II SA/OL 771/21

II SA/Ol 771/21 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-05-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska /przewodniczący sprawozdawca/
Bogusław Jażdżyk
Marzenna Glabas
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
III OSK 2207/22 - Wyrok NSA z 2025-10-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 137
art.1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 133 par.1, art.134 par.1, art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 779
art.3 ust. 1 pkt 5 i 19, art.27 ust. 3
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1219
art.273 ust.1 pkt 4, art.279 ust. 2-3, art.290 ust. 1 pkt 4, art.293 ust.1-3
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Sentencja
Dnia 17 maja 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2022 roku sprawy ze skargi P. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wymierzenia opłaty podwyższonej za magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania za [...] rok oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z (...) wydaną przez Marszałka Województwa (...) (dalej jako: Marszałek lub organ I instancji),, na podstawie art. 281 ust. 1, art. 288 ust. 1 pkt 1 i art. 293 ust. 1 i 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity na dziej wydania decyzji Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, ze zm., dalej jako: P.o.ś.), oraz obwieszczenia Ministra Środowiska z 3 października 2018 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2019 (M. P. z 2018 r., poz. 1038), wymierzono P.T. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą: (...) P. T. (dalej jako: strona lub skarżący) opłatę podwyższoną za magazynowanie odpadów o kodzie 20 03 01 bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania za 2019 r. w kwocie 1 122 708 zł. W uzasadnieniu wskazano, że pismem z 28 lutego 2018 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej jako: WIOŚ) poinformował organ I instancji, że w dniach 31 października 2017 r. – 29 listopada 2017 r. przeprowadził kontrolę działalności prowadzonej przez stronę, w wyniku której stwierdzono magazynowanie na działkach nr (...) i nr (...) w M., gmina O., zmieszanych odpadów komunalnych o kodzie 20 03 01 bez wymaganego zezwolenia oraz ich przemieszczanie i zakopywanie. Ustalona na podstawie obmiarów i ważenia ilość odpadów wyniosła: na działce nr (...) - 361,872 Mg, a na działce nr (...) - 8937,600 mg. Pismem z 12 września 2019 r. wezwano stronę do złożenia wykazu zawierającego informacje i dane (ilość odpadów według kodów i czas składowania każdej partii w dobach) wykorzystywane do ustalenia wysokości opłat za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów, jednakże strona nie wywiązała się z powyższego obowiązku. W związku z tym wszczęto postępowanie administracyjne. Przeprowadzono oględziny, które wykazały, że na działce nr (...) znajdowała się jedynie niewielką ilość trocin, które gromadzono w celach opałowych oraz pokruszony gruz betonowy. W toku postępowania ustalono także, że nieruchomość, obejmująca działki nr (...),(...),(...) i (...) o łącznej powierzchni 1,7013 ha, wraz z magazynowanymi na niej odpadami została sprzedana stronie na licytacji, a strona nabyła jej własność na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w (...) I Wydział Cywilny z dnia 27 kwietnia 2016 r. (sygn. akt (...)) o przysądzeniu prawa własności. Następnie decyzją Wójta Gminy (...) z (...) zatwierdzono projekt podziału działek nr (...),(...),(...) i (...) na dwie odrębne: nr (...) o powierzchni 1,2047 ha oraz nr (...) o powierzchni 0,5000 ha. Podniesiono, że strona kilkukrotnie była wzywana do wskazania terminu i sposobu usunięcia odpadów znajdujących się na wskazanych nieruchomości. Pismem z 1 sierpnia 2017 r. strona poinformowała, że jest na etapie negocjacji z firmą zajmującą się gospodarowaniem odpadami, zaś w kolejnym piśmie z 2 października 2017 r. zawiadomiła, że nie jest już właścicielem działki nr (...), którą sprzedała 17 sierpnia 2017 r. Spółce (...), której właścicielem i prezesem był brat strony, a której do 9 sierpnia 2017 r. strona była wspólnikiem. Wskazano, że opinia biegłych potwierdziła, że w ziemi zostały zakopane odpady, jednakże nie można jednoznacznie określić ich ilości. Biegli stwierdzili także, że odpady znajdujące się na terenie byłej sortowni odpadów to głównie odpady o kodzie 20 03 01. Podano, że strona wniosła o umorzenie postępowania, wskazując, że nigdy nie była posiadaczem odpadów. Jednakże w ocenie organu I instancji w momencie nabycia nieruchomości strona stała się właścicielem odpadów, zaś stan zakupionej nieruchomości był jej znany. Z chwilą zakupu nieruchomości to na stronę, jako władającego powierzchnią ziemi, przeszły wszystkie prawa i obowiązki związane z posiadaniem odpadów, m.in. obowiązek niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do składowania lub magazynowania. Podkreślono, że skarżący nabył własność nieruchomości, na której znajdowała się sortownia odpadów, a na terenie nieruchomości znajdowały się odpady komunalne zgromadzone i zalegające w ogromnej ilości, co wynika wprost ze znajdującego się w aktach administracyjnych obwieszczenia komornika sądowego o pierwszej licytacji nieruchomości. Wskazano, że strona mogła zwolnić się z odpowiedzialności za odpady, przekazując je podmiotowi mającemu stosowną decyzję lub wpis do rejestru, lecz zamiast tego strona zaczęła przemieszczać odpady na sąsiednią działkę i je zakopywać. Z uwagi na udokumentowanie przemieszczania odpadów z działki nr (...) na działkę nr (...) organ I instancji przyjął, że strona nadal jest odpowiedzialna za odpady zgromadzone na działce nr (...), gdyż przemieszczała odpady w sposób niezgodny z prawem z nieruchomości, przekazując je podmiotowi nie wymienionemu w art. 27 ust. 3 ustawy o odpadach. Podkreślono, że obowiązek usunięcia odpadów ciąży na jego posiadaczu, zaś jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Zaznaczono, że strona nie posiadała zezwolenia na gospodarowanie odpadami w zakresie zbierania lub przetwarzania odpadów, potwierdzającego uprawnienia do magazynowania odpadów na działkach nr (...) i nr (...), a tym samym, należało przyjąć, że odpady zgromadzone na tych działkach są magazynowane bez decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania. Zgodnie z art. 293 ust. 1 P.o.ś. za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania. Wskazano, że strona była podmiotem korzystającym ze środowiska z tytułu składowania odpadów w 2019 r., w związku z czym miała obowiązek przedłożyć organowi I instancji wykaz zawierający informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat. W związku z tym, że strona nie dopełniła tego obowiązku, zgodnie z art. 288 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. wymierzono stronie, w drodze decyzji, wysokość opłaty podwyższonej za brak decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania odpadów. Wskazano, że do ustalenia należnej opłaty podwyższonej przyjęto masę odpadów znajdujących się na działce nr (...) w trakcie kontroli WIOŚ, a obecnie magazynowanych na działce nr (...), tj. 361,872 Mg. Natomiast do obliczeń nie uwzględniono odpadów zakopanych pod ziemią z uwagi na brak możliwości ustalenia ich ilości, a także odpadów, które znajdowały się na działce nr (...), gdyż 17 sierpnia 2017 r. działka ta została sprzedana wraz z zalegającymi na niej odpadami.
Strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego. Podniosła zarzuty powtórzone później w złożonej skardze.
Decyzją z (...) (nr (...)) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: Kolegium lub organ odwoławczy) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w całości. W uzasadnieniu podkreślono, że strona nabyła nieruchomość po byłej sortowni odpadów na licytacji komorniczej i stan tej nieruchomości był jej znany, bowiem z obwieszczenia o licytacji wprost wynikało, że teren nieruchomości zanieczyszczony jest odpadami komunalnymi w ogromnych ilościach. Z operatu szacunkowego dotyczącego tej nieruchomości wynika, że jej wartość wynosi 2 091 097 zł, a koszt wywozu opadów - 2 071 400 zł. Z treści obwieszczenia o licytacji wynikało, że suma oszacowania nieruchomości wynosiła 19 697 zł, a więc uwzględniała koszt wywozu odpadów. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że w wyniku nabycia przedmiotowej nieruchomości strona stała się posiadaczem odpadów, w związku z tym to na stronę przeszły wszystkie prawa i obowiązki związane z posiadaniem odpadów. Wskazano, że poza sporem jest, że strona jest władającym powierzchnią ziemi, na której znajdowały się odpady, a zatem to na niej spoczywał ciężar przeprowadzenia dowodu celem obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. Nie jest przy tym wystarczające wskazanie jedynie wytwórcy odpadów, lecz konieczne jest wykazanie przez władającego powierzchnią ziemi, że odpady zostały porzucone na nieruchomości przez innego posiadacza odpadów bez jego wiedzy, co w realiach niniejszej sprawy nie nastąpiło. Obalenie domniemania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. wyklucza jakakolwiek forma akceptacji władającego powierzchnią ziemi dla składowania odpadów na nieruchomości wbrew przepisom ustawy o odpadach. Organ odwoławczy, powołując się na wyrok WSA w Olsztynie z 14 stycznia 2021 r. (sygn. akt. II SA/O1 697/20) wskazał, że nie sposób uznać, że strona nie wiedziała o zalegających odpadach, a skoro tak to zaakceptowała istniejący stan rzeczy. W związku z tym, jako władający powierzchnią ziemi, na której znajdują się odpady, stała się ich posiadaczem i tym samym, przyjęła na siebie obowiązek ich usunięcia. Kolegium wskazało, że z akt sprawy, a w szczególności z protokołu kontroli przeprowadzonej przez WIOŚ wynika, że na zakupionych przez stronę nieruchomościach oznaczonych nr (...) i nr (...) stwierdzono magazynowanie odpadów komunalnych o kodzie 20 03 01 bez wymaganego zezwolenia oraz ich przemieszczanie i zakopywanie. Z uwagi na to, że strona magazynowała odpady bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania, co jest równoznaczne ze składowaniem odpadów bez wymaganej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska, ponosi ona opłaty podwyższone w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania. Strona nie złożyła w przepisanym terminie wykazu, o którym mowa w art 286 ust. 1 P.o.ś., wobec czego organ I instancji, stosownie do art. 288 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. obowiązany był wymierzyć opłatę, w drodze decyzji. W ocenie Kolegium organ I instancji w sposób prawidłowy naliczył należną w niniejszej sprawie opłatę, opierając się w tym zakresie na wynikach kontroli WIOŚ przeprowadzonej na działce nr (...). Zaznaczono przy tym, że przy naliczeniu opłaty nie uwzględniono odpadów znajdujących się na działce nr (...), ponieważ działka ta została sprzedana 17 sierpnia 2017 r., jak również nie uwzględniono odpadów zakopanych pod ziemią z uwagi na brak możliwości ustalenia ich ilości.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez umorzenie postępowania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił:
- naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jednolity na dzień wniesienia skargi Dz.U. z 2021 r. poz. 797, dalej jako: u.o.o.) na skutek błędnego uznania, że skarżący jest odpowiedzialny za zalegające na nieruchomości odpady, w sytuacji gdy ich wytwórcą jest poprzedni właściciel nieruchomości, zatem to nie skarżący jest ich faktycznym posiadaczem, w szczególności, że wprowadzenie domniemania prawnego nie zwalnia organów z podejmowania wszelkich czynności zmierzających do ustalenia faktycznego posiadacza odpadów;
- naruszenie art. 27 ust. 3 u.o.o. na skutek błędnego uznania, że skarżący jest właścicielem spornych odpadów w sytuacji, gdy w chwili nabycia nieruchomości nie spełniał on przesłanek odnoszących się do przejmowania odpowiedzialności za gospodarowanie nimi, skarżący nie może zatem w świetle ustawy być uznany za ich posiadacza, równolegle nie sposób przyjąć, że skarżący nabywając rzeczony grunt, nabył go wraz z odpadami, tytuł prawny do nieruchomości nie uprawnia bowiem do składania, magazynowania czy gospodarowania na niej odpadów, marginalnie rozważenia wymaga więc, czy taka nieruchomość w ogóle mogła być przysądzona skarżącemu w drodze licytacji z uwagi na fakt, że w chwili przysądzenia nie dysponował on wymaganymi pozwoleniami w zakresie jakiegokolwiek zarządzania odpadami; odpowiedzialność za odpady znajdujące się na nieruchomości stanowiącej działkę nr (...) będącej własnością Spółki (...) ciąży na skarżącym, gdyż rzeczona Spółka nie posiada zezwolenia na gospodarowanie nimi, w sytuacji gdy w analogicznym położeniu znajdował się skarżący w chwili nabycia nieruchomości, ponieważ nie posiadał wspomnianych decyzji, a mimo to organ postanowił obciążyć go opłatami;
- naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w szczególności poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli, sprowadzające się do wydania decyzji na kwoty przekraczające wielokrotnie wartość nieruchomości nabytej przez skarżącego i to w sytuacji gdy odpad za który on ma odpowiadać został wyprodukowany przez inny podmiot, naruszenie zasady równego traktowania, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym podnoszonych przez skarżącego okoliczności związanych z faktem, że analiza akt przedmiotowej sprawy sygnalizuje, że postępowanie administracyjne związane z cofnięciem poprzedniemu właścicielowi zezwolenia na gospodarowanie odpadami spowodowało zobowiązanie przez Starostę wskazanej Spółki do usunięcia odpadów i to na koszt tego przedsiębiorcy, czego jednak nie uczyniono w przestrzeni kilku lat, ostatecznie sprzedając teren i przerzucając ten obowiązek na nabywcę, naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów;
- naruszenie art. 1000 § 1 k.p.c. poprzez przyjęcie, że co prawda nabycie nieruchomości w drodze egzekucji sądowej jest nabyciem pierwotnym ze skutkiem — co do zasady - wygaśnięcia wszelkich praw i roszczeń osobistych ciążących na nieruchomości, jednakże w myśl organu oraz przytoczonego przez niego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (przy czym nie wiadomo nawet czy wyrok ten jest prawomocny, czy został zaskarżony, bądź nawet czy nie został zmieniony przez NSA, w szczególności z uwagi na ewoluującą linię orzeczniczą) owe nabycie jest obowiązkiem skarżącego, który nie korzysta z dyspozycji wskazanego przepisu prawa, w sytuacji gdy skarżący nabył nieruchomość, a nie znajdujące się na niej odpady, które nie są nawet ujawnione w księdze wieczystej czy też akcie notarialnym nabycia omawianej nieruchomości, nieuzasadnione jest przyjmowanie szerszej wykładni omawianego przepisu;
- naruszenie art. 281 ust. 1, art. 288 ust. 1 pkt 1 i art. 293 ust. 1 i 2 P.o.ś. poprzez błędne wyliczenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska, która nie znajduje uzasadnienia i oparcia w przepisach ustawy, ponadto przybrała formę sankcji, a nie konieczności wyliczenia opłaty, gdyż nie jest ona zbliżona do wielkości rzeczywistych, w szczególności że mowa o odpadach których wysokość nie przekracza 3 m, a także naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 282 P.o.ś. poprzez orzeczenie o nałożeniu na skarżącego opłaty podwyższonej w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne w przedmiocie wymierzenia tej opłaty wszczęto w blisko 3 lata od powzięcia informacji o fakcie nabycia przez skarżącego nieruchomości, a tym samym naruszenie zasady zaufania organów władzy publicznej do obywateli poprzez doprowadzenie strony do konieczności ponoszenia wysokich opłat podwyższonych w sytuacji, gdy zawiadomienie Spółki przez właściwy organ administracji publicznej o potencjalnych niebezpieczeństwach mogło nastąpić wcześniej, czym uchroniono by skarżącego przez potencjalnymi problemami natury prawnej.
W uzasadnieniu skarżący odniósł się szczegółowo do postawionych zarzutów. Podniósł, że organy dokonały błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. uznając, że jest on posiadaczem odpadów, gdyż w jego ocenie to poprzedni właściciel nieruchomości jest ich faktycznym wytwórcą i posiadaczem. Przedmiotowy teren został zasypany przez (...) sp. z o.o., która to Spółka odpady przywiozła i złożyła na tym terenie. Wskazano, że w chwili nabycia nieruchomości skarżący nie posiadał zezwoleń na gospodarowanie odpadami, a nawet nie prowadził działalności w tym zakresie, a tym samym, nie spełnia przesłanek określonych w u.o.o., odnoszących się do przejmowania odpowiedzialności za gospodarowanie odpadami. Zatem skarżący nie może być uznany za posiadacza odpadów. Nie sposób też uznać, że skarżący, nabywając przedmiotowy grunt, nabył go wraz z odpadami. Tytuł prawny do nieruchomości nie uprawnia bowiem do składania, magazynowania czy gospodarowana na niej odpadów. Skarżący zarzucił, że organy nie podjęły wszelkich niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego, a zebrany w sprawie materiał dowodowy nie został rozpatrzony w sposób wyczerpujący i rzetelny. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie nie tylko naruszono przepisy prawa, ale również nie wzięto pod uwagę słusznego interesu obywateli, a zaskarżona decyzja podważa zaufanie do władzy publicznej. Zarzucił także błędne wyliczenie nałożonej opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska, a ponadto w ocenie skarżącego wyliczona kwota przybrała formę sankcji, gdyż nie jest ona zbliżona do wielkości rzeczywistych, tym bardziej, że chodzi o odpady, których wysokość nie przekracza 3 m. Podkreślono, że określenie opłaty za korzystanie ze środowiska w formie oszacowania jest instytucją wyjątkową, naruszającą zwykły tryb wyliczenia tej opłaty.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione wraz z argumentacją w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Pismem procesowym z 4 kwietnia 2022 r. pełnomocnik skarżącego, w uzupełnieniu wniesionej skargi, podtrzymał zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego, przywołując na orzeczenia sądów administracyjnych. Podniósł, że organ naruszył ogólną zasadę ponoszenia kosztów gospodarowania odpadami, wyrażoną w art. 22 u.o.o., zgodnie z którą koszty te ponoszone są przez pierwotnego wytwórcę odpadów lub przez obecnego lub poprzedniego ich posiadacza, co skłania również do rozważenia, czy w sprawie nie został naruszony art. 28 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 2 u.o.o. poprzez skierowanie zaskarżonej decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Podniósł, że nałożone na skarżącego opłaty za lata 2017-2019 opiewają na wielomilionowe kwoty i przybrały tym samym funkcję dotkliwej sankcji, której realizacja jest ponad możliwości finansowe skarżącego, a wykonanie zaskarżonych decyzji doprowadzi nie tylko do pogorszenia się poziomu egzystencji skarżącego, ale wręcz do upadku jego firmy. Oświadczył, że gdyby organ należycie i wyczerpująco poinformował skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, to na skarżącego nie zostałyby nałożone opłaty podwyższone za magazynowanie odpadów. W ocenie skarżącego organ nie wywiązał się z obowiązku wyrażonego w art. 7 k.p.a. i nie dopilnował, by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa.
Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 17 maja 2022 r. pełnomocnik skarżącego podkreślił, że skarżący nabył tylko nieruchomość gruntową bez znajdujących się na niej ruchomości w postaci odpadów. Ponadto zarzucił, że sankcje nałożone na skarżącego są nieadekwatne do przewinienia i znacznie przekraczają wartość nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga fakt, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja w przedmiocie opłaty podwyższonej za magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania za 2019 r. wydana została zgodnie z przepisami u.o.o. i przepisami P.o.ś., z poszanowaniem zasad unormowanych w k.p.a. Organy wyjaśniły sprawę w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie i swoje stanowisko przekonująco uzasadniły, a zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny i został rozważony w całokształcie. Nie daje on podstaw do uznania, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy ani też, aby nie były w toku postępowania respektowane zasady procedury zawarte w art. 7 k.p.a. (legalizmu, prawdy obiektywnej, interesu społecznego, słusznego interesu obywateli), czy art. 9 k.p.a. (zasady informowania stron). Postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało z zachowaniem wymogów określonych w art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., co pozwoliło organom obu instancji na ocenę zebranego materiału dowodowego zgodnie z regułami swobodnej oceny dowodów wynikających z art. 80 k.p.a. Dokonanej przez organy orzekające ocenie poczynionych ustaleń faktycznych nie można przypisać dowolności, gdyż jest ona zgodna z zasadami logiki, doświadczenia życiowego i obowiązującymi przepisami.
Wbrew zarzutom skargi organy dokonały prawidłowej subsumcji niebudzących wątpliwości ustaleń faktycznych. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organów co do tego, że nabył działkę z odpadami i stał się ich posiadaczem, a tym samym podmiotem odpowiedzialnym za ich niezgodne z prawem pozostawanie na nieruchomości. Zdaniem skarżącego, skoro znany jest podmiot, który zebrał sporne odpady i został zobowiązany do ich usunięcia, to na nim w dalszym ciągu ciąży ten obowiązek, i skarżący nie może odpowiadać za ich magazynowanie. Skarżący pomija jednak istotną okoliczność, że nabył nieruchomość w drodze licytacji komorniczej za cenę, która obejmowała wywóz odpadów. Według bowiem operatu szacunkowego, sporządzonego w postępowaniu egzekucyjnym (k. 414 - 416 akt administracyjnych), przedmiotową nieruchomość wyceniono na kwotę 2 091 097 zł, zaś koszty wywozu odpadów na kwotę 2 071 400 zł. Zatem cena wywoławcza nieruchomości określona na 19 697 zł uwzględniała wyliczony koszt wywozu odpadów. Skarżący miał zatem pełną świadomość o zaleganiu na nieruchomości odpadów. Akceptując zaś cenę wywoławczą, uwzględniającą koszt wywozu odpadów, skarżący wiedział o obowiązku usunięcia odpadów z nieruchomości, co powinno nastąpić przez przekazanie ich podmiotowi uprawnionemu do gospodarowania odpadami (art. 27 ust. 3 u.o.o.). Należy także wyjaśnić, że zgodnie z art. 953 § 1 pkt 5 k.p.c. skarżący miał prawo oglądać nieruchomość oraz przeglądać w sądzie protokół opisu i oszacowania. W myśl art. 974 k.p.c. przedmiotem przetargu jest nieruchomość według stanu objętego opisem i oszacowaniem z uwzględnieniem zmian podanych do wiadomości przez komornika na terminie licytacyjnym. Natomiast przez przysądzenie nieruchomości Sąd Rejonowy w (...) potwierdził legalność warunków licytacji (art. 998 § 1 k.p.c.), w tym zasadność pomniejszenia wartości nieruchomości o szacunkowe koszty wywozu odpadów, a tym samym zobowiązanie się nabywcy do wywozu zalegających na nieruchomości odpadów w miejsce zbywcy. W związku z tym skarżący jako władający powierzchnią ziemi, na której znajdują się odpady, stał się ich posiadaczem, stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. Co więcej skarżący po nabyciu nieruchomości postępował z odpadami zalegającymi na nieruchomości, jak ich posiadacz. Informował Starostę, który zwracał się do skarżącego z zapytaniem dotyczącym wywozu odpadów, że prowadzi negocjacje w sprawie zagospodarowania odpadów. Natomiast kontrola WIOŚ w (...), przeprowadzona w okresie od 31 października do 29 listopada 2017 r. (k. 91 – 95 akt administracyjnych) ujawniła ich przemieszczanie i zakopywanie. Ponadto prawomocnym wyrokiem z 12 marca 2019 r., sygn. akt II K 40/19, (k. 219 akt administracyjnych) skarżący został uznany za winnego popełnienia przestępstwa z art. 183 § 1 k.k. w zw. z art. 12 k.k., polegającego na usuwaniu odpadów z przedmiotowych działek wbrew przepisom u.o.o. Powyższe świadczy o tym, że skarżący miał pełną świadomość co do nabycia nieruchomości z odpadami i postępował z nimi jak ich posiadacz. Ponadto skarżący jest osobą mającą pełną zdolność do czynności prawnych, prowadzi działalność gospodarczą. Powinien więc dołożyć należytej staranności w zakresie dbałości o prowadzenie własnych spraw, w tym zapoznać się z obowiązującymi przepisami i ich przestrzegać oraz mieć świadomość konsekwencji podejmowanych czynności. Zasłanianie się nieznajomością prawa nie usprawiedliwia naruszania powszechnie obowiązujących i wiążących przepisów. Skutki nieznajomości prawa obciążają w takim przypadku skarżącego. To skarżący swoim postępowaniem, przez nierespektowanie warunków nabycia nieruchomości i ignorowanie obowiązujących przepisów u.o.o. i P.o.ś., doprowadził do sytuacji, w której się znalazł.
W tym miejscu należy wyjaśnić, że w niniejszym postępowaniu nie ma podstaw do kwestionowania skuteczności przysądzenia własności nieruchomości skarżącemu. Postanowienie w tym przedmiocie jest prawomocne i prawnie wiążące. Przy czym, odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie prawidłowości dokonania przybicia czy przysądzenia własności wskazać należy, że do właściwości sądów administracyjnych nie należy kontrola prawidłowości rozstrzygnięć podejmowanych przez sądy powszechne. Skarżący nabył nieruchomość po byłej sortowni odpadów, na której magazynowano odpady, co miało wpływ na wycenę wartości nieruchomości, która uwzględniała koszt wywozu odpadów. Skarżący nie wniósł zażalenia na postanowienie o przysądzeniu własności nieruchomości, a z związku z tym zaakceptował warunki licytacji. Po uprawomocnieniu się postanowienia o przysądzeniu własności nastąpiło z mocy prawa przeniesienie własności nieruchomości na skarżącego (art. 999 § 1 k.p.a.). W związku z tym ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie jest upoważniony do kwestionowania prawidłowości nabycia przedmiotowej nieruchomości.
Natomiast przez uzyskanie tytułu własności do nieruchomości skarżący stał się bezspornie władającym powierzchnią ziemi, na której zostały zgromadzone odpady, a tym samym posiadaczem odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. W judykaturze ugruntowane jest przy tym stanowisko, zgodnie z którym domniemanie to może być obalone, jeżeli władający powierzchnią ziemi wykaże, że odpadem włada inny podmiot. Jeśli domniemanie nie zostanie obalone, należy przyjąć, że obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4669/21, dostępny w Internecie). W rozpoznawanej sprawie domniemanie to nie zostało obalone. Nie budzi wątpliwości bowiem, że po nabyciu przez skarżącego nieruchomości, to skarżący władał zalegającymi na niej odpadami jak posiadacz. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest okoliczność, że w 2012 r. Starosta cofnął (...) sp. z o.o. pozwolenie na gospodarowanie odpadami i zobowiązał Przedsiębiorstwo do usunięcia odpadów z terenu byłej sortowni na koszt przedsiębiorcy. Przedmiotowa opłata dotyczy 2019 r., kiedy Przedsiębiorstwo to nie władało już nieruchomością i zostało faktycznie obciążone kosztami wywozu odpadów przez pomniejszenie uzyskanej z egzekucji kwoty o koszty wywozu odpadów. Skarżący nabył zaś nieruchomość po znacznie obniżonej cenie, godząc się w ten sposób pokryć koszty wywozu odpadów z nieruchomości, a zamiast tego zaczął je niezgodnie z prawem przemieszczać i zakopywać. Nie sposób w takiej sytuacji dopatrywać się naruszenia zaskarżoną decyzją zasady równości wobec prawa.
Nie ma też podstaw do upatrywania naruszenia zasady równego traktowania i doszukiwania się analogii między nabyciem nieruchomości przez skarżącego a zbyciem działki nr (...) spółce (...) sp. z o.o. Organy zachowały w tym względzie pełną konsekwencję. W związku z tym, że skarżący w sierpniu 2017 r. dokonał zbycia działki nr (...), opłata podwyższona za magazynowanie odpadów za rok 2019 została naliczona skarżącemu bez uwzględnienia odpadów znajdujących się na tej działce oraz odpadów zakopanych pod ziemią z uwagi na brak możliwości ustalenia ich ilości. Natomiast okoliczność, że w dacie wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej na działce nr (...) nie stwierdzono już odpadów, które zostały przemieszczone na działkę nr (...), nie ma znaczenia dla ustalenia opłaty za 2019 r. Przemieszczenie odpadów na działkę nr (...) po jej zbyciu podmiotowi, który nie posiadał uprawnień do gospodarowania odpadami, nie zwalniało skarżącego z odpowiedzialności za te odpady. W takim przypadku zastosowanie ma wprost art. 279 ust. 3 P.o.ś., zgodnie z którym jeżeli odpady zostały przekazane na rzecz podmiotu, który nie uzyskał wymaganego zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami, to podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska, jest, z zastrzeżeniem ust. 4, podmiot, który przekazał te odpady. W myśl ust. 4, jeżeli osoba fizyczna niebędąca przedsiębiorcą przekazuje odpady podmiotowi, który nie uzyskał wymaganego zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami, podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska, jest podmiot, któremu przekazano te odpady. Skarżący był i jest przedsiębiorcą, zatem nie ma do niego zastosowania ust. 4 art. 279 P.o.ś.
Należy także wskazać, że szacunkową ilość magazynowanych odpadów na działce nr (...) w 2019 r. prawidłowo dokumentuje protokół kontroli nr (...) (k. 91 – 95 akt administracyjnych), przeprowadzonej w okresie od 31 października do 29 listopada 2017 r., podczas której ustalono m.in., że na działce nr (...) znajdowało się łącznie 361,872 Mg odpadów o kodzie 20 03 01. Jest to dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie i stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 k.p.a.). Podważenie ustaleń protokołu kontroli, wymagałoby przedstawienia przez skarżącego dowodów przeciwko jego treści (art. 76 § 3 k.p.a.), czego skarżący nie uczynił. Prawidłowość ustaleń WIOŚ w zakresie obmiarów i tonażu odpadów potwierdzili biegli powołani w postępowaniu karnym. Organy orzekające prawidłowo ustaliły także wysokość należnej opłaty podwyższonej za magazynowanie odpadów. Nie ma przy tym racji skarżący twierdząc, że nie można mu przypisać magazynowania odpadów, bo nie był ich wytwórcą ani ich nie zbierał. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 5 u.o.o. przez magazynowanie odpadów należy rozumieć czasowe przechowywanie odpadów obejmujące: a) wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, b) tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów, c) magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów. Przepis ten definiuje pojęcie "magazynowania odpadów" na potrzeby ustawy o odpadach, wskazując jakich sytuacji może dotyczyć legalne magazynowanie odpadów, na warunkach określonych w ustawie o odpadach. Natomiast w art. 293 ust. 2 P.o.ś. mowa jest o magazynowaniu odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania. Ustawodawca wyraźnie wskazał w tym artykule, że magazynowanie odpadów bez takiej decyzji traktuje się jako składowanie odpadów. W związku z tym dyspozycją tego przepisu objęto każde niezgodne z ustawą o odpadach przechowywanie odpadów. Ponadto stosownie do art. 273 ust. 1 pkt 4 P.o.ś opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona za składowanie odpadów. Zgodnie zaś z art. 276 ust. 1 P.o.ś., podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. W myśl art. 279 ust. 2 P.o.ś. w razie składowania lub magazynowania odpadów podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska jest, z zastrzeżeniem ust. 3, posiadacz odpadów w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach. Z unormowań tych jednoznacznie wynika, że magazynowanie, jak też składowanie odpadów bez wymaganej decyzji wymaga ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska i obowiązek wnoszenia opłat ciąży co do zasady na posiadaczu odpadów. W niniejszej sprawie, jak zostało już wyjaśnione, nie zachodził przypadek z art. 279 ust. 3 P.o.ś, gdyż nie doszło do przekazania samych odpadów, ale sprzedaży nieruchomości. Natomiast poza granicami rozpatrywanej sprawy są opłaty za korzystanie ze środowiska za inne okresy, gdyż na zasadzie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Rozstrzyganie "w granicach sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W związku z tym Sąd nie może w niniejszym postępowaniu oceniać i wypowiadać się w sprawie wymagającej wydania odrębnego rozstrzygnięcia i podlegającego odrębnemu zaskarżeniu.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów k.p.a. wyjaśnić należy, że organ I instancji nie miał obowiązku pouczania skarżącego po nabyciu przez niego nieruchomości z odpadami o skutkach pozostawania tych odpadów na nieruchomości. Obowiązek informacyjny, o którym stanowi art. 9 k.p.a., ciąży na organie administracji publicznej dopiero od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego. Niesłusznie też skarżący zarzuca organom naruszenie zasady zaufania do organów administracji publicznej z art. 8 § 1 k.p.a., kiedy to skarżący pozorował zamiar wywozu odpadów, z którego się nie wywiązał. Poza tym, dla ustalenia wymiaru opłaty bez znaczenia jest co do zasady upływ czasu między stwierdzeniem istnienia naruszenia, a datą wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia opłaty podwyższonej. Niezależnie od tego, czy organ wszczął postępowanie bezzwłocznie, czy też z jakichkolwiek przyczyn zwlekał ze wszczęciem postępowania, to opłata podwyższona musi być ustalona za każdą dobę składowania odpadów bez wymaganej decyzji. Stanowi o tym jednoznacznie art. 293 ust. 1 i ust. 3 P.o.ś. Podkreślić należy, że wysokość tej opłaty nie jest spowodowana ewentualnym niesprawnym działaniem organu, tylko bezprawnym magazynowaniem odpadów na nieruchomości do tego celu nieprzeznaczonej.
Podnieść ponadto należy, że ustawodawca kategorycznie i wiążąco określił też zasady ustalania wysokości opłaty podwyższonej. Organy nie mogły kierować się w tej kwestii sytuacją finansową skarżącego. Stosownie do art. 293 ust. 1 P.o.ś. podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłatę podwyższoną w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania. Stosownie do art. 290 ust. 1 pkt 4 P.o.ś. jednostkowa stawka opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku dotyczy 1 Mg odpadów i zgodnie z obwieszczeniem Ministra Środowiska dnia 3 października 2018 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2019 wynosiła 170,00 zł/Mg dla odpadów o kodzie 20 03 01 - niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne. Uwzględniając podane wartości oraz wskazaną wyżej masę odpadów, prawidłowo obliczono należną opłatę podwyższoną.
Należy przy tym zauważyć, że rygoryzm opłat za korzystanie ze środowiska wynika z ich charakteru. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie podnosi się, że opłata w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska to pewna danina publiczna jaką określony w ustawie podmiot powinien ponieść z tytułu gospodarczego korzystania ze środowiska, a zatem świadczenie powszechne, przymusowe, pieniężne, bezzwrotne, ustalane jednostronnie i w tym przypadku nieekwiwalentne, pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych. Opłata podwyższona natomiast, nazywana też opłatą sankcyjną, to środek odpowiedzialności administracyjnej, o charakterze represyjnym, stosowany za brak wymaganej decyzji. Cechą charakterystyczną sankcji administracyjnej jest założenie stosowania jej automatycznie w stosunku do podmiotu ponoszącego odpowiedzialność obiektywną za naruszenie ustawowych przepisów (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2226/15, dostępne w Internecie). Odpowiedzialność administracyjna za magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji nie jest więc zależna od winy sprawcy. Nieistotna jest przyczyna braku decyzji ani też okoliczności powstania naruszenia. Dla wymierzenia sankcji istotny jest wyłącznie fakt, że posiadacz odpadów nie legitymuje się wymaganą decyzją określającą sposób i miejsce magazynowania odpadów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 maja 2021 r. (sygn. akt III OSK 399/21, dostępny w Internecie) wskazał, że podmiot korzystający ze środowiska w pełnym zakresie ponosi ryzyko swojego bezprawnego korzystania ze środowiska. Trafnie też wyjaśnił, że słuszny interes podmiotu to taki interes, który wynika z przepisów prawa. Fakt naruszenia prawa nie może stanowić o słusznym interesie danego podmiotu.
Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.