II SA/Ol 791/24

II SA/Ol 791/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-01-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Grzegorz Klimek
Marzenna Glabas /sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17 ust. 1a, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rzecz radcy prawnego D. K. wynagrodzenie w kwocie 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) powiększone o należny podatek VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 29 maja 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze
w Olsztynie (dalej jako: "organ II instancji", "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania T. S. (dalej jako: "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję z 27 lutego
2024 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Olsztyna przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Olsztynie,
o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu ojcem W. S.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że skarżący złożył wniosek 28 grudnia 2023 r. Z dniem 1 stycznia 2024 r. doszło do znaczącej zmiany stanu prawnego.
W życie weszła bowiem ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. 2023 poz. 1429 ze zm.). W art. 43 tej ustawy zmieniono przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2023 poz. 390 ze zm., dalej jako: "u.ś.r.), w szczególności zmieniono przesłanki pozwalające na przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że na gruncie przedmiotowej sprawy występowała do dnia 31 grudnia 2023 r. wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. przesłanka negatywna, której wystąpienie uniemożliwiało przyznanie stronie prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt sprawy wynika bowiem, że W. S. pozostawał w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymowała się orzeczeniem pozwalającym na uznanie jej za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym, w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r., pomimo pozostawania przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim, jest możliwe wyłącznie w sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22). Kolegium wskazało też, że skarżący odmówił wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu sprawowania opieki nad ojcem. Stanowisko swoje w tym zakresie strona argumentowała tym, że ojciec źle znosi wizyty obcych osób w swoim domu. Jednocześnie skarżący wskazał, iż w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego może wraz z ojcem stawić się w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Olsztynie. Kolegium za prawidłowe uznało stanowisko organu I instancji, że wywiad środowiskowy powinien być przeprowadzony w miejscu zamieszkania osoby wymagającej opieki. Wyłącznie bowiem w tej sytuacji możliwe będzie dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie wszelkich okoliczności mających wpływ na wynik sprawy.
W skardze na powyższą decyzję wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.
Postanowieniem z 21 października 2024 r. Sąd przywrócił termin do wniesienia skargi.
Powyższej decyzji pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie:
- art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności odnoszących się do:
a) zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez skarżącego i realnych możliwości sprawowania przez M. S. opieki nad niepełnosprawnym mężem
w zakresie wymaganym stanem zdrowia;
b) stanu zdrowia i możliwości osobistych M. S., będącej osobą
w wieku 70 lat o drobnej budowie ciała i niskim wzroście, cierpiącej na dolegliwości zdrowotne (nadciśnienie, problemy z tarczycą) i nie posiadającej tężyzny fizycznej, co powoduje, że nie jest ona w stanie samodzielnie sprawować opieki nad mężem o wzroście 190 cm i wadze 70 kg, co skutkowało błędnym uznaniem, że kryterium stopnia pokrewieństwa wyznaczające kolejność zobowiązania do świadczeń alimentacyjnych stanowi samo w sobie przeszkodę w nabyciu przez skarżącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem skarżącego;
c) pozbawienia skarżącego środków do życia przez okres 9 miesięcy
(z uwagi na wniosek złożony w dniu 28.12.2023 r.) poprzez odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy musiał on zrezygnować z zatrudnienia, by zająć się chorym ojcem i opiekę tę faktycznie sprawuje, co uniemożliwia mu podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej i pozbawia jakichkolwiek środków do życia;
d) poprzez niezrealizowanie przez organ obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sytuacji, gdy skarżący nigdy nie odmówił przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania, a jedynie poprosił z uwagi na stan zdrowia ojca o rozważenie innej możliwości pozyskania informacji co do sprawowania w sposób należyty opieki wnioskodawcy nad ojcem.
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo że dotknięta jest ona błędami związanymi z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz naruszeniem przepisów prawa materialnego;
- art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. na skutek ich błędnej wykładni polegającej na:
a) zaniechaniu dokonania przez organ wykładni celowościowej wymienionych powyżej przepisów, a tym samym pominięciu celów ustawy
o świadczeniu rodzinnym i ograniczeniu się do wykładni językowej, podczas gdy obowiązkiem organu było dokonanie rozszerzającej, prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy;
b) przyjęciu, że faktyczne sprawowanie przez skarżącego opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, iż osoba wymagająca opieki ma żonę, na której w pierwszej kolejności spoczywa obowiązek opieki nad W.S. jako małżonkiem;
c) uznaniu, że potencjalny obowiązek alimentacyjny małżonka względem wymagającego opieki drugiego małżonka bez względu na szczególne okoliczności wyprzedza obowiązek alimentacyjny syna wobec ojca, co w konsekwencji skutkowało błędnym przyjęciem, że w sytuacji skarżącego nie zaktualizował się wynikający z k.r.o. obowiązek alimentacyjny względem ojca, co z kolei doprowadziło do uznania, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego;
- art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. na skutek jego błędnej wykładni polegającej na poprzestaniu przez organ na dokonaniu językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. oraz zaniechaniu dokonania przez organ wykładni celowościowej i systemowej wskazanego przepisu, co spowodowało niewłaściwe przyjęcie przez organ, że fakt pozostawania w związku małżeńskim przez W. S. i brak legitymowania się przez jego małżonkę – M. S. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co doprowadziło do niekorzystnego dla skarżącego rozstrzygnięcia.
Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie obu decyzji instancyjnych i przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu na rzecz skarżącego, według norm przepisanych, gdyż nie zostały one uiszczone ani w całości, ani w części.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Na rozprawie skarżący podtrzymał skargę i stanowisko pełnomocnika. Oświadczył, że matka nie ma orzeczenia o niepełnosprawności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje :
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności
z prawem, w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związanym zarzutami
i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa
w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów.
Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
W rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje
w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem
o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis ten należało odczytywać w związku
z art. 17 ust. 1a u.ś.r., który ustalał pierwszeństwo uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego według kolejności ciążącego na krewnych obowiązku alimentacyjnego. Na podstawie tego ostatniego przepisu osobom spokrewnionym w pierwszym stopniu
z osobą wymagającą opieki przysługiwało co do zasady świadczenie pielęgnacyjne. Jednak norma art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. uwzględniała, że obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych. Dlatego w sprawie istotne znaczenie miała okoliczność czy ojciec skarżącego pozostaje w związku małżeńskim
i czy współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mimo jednoznacznego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.
w orzecznictwie rozbieżnie była oceniana kwestia wymogu posiadania przez współmałżonka orzeczenia o niepełnosprawności, aby prawo do ubiegania się
o świadczenie pielęgnacyjne mogło przejść na inną osobę zobowiązaną do alimentacji względem osoby wymagającej opieki. Część składów orzekających uznawała, że krewnemu będzie przysługiwało prawo do świadczeni pielęgnacyjnego nie tylko wtedy, gdy małżonek będzie posiadał orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale również gdy osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności, nie jest w stanie sprawować opieki z przyczyn obiektywnych, o których mowa w art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (w skrócie: "k.r.o.").
W dniu 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w celu wyjaśnienia przepisów, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów, sygn. akt I OPS 2/22, zgodnie z którą: "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem
o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)".
Skład orzekający jest związany tą uchwałą i od momentu jej wydania ma obowiązek interpretować przepisy zgodnie ze stanowiskiem w niej wyrażonym. Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiotowej uchwale wskazał na uprzednie brzmienie przepisów art. 17 u.ś.r., które do 2013 r. odnosiły się do kryterium braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez małżonka, czy też krewnego bliższego stopnia. Po zmianie, kryterium to zastąpione zostało warunkiem, aby osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. NSA stwierdził, że dokonana zmiana
i wprowadzone kryterium są efektem celowej aktywności prawodawcy, nawiązującego do prokonstytucyjnej i systemowej wykładni sądów, jakiej poddawany był przepis
w poprzednim brzmieniu. NSA uznał, że w przypadku omawianych przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy podające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania. Zauważono, że art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w ograniczonym zakresie. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił, że zarówno art. 18, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zobowiązują państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych
w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących
w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane.
W ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają
z Konstytucji RP, określił katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje
z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Natomiast w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r. NSA wskazał, że brak możliwości sprawowania opieki przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności powinien być potwierdzony w sposób sformalizowany - orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Mając powyższe na uwadze, zgodzić należy się z organami orzekającymi, że
w rozpoznawanej sprawie zaistniała negatywna przesłanka do uwzględnienia wniosku skarżącego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Wobec tego, że żyje żona osoby wymagającej opieki, która bezspornie nie legitymuje się orzeczeniem
o znacznym stopniu niepełnosprawności, skarżącemu nie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na ojca. W tym stanie rzeczy nie było konieczne ustalenie zakresu faktycznie sprawowanej przez skarżącego opieki nad ojcem oraz stanu zdrowia matki. Ustalenia w tym zakresie nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia, wobec bezspornego faktu braku legitymowania się przez matkę skarżącego orzeczeniem
o znacznym stopniu niepełnosprawności
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.
O wynagrodzeniu radcy prawnego, świadczącego pomoc prawną z urzędu, Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 23 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2024 r. poz. 764), wobec złożonego oświadczenia, że koszty te nie zostały pokryte w całości ani w części.