II SA/OL 788/24

II SA/Ol 788/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-02-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Grzegorz Klimek
Katarzyna Matczak /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 5a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2025 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że wnioskiem z dnia [...] r. (uzupełnionym w dniu [...] r.) I.S. (dalej jako: "strona", "skarżący", "inwestor") wystąpił do Burmistrza [...] (dalej jako: "organ I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz dwóch budynków gospodarczych na działce ewidencyjnej nr [...] oraz na części działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie geodezyjnym [...], gm. [...]. We wniosku wskazał na następujące parametry każdego z planowanych budynków mieszkalnych: funkcja mieszkalna, powierzchnia zabudowy: 120-480 m², powierzchnia biologicznie czynna istniejąca 6000 m², projektowana 800-1000 m², powierzchnia podlegająca przekształceniu istniejąca 6000 m², projektowana: 4000-4999 m², szerokość elewacji frontowej: 6-16 m, liczba kondygnacji nadziemnych: 1-2, podziemnych: 0-1, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki: 5-11 m, wysokość budynku: 6-12 m, geometria dachu: dach dwuspadowy, kąt nachylenia głównej połaci dachowej: 25°-45°; kierunek głównej kalenicy w stosunku do frontu działki równoległy, układ głównych połaci dachu: symetryczny, inny. Tożsame parametry wskazał dla budynku gospodarczego. Dojazd do planowanej inwestycji przewidziano z drogi gminnej (dz. [...]) poprzez drogę wewnętrzną (dz. [...]). Teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ale jest położony w granicach Otuliny [...] Parku Krajobrazowego, na obszarze obowiązywania Uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Otuliny [...] Parku Krajobrazowego [...].
Decyzją nr [...] z dnia [...] r. organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, wskazując, że niespełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu organ podniósł, że w obszarze analizowanym (3-krotność szerokości frontu o długości 98 m) brak jest legalnej zabudowy mogącej stanowić materiał porównawczy dla określenia parametrów planowanej inwestycji. Wskazano na występowanie budynków o nieustalonej funkcji, które nie są wykazane na mapach przyjętych do zasobu geodezyjno-kartograficznego. Organ rozważył także analizę zabudowy w szerszym kontekście i wskazał, że poszerzenie obszaru analizowanego będzie w istocie prowadzić do szukania zabudowy. Na działce położonej w odległości 406 m w kierunku południowo-zachodnim od działki inwestora znajduje się zabudowa z budynkami usługowymi, gospodarczymi i usługowymi dla rolnictwa (działka nr [...]) oraz dalej na działce nr [...] zabudowa budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Na terenach wschodnich i północnych nie ma żadnej zabudowy, a tylko kompleksy leśne, zadrzewione, wody Jeziora [...] i otwarte tereny rolnicze. Organ podał, że wnioskodawca złożył 7 wniosków dotyczących działek o nr [...] i [...] w różnej konfiguracji. W uzasadnieniu wskazano, że przygotowano projekt pozytywny dotyczący zabudowy zagrodowej, bowiem tylko taka dopuszcza zabudowę rozproszoną. Ponadto przy jednym postępowaniu, gdy zwrócono uwagę na treść § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wezwano do przedłożenia decyzji środowiskowej z racji zabudowy mieszkaniowej na obszarze powyżej 0,5 ha objętym formami ochrony przyrody, inwestor w kolejnym postępowaniu złożył wniosek na teren inwestycji o powierzchni [...] ha, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Organ zwrócił uwagę na treść art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., którego planowana inwestycja nie spełnia, z uwagi na fakt, iż teren działki objętej wnioskiem – nr [...], w części stanowi grunty rolne (RIIIb) o łącznej powierzchni [...] ha. Tym samym z uwagi na treść art. 3, art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i fakt, że ustawodawca nie przewidział innego trybu przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze niż wskazany w ustawie, nie można zmienić ich przeznaczenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dlatego inwestycja nie spełnia wymogu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Odwołanie od decyzji wniósł inwestor. Wskazał na sprzeczność w jej uzasadnieniu, bowiem z jednej strony organ podał, że nie znalazł zabudowy w obszarze analizowanym w promieniu 3-krotności szerokości frontu, a z drugiej wskazał, że jest to nielegalna zabudowa o nieokreślonej funkcji, w tym rekreacyjnej (letniskowej). Taka zabudowa istnieje na 10 działkach. Strona wyraziła wątpliwości na jakiej podstawie, skoro jest nieokreślona funkcja, organ zakwalifikował te budynki do funkcji rekreacyjnej. W uzasadnieniu organ podał też, że przygotował jedyny projekt pozytywny dotyczący zabudowy zagrodowej, bowiem tylko taka dopuszcza zabudowę rozproszoną, jednak on na wnioskowany teren nie uzyskał żadnej pozytywnej decyzji od 2 lat.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji podniosło, że w treści decyzji organu I instancji, za front terenu inwestycji przyjęto zgodnie z wnioskiem inwestora granicę terenu inwestycji przylegającej do działki [...], stąd ustalono, iż front ten wynosi 98 m. Mając to na uwadze trzykrotna szerokość frontu działki została określona jako 294 m w każdą stronę i jest większa niż minimalny obszar analizowany wynoszący 50 m. Organ uznał, że nie zachodzą przesłanki do zwiększenia obszaru analizy, bowiem dążyłoby to do sztucznego poszukiwania zabudowy odpowiadającej formie i parametrom zabudowy planowanej, a w konkretnej sprawie odnalezienia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W ocenie organu odwoławczego poszerzenie obszaru analizowanego doprowadziłoby do poszukiwania zabudowy zgodnej z wnioskiem, co jak podkreśla się w orzecznictwie jest niedopuszczalne. Poza tym nie znalazłoby to w tej sprawie uzasadnienia, gdyż nie można uznać, że w jakikolwiek sposób tak znacznie oddalona zabudowa mieszkaniowa stanowiłaby punkt odniesienia dla nowej zabudowy objętej wnioskiem.
Ponadto w ocenie Kolegium słusznie organ I instancji przyjął, że celem ustalenia warunków zabudowy dla nowej inwestycji do analizy porównawczej nie może być przyjęta zabudowa nielegalna, znajdująca się w obszarze analizowanym, a nieruchomości objęte analizą nielegalnie zabudowane, należy traktować jako teren niezabudowany. W obszarze analizowanym na części działek znajdują się obiekty budowlane, które nie zostały wzniesione legalnie. Z informacji przekazanej ze Starostwa wynika, że na jednej z działek przyjęto zgłoszenie trzech budynków rekreacyjnych. Jednak w ramach analizy architektoniczno-urbanistycznej nie mogą one stanowić odniesieniem do ustalenia warunków zabudowy dla budynków o innej funkcji - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o parametrach wskazanych we wniosku. Budynki rekreacji indywidualnej służące do wypoczynku sezonowego odbiegają od funkcji mieszkalnej budynków całorocznych. Poza tym małogabarytowa zabudowa o charakterze letniskowym, rekreacyjnym obejmująca domki o lekkiej konstrukcji nie przystaje do znacznych parametrów zabudowy wskazanej we wniosku inwestora. Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że planowana inwestycja, oprócz kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, musi również kontynuować sposób zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, co w badanej sprawie nie miałoby miejsca.
Teren inwestycji znajduje się poza zabudową wsi [...], zaś oddalona o 406 m zabudowa zagrodowa nie stanowi także podstawy do wyznaczenia kontynuacji funkcji i cech zagospodarowania terenu względem planowanej inwestycji.
W ocenie Kolegium brak jest przesłanek do takiego poszerzenia obszaru analizowanego znajdującego się w odległości od ponad 300 m do ponad 400 m od terenu objętego wnioskiem, gdyż takiemu działaniu sprzeciwiałyby się wymogi zachowania ładu przestrzennego. Choć w orzecznictwie i doktrynie wskazuje się na szerokie rozumienie pojęcia "działki sąsiedniej", jako nieruchomości znajdującej się w pewnym obszarze wokół działki inwestycyjnej, to należy uwzględnić, że obszar ten ma tworzyć pewną urbanistyczną całość, czyli winien wpisywać się w tzw. sąsiedztwo urbanistyczne. Z tego względu, poszukując takiej zabudowanej nieruchomości, pojęcia sąsiedztwa nie można traktować zbyt szeroko i nadmiernie poszerzać powierzchni obszaru analizowanego tak, aby znalazła się w nim jakakolwiek zabudowa odpowiadająca zamierzeniom inwestora.
Kolegium podniosło nadto, że teren inwestycji jest położony w granicach Otuliny [...] Parku Krajobrazowego, na obszarze którego obowiązują przepisy Uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Otuliny [...] Parku Krajobrazowego [...]. Tym samym znajduje się w granicach obszarów podlegających prawnym formom ochrony przyrody w oparciu o przepisy ustawy o ochronie przyrody. Co prawda w obowiązującym stanie prawnym możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, jednak nie może to prowadzić do obejścia czy naruszenia przepisów odrębnych. W badanej sprawie organ nie badał, z uwagi na brak spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 4, zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi.
Kolegium wskazało również, że planowanie inwestycji na terenie obejmującym obszar 0,4999 ha (cała działka [...] i część działki [...]) poddaje w wątpliwość, czy celem inwestora nie było w badanej sprawie ominięcie przepisów w zakresie ochrony środowiska. Jak wynika z orzecznictwa sądowo-administracyjnego nie można bowiem wydzielać terenu inwestycji obejmującego powierzchnię mniejszą niż jednostki ewidencyjne gruntu celem ominięcia przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: u.i.o.ś) i aktów do niej wykonawczych.
Skargę na decyzję Kolegium wywiódł skarżący. Podniósł, że nie zgadza się ze stwierdzaniem, że wydłużenie odległości między działkami [...] [...] a [...], jak również między [...] a [...] o około 20-30% to "sztuczne poszukiwanie zabudowy". W art. 61 ust. 5a u.p.z.p. jak i art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. jest mowa o granicy analizowanego obszaru cyt. "W odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, nie mniejszej niż 50 metrów...". Stwierdził, że w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. jak i art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie ma zapisu o max. odległości szukania zabudowy, jak również definicji sztucznego poszukiwania zabudowy. Wydłużenie drogi o 20-30% nie jest zaś w żaden sposób sztucznym przesadnym poszukiwaniem zabudowy. W ocenie strony w przypadku zaskarżonej decyzji, gdzie występuje trochę ponad trzykrotność (około 3,3 krotność), nie sposób się zgodzić że można to zinterpretować jako sztuczne poszukiwanie zabudowy z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. jak i art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Dodatkowo pomiary na podstawie geoportalu pokazują, że ta odległość między badanymi działkami jest mniejsza, co dodatkowo zbliża te odległości do tej 3-krotności, o której pisze SKO i Urząd w [...] a ustawodawca pisze wyraźnie "w odległości nie mniejszej niż trzykrotność".
Skarżący podniósł, że drugi załącznik, to załącznik pokazujący jak dużo zabudowy jednorodzinnej jest w bliskim sąsiedztwie jego działki [...] [...] i że w rzeczywistości jest to teren z bardzo dużą ilością zabudowy, a więc jego wniosek o warunki zabudowy ma podstawy. Kolegium badało zabudowy na tych działkach i po szczegółowych badaniach a także z uzyskanych informacji z PINB w [...], jak i Urzędzie w [...] wynika, że zabudowa na 23 analizowanych działkach, na których występuje, jest zabudową "na dziko". Inwestor podkreślił również, że sąsiedni teren jest dość mocno zabudowany i nie można powiedzieć, że zabudowa na tym terenie nie istnieje lub udawać, że nie istnieje, podczas gdy w rzeczywistości istnieje i to w bardzo dużej liczbie - 23 działki zabudowane. Finalnie wskazał, że może składać dowolną ilość wniosków o wydanie warunków zabudowy i nie jest niczym ograniczony w tym zakresie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, skoro do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a.") uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie została podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem skargi w sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r., którym to rozstrzygnięciem utrzymano w mocy decyzję organu I instancji z [...] r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz dwóch budynków gospodarczych na działce ewidencyjnej nr [...] oraz na części działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie geodezyjnym [...], gm. [...].
Stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688) - do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowelizacji, tj. przed 24 września 2023 r. stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym, co oznacza w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej. Ponadto do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym (art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy nowelizującej).
Celem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977), w skrócie: "u.p.z.p.", decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (a więc nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.).
Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Tym samym, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Dla oceny dobrego sąsiedztwa wystarczające jest stwierdzenie, że w obszarze poddanym analizie występuje działka sąsiednia, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (np. wyroki NSA z 31 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1937/18 oraz z 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 363/16, dostępne w CBOSA).
W realiach niniejszej sprawy obszar taki wyznaczono na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do 23 września 2023 r. Przepis ten stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
W rzeczonej sprawie z przeprowadzonej "Analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu" wynika, że w przypadku wnioskowanej inwestycji wielkość obszaru analizowanego stanowi 3-krotną szerokość frontu terenu inwestycji - front terenu inwestycji wynosi 98 m. Organ wyznaczając obszar analizowany kierował się koniecznością obiektywnej oceny sąsiedztwa w odniesieniu do inwestycji. Dążono do tego, aby obszar analizowany stanowił całość urbanistyczną i pozostawał w zgodzie ze specyfiką okolicy. Dlatego też granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone jako minimalny rozmiar, wynikający z przepisów prawa. Wyznaczony obszar analizowany przedstawiając wycinek terenu w obrębie geodezyjnym [...], w sąsiedztwie działek nr [...] i [...], odzwierciedla charakter terenów sąsiednich. Podkreślono, że określając wielkość obszaru analizowanego, wzięto pod uwagę konieczność oceny sąsiedztwa w szerszym wymiarze niż minimalny określony w przepisach ww. ustawy. Wzięto pod uwagę, że niedopuszczalne jest powiększanie obszaru analizowanego wyłącznie w celu "odnalezienia" zabudowy, na podstawie której, organ mógłby ustalić cechy i parametry oraz funkcję zabudowy dla danego zamierzenia inwestycyjnego nie kierując się zastanym na danym obszarze inwestycji i w jego pobliżu sposobem użytkowania.
Według analizy na działkach ewidencyjnych nr [...] zlokalizowanych w granicach obszaru analizowanego stwierdzono występowanie budynków o nieustalonej funkcji, które nie są wykazane na mapach przyjętych do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego, co wiąże się z możliwym stwierdzeniem braku legalności wzniesienia danej zabudowy, a tym samym wyklucza się wskazaną zabudowę z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji. Przeprowadzona analiza zabudowy sąsiedniej w szerszym kontekście przestrzennym wykazała, że w odległości ok. 406 m (co stanowi 4 - krotność szerokości frontu terenu inwestycji) w kierunku południowo-zachodnim, na działce ewidencyjnej nr [...] znajduje się zabudowa budynkami produkcyjnymi, usługowymi i gospodarczymi dla rolnictwa, natomiast na działce ewidencyjnej nr [...] znajduje się zabudowa budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Z kolei na terenach południowych, wschodnich i północnych od granic terenu inwestycji nie występuje żadna zabudowa, a tylko kompleksy leśne, zadrzewione i zakrzewione, wody Jeziora [...] oraz otwarte tereny rolnicze.
W ocenie sądu prawidłowo uznano, że poszerzanie granic obszaru analizowanego do 4 - krotnej szerokości terenu inwestycji lub większej, stanowiłoby w realiach rozpoznawanej sprawy tylko i wyłącznie działanie mające na celu "odnalezienie" zabudowy odpowiadającej funkcją planowanej inwestycji. Powiększanie obszaru analizowanego byłoby nieuzasadnione, gdyż brak było przesłanek uzasadniających takie działanie. W dotychczasowym i utrwalonym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowane zostały jasne wytyczne odnośnie do wyznaczania granic obszaru analizowanego powyżej ustalonego w ustawie minimum. Wskazuje się w szczególności, że "o wielkości tego obszaru, jak i o wielkości jego "rozciągnięcia" w określonym kierunku mogą przesądzać oznaczone względy, takie jak: istnienie zabudowy (czasem bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną lub skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach" (R. Sawuła, "Decyzja o warunkach zabudowy w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego", w: "Rozprawa z decyzją o warunkach zabudowy"', red. T. Bąkowski, Gdańsk, 2022, s. 97 oraz powołane tam wyroki). Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2146/20 (orzeczenia.nsa.gov.pl) "Zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi jednak służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora. Innymi słowy, poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest możliwe, ale musi być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, a ponadto uzasadnienie dla takiego poszerzenia powinno być szczegółowo umotywowane w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy."
Na podstawie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazano, że w granicach obszaru analizowanego nie występują żadne legalnie wzniesione budynki mogące stanowić podstawę do wyznaczenia kontynuacji funkcji względem planowanej inwestycji. Ustalono, że według rejestrów GUNB dla żadnej z działek w obszarze analizowanym nie zostało wydane prawomocne pozwolenie na budowę ani skutecznie nie dokonano zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. W analizie wskazano również, że stosownie do zaleceń w decyzji SKO w Olsztynie nr [...] z dnia [...] r. organ wystąpił do Starostwa Powiatowego w [...] z zapytaniem, czy dla działek ewidencyjnych o nr [...] obręb geod. [...] gm. [...] zostały wydane decyzje o pozwoleniu na budowę lub czy dokonano skutecznie zgłoszeń budowy budynków, w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę nie było wymagane. Wskazano, że te działki ewidencyjne zlokalizowane są w granicach obszaru analizowanego oraz jego najbliższym sąsiedztwie, na których widoczna jest zabudowa, natomiast obiekty budowlane nie są wykazane w ewidencji gruntów i budynków. Wobec powyższych wskazań organ, wbrew zarzutu skargi, dążył do wyjaśnienia, czy istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa jest legalna oraz czy w organie architektoniczno - budowalnych istnieje dokumentacja dotycząca wzniesionych budynków na ww. działkach. Starostwo Powiatowe w [...] pisemnie (21.08.2023 r.) udzieliło informacji, że nie posiada w swoich zasobach informacji dotyczących wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę lub skutecznie dokonanych zgłoszeń budynków zlokalizowanych na wskazanych działkach ewidencyjnych.
Także na etapie postępowania odwoławczego Kolegium pismem z 21 maja 2024 r. (akta adm., k. - 116) wystąpiło do Starosty [...] o wyjaśnienie, czy dla działek [...] obręb [...] oraz działka [...] obręb [...] gmina [...] położonych w obszarze analizowanym zostały:
1) wydane decyzje zatwierdzające projekt budowlany i udzielające zezwolenia na budowę,
2) przyjęte zgłoszenia budowy lub innych robót budowlanych, zakończone brakiem wniesienia sprzeciwu,
3) wszczęte i niezakończone postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę bądź złożone zgłoszenia budowy lub innych robót budowlanych będące w toku rozpoznawania.
Z informacji Starostwa (pismo z 29 maja 2024 r., akta adm., k. - 122) wynika, że na działkach o numerach geodezyjnych [...] obręb [...] gmina [...] dokonano skutecznych zgłoszeń robót budowlanych:
1) budowa przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego – [...] r. (dz. [...] obręb [...] gm. [...]),
2) budowa ogrodzenia – [...] r. (dz. [...] obręb [...] gm. [...]),
3) budowa 3 budynków rekreacji indywidualnej – [...] r. (dz. [...] obręb [...] gm. [...]).
Poinformowano, że na wskazanych w zapytaniu działkach pozostających w obszarze analizowanym nie zostały wydane pozwolenia na budowę oraz nie zostały przyjęte skuteczne zgłoszenia dotyczące budowy lub innych robót budowlanych. Natomiast Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w piśmie z 28 maja 2024 r. (akta adm., k. - 120) poinformował, że w stosunku do nieruchomości położonych w obrębie [...], gm. [...] ([...]), wskazanych w zapytaniu Kolegium z 21 maja 2024 r. (akta adm., k. – 118), nie były prowadzone jakiekolwiek czynności kontrolne oraz postępowania administracyjne.
Wskazać pozostaje skarżącemu, że prawidłowo w sprawie organy przyjęły, że budynki rekreacji indywidualnej służące do wypoczynku sezonowego odbiegają od funkcji mieszkalnej budynków całorocznych i nie mogły stanowić - w ramach analizy architektoniczno-urbanistycznej - odniesienia do ustalenia warunków zabudowy dla budynków o innej funkcji, czyli zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o parametrach wskazanych we wniosku. Należy podzielić stanowisko organów, że małogabarytowa zabudowa o charakterze letniskowym, rekreacyjnym obejmująca domki o lekkiej konstrukcji nie przystaje do znacznych parametrów zabudowy we wniosku inwestora. Podobnie zabudowa siedliskowa w żadnym razie nie może stanowić zabudowy jednorodzinnej i w oparciu o zabudowę siedliskową nie można przyjąć kontynuacji funkcji jednorodzinnej zabudowy. Sąd podziela stanowisko prezentowane przez NSA w wyroku z 16 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 316/13 (dostępny w CBOSA) zgodnie z którym zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej. Występowanie więc na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej, albowiem nie jest jej kontynuacją.
Z tego też względu, teren inwestycji położony poza zabudową wsi [...], oddalony o 406 m (poza obszarem analizowanym) od istniejącej zabudowy zagrodowej nie może mieć ustalanej i wyznaczanej kontynuacji funkcji i cech zagospodarowania terenu względem zabudowy zagrodowej czy też zabudowy rekreacyjnej, jak też obiektów które nie stanowią legalnej zabudowy. Dla żadnej z działek w obszarze analizowanym nie zostało wydane prawomocne pozwolenie na budowę ani skutecznie nie dokonano zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Nie jest natomiast dopuszczalne - wbrew twierdzeniom skarżącego - wyznaczenie kontynuacji funkcji zabudowy w oparciu o nielegalną samowolną zabudowę, gdyż punktem odniesienia dla inwestycji, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, może być wyłączenie zabudowa legalnie wzniesiona. Nie jest dopuszczalne uwzględnianie w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy obiektów budowlanych wzniesionych niezgodnie z przepisami (vide: wyrok NSA z 13.12.2017 r., sygn. II OSK 644/16, dostępny w CBOSA).
Zwrócić pozostaje także uwagę na okoliczność - co słusznie podniosło Kolegium - że otoczenie terenu inwestycji stanowią tereny rolnicze w pobliżu jeziora [...], które charakteryzują się udziałem gruntów rolnych chronionych klas III. W granicach obszaru inwestycji znajdują się grunty rolne klasy Rlllb objęte ochroną prawną z ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 82) o powierzchni 0,1168 ha. Według zaś art. 6 tej ustawy na cele nierolnicze i nieleśne powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone jako nieużytki, a w przypadku ich braku grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Natomiast art. 3 tej ustawy stanowi, że ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze. Zasadnie zatem skonkludowano, że inwestycja nie spełnia również warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p..p. zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.
Nadto teren inwestycji jest położony w granicach Otuliny [...] Parku Krajobrazowego, na obszarze którego obowiązują przepisy Uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Otuliny [...] Parku Krajobrazowego [...]. Znajduje się on zatem w granicach obszarów podlegających prawnym formom ochrony przyrody w oparciu o przepisy ustawy o ochronie przyrody.
Zauważyć pozostaje także, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy, że przy prowadzeniu innego postępowania w stosunku do tego samego inwestora (przy terenie inwestycji obejmującym cały obszar działek [...] i [...] o powierzchni powyżej 0,5ha) z uwagi na przedsięwzięcie mogące zaliczać się do przedsięwzięcia potencjalnie znacząco oddziaływującego na środowisko w myśl rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 z późn.zm.), konieczne jest uzyskanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia. Z treści § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b) ww. rozporządzenia wynika bowiem, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się przedsięwzięcie - zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:
- 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,
- 2 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze.
Po uzyskaniu tej informacji inwestor złożył wniosek w przedmiotowej sprawie, wskazując, że teren obejmuje całą działkę [...] i część działki [...] o łącznej powierzchni 0,4999 ha.
Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że planowanie inwestycji na terenie obejmującym obszar 0,4999 ha (cała działka [...] i część działki [...]) może zmierzać do ominięcia przepisów w zakresie ochrony środowiska. Niedopuszczalne pozostaje natomiast wydzielanie terenu inwestycji obejmującego powierzchnię mniejszą niż jednostki ewidencyjne gruntu w celu ominięcia przepisów ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: u.i.o.ś) i aktów do niej wykonawczych.
W przedmiotowej sprawie organ w uzasadnieniu decyzji przedstawił stan faktyczny sprawy, przywołał obowiązujące przepisy prawa materialnego i dokonał prawidłowej subsumpcji, obszernie przedstawiając motywy wydanego rozstrzygnięcia, zgodnie z przepisami procedury administracyjnej. W sprawie zebrano właściwie materiał dowodowy i dokonano jego właściwej oceny. Organy prawidłowo zweryfikowały spełnienie przesłanek do wydania decyzji w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Mając powyższe na uwadze, Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł o oddaleniu skargi.