatem przyjąć, aby inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej sieci uzasadniała odjęcie prawa własności w drodze wywłaszczenia tylko wskutek rozszerzającej interpretacji zwrotów języka prawnego zamieszczonych w powołanym wyżej przepisie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Stosownie do art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269), sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem oraz rozstrzyga spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2), co oznacza, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Z zasady legalności wynika również, że sąd administracyjny ocenia, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania.
Przeprowadzona w takim zakresie kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa.
Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest, czy budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego, a w konsekwencji czy mają do niej zastosowanie przepisy art. art. 50-58 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717, z późn. zm.).
Należy przypomnieć, że w przypadku braku planu miejscowego regułą jest wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, zaś wyjątek od tej zasady dotyczy inwestycji celu publicznego. Niezbędne jest zatem zbadanie czy zamierzenie inwestycyjne skarżącej Spółki ma charakter inwestycji celu publicznego.
Pojęcie "inwestycji celu publicznego" częściowo zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 5 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wyliczenie celów publicznych zawartych w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, póz. 543, z późn. zm.). Inwestycję taką stanowią bowiem działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów wskazanych w ten sposób. Inwestycja celu publicznego składa się zatem z dwóch elementów: przedmiotu inwestycji, którym musi być realizacja celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego (zob. Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2004, s. 23-24).
Celami publicznymi w rozumieniu art. 6 pkt l ustawy o gospodarce nieruchomościami są: wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz służących do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczania ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, a także łączności publicznej i sygnalizacji.
Cytowany przepis nie wymienia wprost zamierzeń inwestycyjnych [związanych z działalnością telekomunikacyjną, jednakże celem publicznym jest m. in. budowa i utrzymywanie obiektów i urządzeń łączności publicznej. Ponieważ brak jest legalnej definicji tego terminu, niezbędne jest zatem ustalenie jego znaczenia. W tym celu właściwym jest odwołanie się do definicji znajdujących się w ustawach szczególnych regulujących tę dziedzinę.
W dacie uchwalenia ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązywała ustawa z dnia 23 września 1990 r. o łączności (Dz. U. z 1995 r. Nr 117, póz. 564, z późn. zm.), która regulowała zasady działalności w dziedzinie łączności - poczty i telekomunikacji (art. l ust. l tej ustawy). Łączność w znaczeniu przyjętym w tej ustawie obejmowała dwie dziedziny: pocztę i telekomunikację. Telekomunikacja została zdefiniowana jako nadawanie, transmisja i odbiór znaków, sygnałów, pisma, obrazów i dźwięków albo informacji jakiejkolwiek natury poprzez przewody, systemy radiowe, optyczne lub jakiekolwiek inne urządzenia wykorzystujące energię elektromagnetyczną (art. 2 ust. l pkt 8 ustawy o łączności), zaś urządzenia telekomunikacyjne to urządzenia, w tym kable, przewody oraz osprzęt, stosowane w telekomunikacji (art. 2 ust. l pkt 9 tej ustawy). W konsekwencji, w stanie prawnym obowiązującym w dacie uchwalenia ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwrot "obiekty i urządzenia łączności" oznaczał m.in. obiekty i urządzenia służące zapewnianiu telekomunikacji. Ustawa z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, póz. 852) derogowała część przepisów regulujących problematykę telekomunikacji, w tym skreślono cytowane wyżej punkty 8 i 9 art. 2 ust. 1. Niemniej jednak termin łączność nadal funkcjonuje m.in. w art. 16 ust. l ustawie z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, póz. 1548, z późn. zm.), który stanowi, że dział łączność obejmuje sprawy poczty i telekomunikacji.
W ocenie Sądu, mimo przedstawionych wyżej zmian stanu prawnego, należy przyjąć, że zawarte w art. 6 pkt l ustawy o gospodarce nieruchomościami,
pojęcie obiektów i urządzeń łączności publicznej obejmuje swoim zakresem m.in. obiekty i urządzenia telekomunikacji publicznej, zaś interpretując ten ostatni zwrot należy nadal posiłkować się przepisami regulującymi tę działalność.
Obowiązująca ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, póz. 1800, z późn. zm.) nie definiuje pojęcia telekomunikacji publicznej, chociaż w słowniku ustawowym znalazły się definicje m.in. publicznej sieci telekomunikacyjnej czy publicznie dostępnej usługi telekomunikacyjnej. W każdym z tych terminów określenie "publiczny" oznacza tyle co "dostępny dla ogółu użytkowników". Istotną cechą łączności publicznej jest bowiem dostępność usług wchodzących w zakres pojęcia łączność (w tym usług telekomunikacyjnych) dla szerokiego, nieograniczonego kręgu odbiorców.
Wobec powyższego można stwierdzić, że obiektami i urządzeniami łączności publicznej w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami będą te składniki infrastruktury telekomunikacyjnej, które będą stanowić elementy publicznej sieci telekomunikacyjnej w rozumieniu Prawa telekomunikacyjnego. W pojęciu tym będą się więc mieścić sieci telekomunikacyjne (lub ich części) wykorzystywane przede wszystkim do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników.
Jak już wyżej wskazano, przesłanką niezbędną do uznania określonego zamierzenia inwestycyjnego za inwestycję celu publicznego jest również jej znaczenie dla społeczności co najmniej lokalnej. Inwestycja taka powinna zatem realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny (zob. Z. Niewiadomski, s. 365-366). Jeżeli określonemu zamierzeniu inwestycyjnemu dotyczącemu sieci telekomunikacyjnej lub jej elementów możliwe będzie przypisanie znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego, to będą one inwestycją celu publicznego, o której stanowi art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Kwestię, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego, przesądził
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 października 2005 r., sygn. akt II OSK 495/05, niepublikowany, i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowisko to podziela. W doktrynie natomiast pogląd taki wyraził T. Grossmann (zob. "Pojęcie inwestycja celu publicznego w dziedzinie łączności", Państwo i Prawo, 2005, nr 9, s. 81-92).
Dodatkowo należy podnieść, że skoro pojęcie inwestycji celu publicznego jest oparte na kryterium przedmiotowym, bez znaczenia pozostaje status prawny podmiotu realizującego tę inwestycję. O publicznym charakterze inwestycji decyduje bowiem wyłącznie fakt realizacji określonych ustawowo celów, o ile ich realizacja służy interesowi publicznemu na poziome co najmniej lokalnym.
Sąd stwierdził ponadto naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpatrzyło wszystkich wniesionych odwołań.
Przypomnieć należy, że odwołanie wszczyna postępowania administracyjne, które musi być zakończone w przewidziany prawem sposób. W myśl art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym ma obowiązek podjąć czynności zmierzające do ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. Niedopuszczalność dowołania lub uchybienie terminu do jego wniesienia stwierdza ten organ w drodze postanowienia. Jeżeli zaś ustali, że powyższe okoliczności nie mają miejsca, obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 138 § l i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W niniejszej sprawie Kolegium rozpatrzyło tylko odwołania wniesione przez M. K., B. S., S. R. oraz D. i M. J. Stwierdziło w uzasadnieniu decyzji, że odwołania złożyli również B. S., M. S., K. S., T. S., H. K. i T. G., lecz ani z zaskarżonej decyzji, ani akt sprawy nie wynika, aby zostały one w jakikolwiek sposób załatwione.
Rozpatrzenie tylko niektórych odwołań i pozostawienie pozostałych bez jakiegokolwiek rozstrzygnięcia narusza wskazane wyżej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Należy również podnieść, że zgodnie z art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Skoro więc Kolegium stwierdziło, że nie posiada wystarczającego materiału dowodowego do ustalenia czy wszyscy odwołujący się mają w tym postępowaniu przymiot strony, zobowiązane było zastosować procedurę przewidzianą w art. 136 lub 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ jednakże nie podjął żadnych działań, lecz scedował na Burmistrza Miasta B. obowiązek ustalenia istnienia legitymacji procesowej pozostałych odwołujących się.
Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy oceni decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia "[...]" r., uwzględniając przedstawioną wyżej interpretację pojęcia inwestycji celu publicznego oraz rozpatrzy wszystkie wniesione w sprawie odwołania, przedstawiając argumenty i przesłanki podjętej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdzając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w oparciu o art. 145 § l pkt l lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.