II SA/Ol 78/26

II SA/Ol 78/26 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2026-03-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-02-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący/
Grzegorz Klimek
Tadeusz Lipiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 320
art. 35 ust. 3, art. 19 ust. 1, art. 4 uspkt 21, art. 29 ust. 3, 6
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2026 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz M. P. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 8 października 2025 r. Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich (dalej: "organ pierwszej instancji") odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowo-gastronomicznego na terenie działek nr [...].
W uzasadnieniu organ zaznaczył, że przedmiotowe działki nie mają zapewnionej odpowiedniej obsługi komunikacyjnej, na całej swej długości nie posiadają dostępu do drogi wojewódzkiej, który spełniałby parametry techniczne do obsługi planowanej inwestycji. Projekt rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...] zakłada znaczną ingerencję w działki nr [...], w związku z czym są one przeznaczone do podziału.
Projekt ten przewiduje również wykonanie dwóch zjazdów na działkę nr [...], powstałą po podziale działki nr [...]. Obsługa komunikacyjna do działki nr [...] zostanie zapewniona dopiero po zakończeniu rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...], planowany termin zakończenia tych prac to I kwartał 2027 r.
W złożonym zażaleniu M.P. (dalej: "skarżący") wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, z uwagi na pokrzywdzenie inwestora.
W motywach zażalenia wskazano, że podziału działek jeszcze nie dokonano, tak więc dostęp do drogi nr [...] jest zapewniony. W projekcie decyzji o ustalenie warunków zabudowy jest uwzględniona rozbudowa drogi nr [...], dlatego też został zmniejszony teren objęty inwestycją. Rozbudowa drogi nie może być przeszkodą dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "kolegium") postanowieniem
z 12 grudnia 2025 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
Kolegium stwierdziło, że działki nr [...]są objęte uregulowaniami decyzji z 16 sierpnia 2024 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i z uwagi na poszerzenie pasa drogowego zostaną podzielone. Istniejący zjazd do stacji paliw na działce [...]został przewidziany do rozbiórki, bowiem położony jest w strefie oddziaływania skrzyżowania.
Projekt rozbudowy drogi wojewódzkiej zakłada wykonanie 2 zjazdów na działkę [...], jednakże prowadzą one do tych części działki, które na czas robót budowlanych zostaną zajęte na potrzeby wymaganych prac związanych z rozbudową drogi.
W złożonej skardze na postanowienie kolegium skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych polegające na błędnym przyjęciu, że bezpieczne zapewnienie obsługi komunikacyjnej będzie możliwe:
- dopiero po zakończeniu rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...];
- jedynie w sytuacji istnienia faktycznego i prawnie gwarantowanego dostępu inwestycji do drogi publicznej, podczas gdy organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy nie jest uprawniony do odmowy uzgodnienia z powodu nie wybudowania zjazdu na etapach wcześniejszych, niż postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę.
Nadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania z uwagi na brak uwzględnienia okoliczności polegającej na wykonaniu i oddaniu do użytku dwóch zjazdów na działkę [...], jak również zakończenia robót rozbiórkowych (stacji paliw) na działce [...], co świadczy o zapewnieniu bezpiecznej obsługi komunikacyjnej.
Zarzucono również, że kolegium powtórzyło argumentację organu I instancji i utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozważenie uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i argumentację tam przedstawioną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia
i postanowienia organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2024 r., poz.. 1130, dalej: u.p.z.p. ). Z unormowań tych wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Przedmiotowe uzgodnienie dokonywane jest w trybie art. 106 k.p.a. i następuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie.
Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega ocenie zarządcy drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Przepis ten nie wskazuje jednak kryteriów takiego uzgodnienia. Jednym z nich, określonym w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ( Dz. U. z 2025 r., poz. 889, dalej: u.d.p. ), jest możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
W orzecznictwie przyjmuje się, że skoro art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie wskazuje kryteriów uzgodnienia przez zarządcę drogi, to powinien on prowadzić postępowanie uzgodnieniowe w zakresie swojej właściwości rzeczowej (por. wyrok NSA z 26 maja 2021 r., II OSK 2513/18). Wskazać zatem należy, że z treści art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. wynika, że do zadań zarządcy drogi należy między innymi planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Organ uzgadniający, załatwiając sprawę w trybie współdziałania z organem właściwym do ustalenia warunków zabudowy, powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia stosowanych przepisów, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z nią obciążenie ruchem, odpowiadający inwestycji rodzaj zjazdu obsługującego komunikacyjnie zaplanowane przedsięwzięcie, kategorię drogi publicznej, jej warunki użytkowania i względy bezpieczeństwa odbywającego się nią ruchu drogowego.
W rozpoznawanej sprawie powodem odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, był w ocenie organu fakt, że brak jest urządzonego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...], do obsługi planowanej inwestycji, tym samym brak było możliwości zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym.
Należy wyjaśnić, że w myśl art. 35 ust. 3 u.d.p., zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.
Zatem w postępowaniu o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej zarządca drogi zobowiązany jest ocenić, czy istnieje możliwość włączenia do drogi publicznej ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie przez organ uzgadniający, że taka możliwość istnieje, stanowi przesłankę do uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji, zaś stwierdzenie braku takiej możliwości obliguje organ do odmowy uzgodnienia projektu.
Postępowanie uzgodnieniowe prowadzone na podstawie art. 35 ust. 3 u.d.p. jest elementem procesu inwestycyjnego dotyczącego budowy lub przebudowy obiektu budowlanego na nieruchomości przyległej do pasa drogowego. Postanowieniem wydanym m.in. w trybie powyższej normy rozstrzyga się wyłącznie o tym, czy w ogóle włączenie do drogi ruchu spowodowanego planowaną inwestycją przez zjazd jest możliwe, a więc wyłącznie w kwestii ochrony drogi, tj. bezpieczeństwa i dostępności drogi danej klasy, bez podawania technicznych parametrów. W omawianym trybie badana jest możliwość dostępności do drogi o określonej klasie, jak i to czy możliwość ta spełnia wymogi bezpieczeństwa.
Parametry techniczne zjazdu - zgodnie z art. 29 ust. 3 u.d.p. - określa się natomiast w zezwoleniu na lokalizację zjazdu i w zezwoleniu na przebudowę zjazdu. Nadto, budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 29 ust. 6 u.d.p.). Niezbędnym elementem rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie tego rodzaju uzgodnienia jest dokonanie przez zarządcę drogi ustaleń co do charakteru planowanego przedsięwzięcia w kontekście jego wpływu na zmianę obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, a zwłaszcza zmianę ruchu drogowego (wyrok NSA z 9 września 2008 r., II OSK 995/07; wyrok NSA z 22 listopada 2018 r., II OSK 2899/16).
W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że planowana przez skarżącego inwestycja, powinna być skomunikowana z drogą nr [...],po zakończeniu jej przebudowy, tak więc inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, albowiem graniczy z pasem drogowym obecnie poprzez działkę nr [...],, a po jej podziale poprzez działkę nr [...],.
Podkreślić należy, że w postępowaniu o uzgodnienie warunków zabudowy w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego zarządca drogi wypowiada się jedynie o możliwości skomunikowania inwestycji, natomiast kwestia stosownych parametrów tego skomunikowania, podlega rozstrzygnięciu w odrębnym postępowaniu. Uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, jest czym innym niż zgoda na lokalizację zjazdu z drogi publicznej. Druga ze wspomnianych spraw stanowi odrębną sprawę administracyjną załatwianą decyzją administracyjną na podstawie art. 29 u.d.p. Uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze, czy ostatecznie zgoda na lokalizację zjazdu zostanie wydana. Kwestie szczegółowej lokalizacji tego zjazdu oraz jego parametrów technicznych są rozstrzygane w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 u.d.p.
W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 35 ust. 3 u.d.p. nie można więc wymagać od inwestora, aby w celu uzyskania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy otrzymał najpierw akceptację szczegółowych rozwiązań projektowych zjazdu z drogi publicznej, a tym bardziej aby zjazd ten musiał być już wykonany i oddany do użytkowania. Kwestia ta pozostaje we właściwości następnego etapu inwestycji, tj. uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie uzyska bez przedłożenia właściwym organom administracji architektoniczno-budowlanej stosownego uzgodnienia.
Zakresy merytoryczne decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu i postanowienia uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy pod kątem obsługi komunikacyjnej są zbliżone, co nie znaczy, że identyczne.
Postępowanie w trybie art. 29 jest elementem procesu inwestycyjnego polegającego na budowie w pasie drogowym zjazdu. Decyzją wydaną na podstawie art. 29, w przypadku braku negatywnego wpływu planowanej inwestycji na ruch drogowy, udziela się zezwolenia na lokalizację zjazdu w konkretnym miejscu, z podaniem konkretnych parametrów technicznych i z odpowiednim pouczeniem o dalszym postępowaniu mającym na celu uzyskanie pozwolenia na budowę i w konsekwencji - realizację zjazdu.
Natomiast postanowienie wydane w trybie art. 35 ust. 3, nawet w przypadku uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy zawierającej zapis, iż obsługa komunikacyjna będzie się odbywać poprzez nowy zjazd, rozstrzyga się wyłącznie, czy w ogóle włączenie do drogi ruchu spowodowanego planowaną inwestycją poprzez nowy zjazd jest możliwe, a więc orzeka się jedynie w kwestii ochrony drogi, tj. bezpieczeństwa i dostępności drogi tej klasy, bez podawania jakichkolwiek technicznych parametrów. Postanowienie uzgadniające projekt decyzji nie zastępuje bowiem decyzji o lokalizacji zjazdu.
Organy obu instancji w wydanych decyzjach jednoznacznie przyznały, że przed przebudową drogi istniał zjazd na teren działki, na której ma być zlokalizowana inwestycja skarżącego. Wypowiedziały się również jednoznacznie co do tego, że po przebudowie drogi będą wykonane dwa zjazdy na działkę [...],.
W tej sytuacji sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie dostrzega obecnie przesłanek, które mogłyby uzasadniać odmowę uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przez zarządcę drogi.
Kolegium wydając postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji powołało się na brak jednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do okoliczności, które organy administracji powinny brać pod uwagę orzekając w postępowaniu uzgodnieniowym.
W ocenie sądu orzekającego w niniejszej sprawie powoływanie się na rozbieżności w orzecznictwie sądów nie jest zasadne, gdyż najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przeczy tej tezie np. wyrok z 10 stycznia 2024 r., w sprawie II OSK 1261/23, czy wyrok z 11 czerwca 2025 r., w sprawie II OSK 1030/24.
Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. w pkt I wyroku uchylił zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.,
Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.