II SA/Ol 777/12

II SA/Ol 777/12 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2012-09-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-07-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Hanna Raszkowska
Tadeusz Lipiński /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 217
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2000 nr 71 poz 838
art. 40 ust. 1-3, ust. 5, ust. 7-9
Ustawa dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 poz 270
art. 147  par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi Spółki A na uchwałę Rady Powiatu z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych 1. stwierdza nieważność uchwały "[...]" Rady Powiatu z dnia "[...]" zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych. 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. 3. zasądza od Rady Powiatu na rzecz Spółki A kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku
Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że uchwałą Nr XXXVI/399/2010 z dnia 21 października 2010r. Rada Powiatu w Olsztynie zmieniła swoją uchwałę w sprawie ustalenia stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych.
Pismem z dnia 4 maja 2012r. Spółka A Oddział w A działając na podstawie art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym wezwała Radę Powiatu w Olsztynie do usunięcia naruszenia prawa dokonanego ww. uchwałą. W ocenie strony wzywającej w procesie uchwałodawczym nie rozważono wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, a w szczególności:
- kategorii drogi, gdyż stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest powiat olsztyński są niekiedy aż pięciokrotnie wyższe niż stawki opłat za zajęcie dróg krajowych zarządzanych przez GDDKiA;
- rodzaju elementu zajętego pasa drogowego, gdyż stawka w wysokości 200 zł/m kw./rok za zajęcie pasa drogowego dróg powiatu olsztyńskiego stosowana jest bez względu na fakt, czy doszło do zajęcia jezdni, chodnika i pobocza bądź pozostałych elementów pasa drogowego;
- rodzaju urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym, gdyż w drogach powiatowych, których zarządcą jest powiat olsztyński umieszczone są urządzenia gazowe, które zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią cel publiczny oraz sprzyjają społeczno-gospodarczemu rozwojowi terenów zgazyfikowanych. Dodatkowo niezrozumiałym jest wprowadzenie mniejszych stawek za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń innych operatorów sieci (np. urządzeń infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej), co wiąże się
z niesprawiedliwym i nierównym traktowaniem gestorów różnych sieci.
Następnie pismem z dnia 25 czerwca 2012r. Spółka A Oddział w A wywiodła skargę na ww. uchwałę Rady Powiatu w Olsztynie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Strona skarżąca powtórzyła w niej zarzuty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Stwierdził przy tym, że ustalając stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego uwzględnił m.in. rodzaj urządzenia umieszczonego w pasie drogowym. Natomiast określenie niższych stawek
w odniesieniu do urządzeń infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej, nie jest według Rady Powiatu w Olsztynie sprzeczne z prawem. W ocenie tego organu również nieuwzględnienie innych rodzajów urządzeń przy ustalaniu stawki opłaty nie może być podstawą do zarzucenia radzie naruszenia prawa w tym zakresie, a może być jedynie oceniane ze względów celowości czy słuszności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami
a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu
w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa
w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.) zwana dalej: ustawą ppsa., zgodnie z którym sąd rozstrzyga
w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak również przepis art. 135, który obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie
i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Należy zaznaczyć, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Aktem takim jest każdy akt prawny zawierający normy
o charakterze generalnym (czyli nie odnoszącym się do indywidualnie oznaczonego podmiotu lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, wydanym przez ustawowo wskazany organ administracji. W ocenie sądu zaskarżona uchwała bezspornie odpowiada temu kryterium.
W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane
z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych, rażących naruszeń, np.
w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania.
Po myśli art. 40 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze .zm.) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zezwolenie to dotyczy:
1) prowadzenia robót w pasie drogowym,
2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego,
3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych
z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam,
4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione
w pkt 1-3.
Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 3 ww. ustawy, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Kwestię sposobu obliczania przedmiotowej opłaty regulują kolejne ustępy art. 40 ustawy o drogach publicznych. Stosownie do art. 40 ust. 5 cyt. ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.
Do ustalenia wysokości stawek 1 m2 ustawodawca upoważnił odpowiednio Ministra właściwego do spraw transportu (dla dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad) oraz organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (dla dróg, których zarządcą są te jednostki samorządu terytorialnego) – art. 40 ust. 7 i 8.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały Rady Powiatu w Olsztynie stanowił przepis art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1m kw. pasa drogowego, z tym że stawki opłaty,
o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty o której mowa w ust. 5 nie może przekroczyć 200 zł. W myśl art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się:
1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;
2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;
3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;
4) rodzaj zajęcia pasa drogowego;
5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.
W ocenie Sądu organ ustalając w zaskarżonej uchwale stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, nie uwzględnił wszystkim wymaganych kryteriów ustawowych. Określając opłatę za zajęcie 1 m kw. pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (z wyłączeniem urządzeń infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej) nie wzięto zupełnie pod uwagę rodzaju elementu zajętego pasa drogowego. Tym samym organ narzucił jedną kategoryczną i do tego najwyższą dopuszczalną stawkę opłaty, bez względu na to czy lokalizacja urządzenia
w pasie drogowym ma miejsce w poprzek drogi czy też wzdłuż drogi i nie zważając na to czy będzie ono umiejscowione w jezdni czy też poza jezdnią. Nie dokonano nawet rozróżnienia stawek opłat ze względu na lokalizację urządzenia w terenie, to znaczy
w obszarze zabudowanym czy też poza obszarem zabudowanym. Takie arbitralne określenie jednej stawki, w oderwaniu od wspomnianego kryterium stanowi pogwałcenie art. 40 ust. 9 pkt 2 ustawy o drogach publicznych.
Ponadto przy określeniu rzeczonych stawek w zaskarżonej uchwale organ nie uwzględnił w sposób przejrzysty rodzaju zajęcia pasa drogowego. W tym kontekście niezrozumiałe jest bowiem zastosowanie preferencyjnych stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej, poprzez ustalenie niższej stawki (100zł/za m kw./za rok)
w przypadku lokalizacji takiego urządzenia w obszarze zabudowanym. Zastosowanie takiej ulgowej taryfy na rzecz urządzeń infrastruktury technicznej jednego rodzaju nosi znamiona nierównego traktowania podmiotów – takich jak skarżąca spółka - zajmujących się instalacją i obsługą innego rodzaju urządzeń infrastruktury technicznej, które z kolei są obciążane bezwarunkowo najwyższą możliwą stawką. W ocenie Sądu nie jest uzasadnione żadnymi racjonalnymi względami preferowanie urządzeń infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej nad urządzenia infrastruktury gazowej.
Nadto podkreślenia wymaga, iż zgodnie z treścią art. 217 Konstytucji nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy.
Z wymienionego przepisu wynika, iż istnieje obowiązek uregulowania ustawą wszystkich istotnych elementów stosunku daninowego takich jak określenie podmiotu oraz przedmiotu opodatkowania, stawek czy też zasad przyznawania ulg i umorzeń. Tylko niektóre zagadnienia mogą zostać uregulowane przez akty wykonawcze wydawane w ramach upoważnienia ustawowego o ile nie mają one charakteru zasadniczego, stanowią jedynie dopełnienie regulacji ustawowej i tylko w zakresie nie przesądzającym o istotnych elementach konstrukcji daniny. Taki pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z 6 marca 2002 r. w sprawie P 7/00 (OTK nr 2
z 2002 r. poz.13) i z 9 lutego 1999 r. w sprawie U 4/98 (OTK nr 1 z 1999 r. poz. 4).
Nie ulega wątpliwości, że opłata za zajęcie pasa drogowego jest daniną publiczną w rozumieniu art. 217 Konstytucji. Jest to bowiem obowiązkowe świadczenie pieniężne przewidziane w razie zajęcia pasa drogowego i jest ono uiszczane przez każdy podmiot dokonujący takiego zajęcia na terenie jednostki samorządu terytorialnego.
Organ ustalając w zaskarżonej uchwale stawkę opłaty za zajęcie 1 m kw. pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej, de facto samoistnie zdecydował o przyznaniu ulgi za tego typu zajęcie
w przypadku urządzenia infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej, w sytuacji zajęcia takiego pasa drogowego w obszarze zabudowanym. Takie pozaustawowe przyznanie ulgi na rzecz jednego rodzaju urządzeń godzi we wspomniany przepis art. 217 Konstytucji RP, przesądzając jednoznacznie o rażącym naruszeniu prawa jakiego się organ dopuścił podejmując zaskarżoną uchwałę.
W związku z powyższym, Sąd w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Jednocześnie orzeczono w pkt 2, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Zgodnie bowiem z art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym i w razie uwzględnienia skargi Sąd
w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 stosownie do art. 200 powołanej ustawy.