II SA/Ol 768/22

II SA/Ol 768/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-12-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-10-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący/
Grzegorz Klimek
Piotr Chybicki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6146 Sprawy uczniów
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Oświata
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałej części skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 101 ust.1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2020 poz 1327
art. 90t ust.1 i ust. 4
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - t.j.
Sentencja
Dnia 20 grudnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2022 roku sprawy ze skargi J. N. na uchwałę Rady Gminy I. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przyjęcia Regulaminu określającego szczegółowe warunki udzielania stypendium Wójta Gminy I. za wyniki w nauce oraz jednorazowej nagrody finansowej za wybitne osiągnięcia, formy i zakres tej pomocy oraz tryb postępowania 1/ stwierdza nieważność § 1 ust. 2 załącznika Nr 1 do uchwały, 2/ w pozostałym zakresie oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Gminy Iłowo-Osada (dalej jako: "Rada Gminy") w dniu 28 lutego 2022 r., na podstawie art. 90t ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1327 ze zm.) – dalej jako: "u.s.o." oraz uchwały Nr XVIII/113/16 Rady Gminy Iłowo-Osada z dnia 31 marca 2016 r. w sprawie przyjęcia Lokalnego Programu Wspierania Edukacji Uzdolnionych Dzieci i Młodzieży Gminy Iłowo-Osada, podjęła uchwałę nr XLII/301/22 w sprawie przyjęcia Regulaminu określającego szczegółowe warunki udzielania stypendium Wójta Gminy Iłowo-Osada za wyniki w nauce oraz jednorazowej nagrody finansowej za wybitne osiągnięcia, formy i zakres tej pomocy oraz tryb postępowania.
Na powyższą uchwałę J.N. (dalej jako: "skarżąca") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:
- art. 2 Konstytucji RP poprzez uchwalenie aktu prawa miejscowego naruszającego zasady demokratycznego państwa prawa, tj. zasady zaufania obywatela do państwa, lojalności państwa względem obywateli, ochrony interesów w toku, niedziałania prawa wstecz oraz ochrony praw słusznie nabytych, który wszedł w życie po upływie siedmiu z dziesięciu miesięcy roku szkolnego i zmienił na tym etapie zasady przyznawania stypendium za wyniki w nauce oraz jednorazowej nagrody finansowej za wybitne osiągnięcia, co spowodowało, że uczniowie spełniający kryteria do przyznania tych świadczeń od początku roku szkolnego do dnia wejścia w życie zaskarżonej uchwały utracili to uprawnienie bez możliwości jego przywrócenia z uwagi na końcowy etap roku szkolnego, w którym nie istniała możliwość uczestnictwa w wymaganych olimpiadach i konkursach przedmiotowych;
- art. 2 Konstytucji RP poprzez uchwalenie aktu prawa miejscowego naruszającego zasadę pewności prawa poprzez brak w treści zaskarżonej uchwały regulacji o uchyleniu uprzednio obowiązującej w tym przedmiocie uchwały Rady Gminy z dnia 29 stycznia 2020 r. Nr XVII/107/20 – dalej jako: "uchwała Nr XVII/107/20";
- art. 90t ust. 4 u.s.o. poprzez objęcie programem stypendialnym wyłącznie uczniów szkół publicznych podstawowych na terenie Gminy Iłowo-Osada (dalej jako: "Gmina"), podczas gdy przepis ten stanowi o uczniach pobierających naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, niezależnie od organu prowadzącego szkołę, do której uczeń uczęszcza i niezależnie od miejsca jego zamieszkania.
W uzasadnieniu podniesiono, że naruszenie interesu prawnego skarżącej wynika z faktu, iż jej syn A. w skutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały stracił w trakcie roku szkolnego uprawnienia do przyznania stypendium, mimo że wcześniej te kryteria spełniał. Syn skarżącej w roku szkolnym 2021/2022 uzyskał średnią ocen [...], uczestniczył w [...] Konkursie [...] oraz w konkursach wojewódzkich [...]. W świetle obowiązującej w chwili rozpoczęcia roku szkolnego uchwały Nr XVII/107/20, był on uprawniony do otrzymania stypendium Wójta Gminy Iłowo-Osada (dalej jako: "Wójt Gminy"). Natomiast w kwietniu 2022 r., a zatem praktycznie pod koniec roku szkolonego weszła w życie zaskarżona uchwała, która zmieniła kryteria przyznania stypendium. Z uwagi na czas wprowadzenia zmian w przyznawaniu stypendium, nie było możliwości spełnienia nowych warunków przed końcem roku szkolnego, bowiem nie było możliwości wzięcia udziału w wymaganych zaskarżoną uchwałą konkursach.
Skarżąca podniosła również, że w zaskarżonej uchwale zaostrzono kryteria dotyczące udziału w olimpiadach i konkursach przedmiotowych w stosunku do poprzedniej regulacji. Nastąpiło to na dwa miesiące przed zakończeniem roku szkolnego i uczniowie spełniający kryteria z poprzednio obowiązującej uchwały nie mieli możliwości poprawy swych osiągnięć przed przerwą wakacyjną. Ponadto regulacje te wprowadzono z mocą wsteczną, tj. od początku roku szkolnego 2021/2022.
Skarżąca wskazała ponadto, że doszło do naruszenia zasady pewności prawa, gdyż zaskarżona uchwała nie uchyliła poprzednio obowiązującej uchwały
Nr XVII/107/20 i w związku z tym adresaci uchwał nie mają pewności, który z aktów jest wiążący. Podniosła również, że przepisy zaskarżonej uchwały odnoszą się do uczniów szkół publicznych podstawowych na terenie Gminy, a z programu zostali wykluczeni uczniowie podmiotów niepublicznych.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej odrzucenie z uwagi na brak legitymacji skarżącej do wniesienia skargi, ewentualnie o oddalenie skargi podnosząc, że źródłem legitymacji skarżącej jako matki ucznia jest bezpośredni wpływ na sytuację prawną jej dziecka, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Wskazano, że postanowienia regulaminu uchwalonego przez Radę Gminy mogą być dla niego wiążące, ale nie muszą, gdyż ubieganie się o stypendium jest fakultatywne. Podniesiono także, że w ramach przyjętego zaskarżoną uchwałą regulaminu, syn skarżącej zachowuje uprawnienie w zakresie aplikowania o te stypendium na identycznych zasadach jak pozostali uczniowie placówek oświatowych znajdujących się na terenie gminy. Ponadto Rada Gminy wyjaśniła, że podjęcie zaskarżonej uchwały w dniu 28 lutego 2022 r., regulującej tę samą materię jako uprzednio obowiązująca uchwały Nr XVII/107/20, skutkowało pośrednim uchyleniem wcześniejszej uchwały.
W piśmie procesowym z dnia 2 listopada 2022 r. Wójt Gminy wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
W piśmie procesowym z dnia 9 listopada 2022 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie rozprawy.
Na rozprawie w dniu 20 grudnia 2022 r. skarżąca zmodyfikowała zakres zaskarżenia i podała, że skarży § 1 ust. 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.
Z kolei pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Podniósł, że skarżąca nie ma interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie, gdyż nigdy nie przysługiwało jej żadne uprawnienie do uzyskania stypendium lub innego świadczenia. W odpowiedzi skarżąca wyjaśniła, że złożyła skargę w imieniu niepełnoletniego syna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego.
Natomiast w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.
Przed przystąpieniem do oceny merytorycznej skargi, Sąd jest obowiązany do sprawdzenia, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny strony skarżącej, co dawałoby jej legitymację do wniesienia skargi.
W tym miejscu wskazać należy, że legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez organ gminy przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego.
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) – dalej jako: "u.s.g.", musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.
W rozpoznawanej sprawie skarga została złożona przez skarżącą w imieniu niepełnoletniego syna, który w trakcie roku szkolnego stracił prawo do stypendium za wyniki w nauce na skutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Skarżąca podniosła, że ww. uchwała narusza interes prawny jej syna, bowiem w świetle obowiązującej w chwili rozpoczęcia roku szkolnego uchwały Nr XVII/107/20 był on uprawniony do otrzymania stypendium Wójta Gminy, natomiast w dniu 12 kwietnia 2022 r., a zatem praktycznie pod koniec roku szkolonego weszła w życie zaskarżona uchwała, która zmieniła kryteria przyznania stypendium. Z uwagi na czas wprowadzenia zmian w przyznawaniu stypendium, nie było możliwości spełnienia nowych warunków przed końcem roku szkolnego, bowiem nie było możliwości wzięcia udziału w wymaganych zaskarżoną uchwałą konkursach. Tym samym w ocenie Sądu, syn skarżącej posiada legitymację (interes prawny) do zaskarżenia tej uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Zgodnie z przepisem art. 90t ust. 1 u.s.o., jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy: wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży (pkt 1); wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży (pkt 2). Z kolei art. 90t ust. 4 u.s.o. stanowi, że w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze.
Z regulacji powyższej wynika doprecyzowanie kręgu beneficjentów programu poprzez wskazanie, że program ten dotyczy dzieci i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania. Organom gminy nie zostało natomiast przyznane uprawnienie do samodzielnego modyfikowania tego kręgu podmiotów. Regulowanie tych kwestii inaczej niż to uczynił ustawodawca stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa.
Tymczasem z przepisu § 1 ust. 2 załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały wynika, że "stypendium oraz jednorazową nagrodę finansową przyznaje się uczniom szkół podstawowych zamieszkałym na terenie Gminy Iłowo-Osada". Konieczne jest zatem stwierdzenie nieważności § 1 ust. 2 załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały, gdyż przepis ten w wadliwy sposób określa krąg jej adresatów. Przepis ustawy stanowi bowiem o uczniach pobierających naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego - niezależnie od miejsca ich zamieszkania. Jedynym kryterium wyznaczającym krąg podmiotowy uchwały jest pobieranie nauki na terenie danej gminy oraz bycie uczniem uzdolnionym, posiadającym konkretne osiągnięcia i wyniki w nauce.
Regulacja zaskarżonej uchwały stanowi więc istotne naruszenie prawa, polegające na wadliwym określeniu jej adresatów, która w sposób niedopuszczalny modyfikuje normy ustawowe. W ocenie Sądu, w zaskarżonej uchwale mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, powodującym, że akt ten pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisem art. 90t ust. 4 u.s.o. Sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia, wynika bowiem wprost z porównania treści przepisu z uregulowaniem zawartym w zaskarżonej uchwale.
W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił. Jednakże Sąd zauważa, że w rozpoznawanej sprawie doszło do ingerencji w prawa nabyte syna skarżącej.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że "ochrona praw nabytych nie oznacza nienaruszalności tych praw (...), nie ma charakteru absolutnego i nie wyklucza stanowienia regulacji mniej korzystnych dla jednostki" (wyrok z dnia
22 czerwca 1999 r., K. 5/99, OTK ZU Nr 5/1999, s. 536). Jakkolwiek każda ingerencja w prawa nabyte, czy w maksymalnie ukształtowane ekspektatywy nabycia tych praw, wymaga dochowania "reguł przyzwoitej legislacji". W szczególności prawodawca powinien umożliwić zainteresowanym dostosowanie się do nowej sytuacji. Wynika z tego konstytucyjny nakaz takiego ukształtowania przepisów przejściowych, by stanowienie i stosowanie nowych norm prawnych nie stawało się "pułapką" dla adresatów norma prawnych. "Obowiązek (...) unikania rozwiązań zaskakujących obywatela unormowaniami prawnymi niekorzystnie zmieniającymi jego sytuację (...) odnosi się w równej mierze do praw podmiotowych już nabytych, jak i do zgodnego z prawem oczekiwania ich nabycia przez spełnienie określonych w ustawie warunków" (orzeczenie z 3 grudnia 1996 r., K. 25/95, OTK ZU Nr 6/1996, s. 501-502). Przy dokonywaniu zmian obowiązującego prawa "na ustawodawcy ciąży (...) obowiązek starannego uwzględnienia za pomocą powszechnie przyjętych technik stanowienia prawa, ze szczególnym uwzględnieniem techniki przepisów przejściowych, ochrony praw słusznie nabytych i ochrony interesów będących w toku" (wyrok z 13 kwietnia 1999 r., K. 36/98, OTK ZU Nr 3/1999, s. 241).
Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Rada Gminy zmieniła w trakcie roku szkolnego zasady przyznawania stypendium za wyniki w nauce, co spowodowało, że uczniowie dotychczas otrzymujący to stypendium utracili do niego prawo. Co więcej, nie mieli oni możliwości uzyskania tego stypendium przed końcem roku szkolnego z powodu wprowadzenia kryteriów niemożliwych do spełnienia w tak krótkim czasie. Zauważyć należy, że w zaskarżonej uchwale obniżono wymaganą do uzyskania stypendium średnią ocen z 5,5 na 4,75, jednakże zaostrzono kryterium dotyczące uczestnictwa w olimpiadach przedmiotowych. W uchwale Nr XVII/107/20 wystarczyło być uczestnikiem takiej olimpiady, natomiast w zaskarżonej uchwale wprowadzono wymóg uzyskania co najmniej wyróżnienia. Zaskarżona uchwała weszła w życie z dniem 12 kwietnia 2022 r., a zatem tuż przed końcem roku szkolnego i pozbawiła uczniów dotychczas otrzymujących stypendiów prawa do tego stypendium. Tymczasem za oczywiste uznać należy, że obywatel zawsze powinien działać w zaufaniu do prawidłowości postępowania organów władzy publicznej, a jego sytuacja prawna nie może ulegać pogorszeniu na skutek postępowania organów władzy publicznej naruszających prawo.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji).