II SA/Ol 764/23

II SA/Ol 764/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk /sprawozdawca/
Grzegorz Klimek
Tadeusz Lipiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 978/24 - Wyrok NSA z 2025-05-28
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2492
art.1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art.133 par.1, art.134 par.1, art.145 par.1 pkt 1 lit. a) i c), art.250 par.1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art.7, art.77 par.1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 2351
art.66 ust.1, art.81c ust.2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant Starszy referent Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w przewodach kominowych i wentylacji w budynku wielorodzinnym I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rzecz radcy prawnego P. M. wynagrodzenie w kwocie 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej M. M. z urzędu.
Uzasadnienie
Decyzją z 9 lutego 2023 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej jako: "PINB", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 66 ust. 1
pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej jako: "P.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."), nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową budynku nr (...) przy ul. (...) (dalej jako: "Wspólnota Mieszkaniowa") obowiązek usunięcia, w terminie do 30 kwietnia 2023 r., nieprawidłowości stwierdzonych w przewodach kominowych i wentylacji w pionie lokali mieszkalnych nr 3,6,7 w budynku wielorodzinnym nr (...) przy ul. (...) w oparciu o treść ekspertyzy technicznej ze stycznia 2023 r. w następujący sposób:
1. zaślepić (uszczelnić) otwory komina nr 1 wychodzące na klatkę schodową;
2. wykonać nowy przewód wentylacyjny do pomieszczenia WC lokalu mieszkalnego nr 7 w celu rozłączenia wspólnego podłączenia alternatywnie przełączyć wentylację WC lokalu mieszkalnego nr 7 do kanału nr 3 w pionie kominowym
nr 1;
3. wykonać wlot powietrza z zewnątrz do pomieszczenia łazienki lokalu mieszkalnego nr 3 z uwagi na zainstalowany w ww. pomieszczeniu piec gazowy z otwartą komorą spalania.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie.
Podniesiono, że w związku z pisemnymi interwencjami M. M. (dalej jako: "strona", "skarżąca"), dotyczącymi nieprawidłowości w funkcjonowaniu przewodów kominowych we wskazanym wyżej budynku wielorodzinnym, PINB przeprowadził czynności kontrolne, które nie potwierdziły zgłaszanych uwag i postanowieniem z 20 grudnia 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o zakazie użytkowania ww. przewodów kominowych.
Po rozpoznaniu zażalenia strony Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ odwoławczy"), postanowieniem z 3 lutego 2020 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, wskazując na konieczność wyjaśnienia rozbieżności w związku z pojawieniem się w trakcie postępowania zażaleniowego nowego materiału dowodowego, tj. przedstawionej przez stronę opinii technicznej, która jest sprzeczna z oceną dokonaną przez organ nadzoru budowlanego.
Kierując się wytycznymi organu odwoławczego, PINB 24 lutego 2020 r. wszczął postępowanie w sprawie stanu technicznego przewodów kominowych w opisanym wyżej budynku, biegnących w pionie kuchni lokali mieszkalnych nr 3,6,7 i podłączenia do niego urządzeń grzewczych spalinowych, jak również stanu technicznego przewodów kominowych biegnących w pionie łazienki mieszkań nr 3,6 i WC lokalu nr 7.
W toku postępowania 10 marca 2020 r. przeprowadzono oględziny z udziałem mistrza kominiarskiego oraz autora przedłożonej przez stronę opinii technicznej. Ustalono, że kwestionowane przez stronę przewody kominowe to kanały wentylacyjne, do których nie są podłączone żadne urządzenia (brak również śladów po ewentualnych byłych podłączeniach). Nie stwierdzono też w lokalach nr 6 i 7 urządzeń grzewczych na paliwo stałe (kominka), ani żadnej pompy podłączonej do instalacji i generującej hałasy, na którą wskazywała w swoich pismach strona. Dokonane w trakcie oględzin badanie sprawności wentylacji we wszystkich lokalach mieszkalnych wykazało prawidłowość jej działania. Kwestia przenikania spalin przez komin szczytowy budynku nie została potwierdzona podczas oględzin. Wskazano jedynie, że przewody kominowe przy łazienkach lokali nr 3,6 i 7, choć są sprawne i działają prawidłowo, to użytkowano je w sposób niezgodny z przepisami, gdyż stwierdzono w nich nieprawidłowości w postaci wspólnej wentylacji dla pomieszczenia łazienki lokalu nr 3, pomieszczenia łazienki lokalu nr 6 i pomieszczenia WC lokalu nr 7. Powyższe nieprawidłowości zostały usunięte, o czym administrator budynku poinformował organ pierwszej instancji 17 czerwca 2020 r.
W tej sytuacji, decyzją z 26 czerwca 2020 r. organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w niniejszej sprawie, uznając je za bezprzedmiotowe.
Strona wniosła odwołanie od ww. decyzji, a organ odwoławczy decyzją z 7 sierpnia 2020 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, wskazując na rozbieżności w materiale dowodowym.
W toku ponownego postępowania organ pierwszej instancji przesłuchał świadków oraz wezwał zarządcę budynku do przedłożenia protokołów z ostatnich okresowych kontroli rocznych i pięcioletnich stanu technicznego ww. budynku.
PINB podniósł, że z analizy protokołu kominiarskiego z 12 listopada 2020 r. wynika, że stan techniczny przewodów kominowych w przedmiotowym budynku jest dobry i nadający się do dalszej prawidłowej eksploatacji. Podłączenia wykonane są prawidłowo, wentylacje działają prawidłowo, urządzenia grzewcze działają prawidłowo. Przewody kominowe są drożne. Jednocześnie wykazano, że w łazience strony, tj. w mieszkaniu nr 3, zamontowany jest kocioł gazowy grawitacyjny, który pobiera powietrze z pomieszczenia, a kratka wentylacyjna w kuchni jest zakryta. Zwrócono uwagę na tendencję do nawiewów przez kratki wentylacyjne do mieszkania ze względu na szczelne okna i drzwi oraz na konieczność wykonania wentylacji nawiewnej w ścianie zewnętrznej pomieszczenia łazienki.
W świetle tych okoliczności, PINB pismem z 7 grudnia 2020 r. wezwał stronę do dostarczenia protokołu z potwierdzeniem usunięcia nieprawidłowości, które mogłyby spowodować zagrożenie życia lub zdrowia, w szczególności zatrucie tlenkiem węgla, w terminie do 31 marca 2021 r.
Przeprowadzone 31 maja 2022 r. oględziny lokalu mieszkalnego nr 3 wykazały nieudrożnienie kratki wentylacyjnej w pomieszczeniu kuchni oraz brak wykonania wentylacji nawiewnej w ścianie zewnętrznej pomieszczenia łazienki.
Wobec powyższego, decyzją z 23 czerwca 2022 r. PINB, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b., nałożył na stronę, jako właścicielkę lokalu mieszkalnego nr 3, obowiązek usunięcia, w terminie do 30 września 2022 r., stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie wentylacji nawiewnej w ścianie zewnętrznej pomieszczenia łazienki oraz udrożnienia (zakrytej) kratki wentylacyjnej w pomieszczeniu kuchni. Jednocześnie zaznaczono, że szczegółowy zakres robót, które będą wykonywane na elewacji budynku (ścianie zewnętrznej łazienki lokalu nr 3) wymaga ich uzgodnienia z Warmińsko-Mazurskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.
Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie rozwiązuje problemów przez nią zgłaszanych, a nałożenie na nią obowiązków, nie zaś na sąsiadów, jest w jej ocenie zemstą za liczne interwencje i zgłoszenia. Wskazała na konieczność przeprowadzenia badania przewodów kominowych przy użyciu kamery inspekcyjnej i ponowiła swoje zarzuty odnośnie do podłączenia do jej przewodów kominowych urządzeń grzewczych.
Decyzją z 12 września 2022 r., WINB uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że należy jednoznacznie wyjaśnić, czy przedmiotowy budynek może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska i jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, zaś w przypadku potwierdzenia istnienia zagrożenia należy ustalić, czy jest ono spowodowane niewłaściwym użytkowaniem obiektu przez stronę (zatkaniem przewodu wentylacyjnego w lokalu mieszkalnym nr 3), ewentualnie przez użytkowników innych lokali, czy może stanem technicznym obiektu, na który nie ma wpływu sposób użytkowania lokali mieszkalnych. Zaznaczono, że obowiązek wykonania robót budowlanych w ścianie zewnętrznej na elewacji budynku jako części wspólnej budynku może być nałożony wyłącznie na Wspólnotę Mieszkaniową. Natomiast uzgodnienia zakresu robót z konserwatorem zabytków powinny być uzyskane przed wydaniem decyzji.
W ocenie organu odwoławczego, ze względu na uzasadnione wątpliwości dotyczące stanu technicznego przedmiotowego budynku, zasadne jest nałożenie na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej, w trybie art. 81c ust. 2 P.b., która odpowie na pytania:
- czy w lokalu nr 3 istnieje zagrożenie życia, zdrowia ludzi, mienia bądź środowiska spowodowane niewłaściwym użytkowaniem budynku lub jego nieprawidłowym stanem technicznym,
- czy wentylacja grawitacyjna funkcjonująca w lokalu nr 3 jest w prawidłowym stanie technicznym, biorąc pod uwagę konkretne przepisy wskazane w warunkach technicznych dotyczących użytkowania budynków mieszkalnych oraz inne obowiązujące przepisy, przy czym w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości należy przywołać normy prawne, które zostały naruszone,
- w przypadku stwierdzenia, że istnieje zagrożenie życia lub zdrowia ludzi mienia bądź środowiska lub stan techniczny budynku narusza przepisy należy ustalić przyczynę powstania nieprawidłowości oraz sposób ich usunięcia.
W toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego, PINB postanowieniem z 20 września 2022 r., nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej w zakresie wskazanym przez organ odwoławczy.
Wymagany dokument został przedłożony 12 stycznia 2023 r. Z treści ekspertyzy technicznej wynika, że przewody kominowe są w stanie technicznym właściwym bez widocznych uszkodzeń, szczelne i nie ma możliwości przedostania się dymu do przewodów kominowych w kuchni z uwagi na brak podłączenia urządzeń grzewczych. Zalecono zaślepić (uszczelnić) otwory z komina na klatkę schodową, wykonać nowy przewód wentylacyjny do pomieszczenia WC na II piętrze (lokal nr 7) oraz w pomieszczeniach kuchni i łazienki w lokalach nr 3, 6 i 7 zamontować nawiewniki higrosterowane w celu poprawy ciągu wentylacji grawitacyjnej.
Postanowieniem z 20 września 2022 r., PINB zwrócił się do autora ekspertyzy technicznej o jej uzupełnienie i udzielenie jednoznacznych odpowiedzi na pytania wskazane w postanowieniu z 20 września 2022 r., a także o doprecyzowanie zaleceń.
W uzupełnieniu przedłożonej ekspertyzy, dokonanej 20 stycznia 2023 r., autor wskazał, że w lokalu nr 3 nie ma zagrożenia życia, zdrowia ludzi, mienia bądź środowiska spowodowanego niewłaściwym użytkowaniem obiektu lub niewłaściwym stanem obiektu. Wentylacja grawitacyjna funkcjonująca w budynku wymaga usprawnienia ze względu na zamontowaną w lokalach szczelną stolarkę okienną poprzez wykonanie zaleceń zawartych w niniejszej ekspertyzie.
W świetle powyższych ustaleń organ pierwszej instancji uznał, że nieprawidłowości stwierdzone na częściach wspólnych budynku stanowią przesłankę do prowadzenia postępowania w trybie art. 66 P.b., a w konsekwencji wydania decyzji nakazującej Wspólnocie Mieszkaniowej usunięcie wskazanych nieprawidłowości celem doprowadzenia budynku do stanu odpowiadającemu prawu.
Podniesiono również, że budynek ten nie jest obiektem wpisanym do rejestru zabytków, jednakże został posadowiony na terenie objętym ochroną konserwatorską na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 15 czerwca 1957 r., wpisującej założenie urbanistyczne Starego Miasta w (...) do rejestru zabytków nieruchomych województwa warmińsko-mazurskiego. Dlatego też wykonanie nałożonych niniejszym nakazem PINB robót na elewacji ww. budynku wymaga ich uprzedniego uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.
W odwołaniu od powyższej decyzji, Wspólnota Mieszkaniowa zakwestionowała zasadność nałożonych obowiązków, wskazując, że budynek funkcjonuje od ponad 90 lat i nie jest zasadne stawianie zaleceń Wspólnocie na zasadzie przepisów dotyczących budownictwa nowego lub adaptowanego.
Odwołanie złożyła również M. M., podnosząc, że decyzja PINB nie rozwiązuje zgłaszanych przez nią nieprawidłowości.
Postanowieniem z 3 kwietnia 2023 r. WINB wezwał autora ekspertyzy technicznej do jej pisemnego uzupełnienia poprzez wskazanie, czy biorąc pod uwagę stwierdzone w ekspertyzie:
- wspólne wykorzystanie jednego przewodu wentylacyjnego przez pomieszczenie WC w lokalu nr 7 i nr 3,
- istnienie otworów przy podłodze z otwarciem na klatkę schodową, które mogą spowodować pomniejszenie wydajności wentylacji lub nawiew do pomieszczeń,
- funkcjonowanie w lokalu nr 7 pieca gazowego z otwartą komorą spalania,
stan techniczny ww. budynku, w ocenie autora ekspertyzy, narusza wymagania lub zasady wiedzy technicznej wynikające z obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych i obligatoryjnie wymaga wykonania zaleceń wskazanych w przedmiotowej ekspertyzie. W przypadku potwierdzenia oceny co do istnienia nieprawidłowości powodujących nieodpowiedni stan techniczny organ odwoławczy wniósł o przywołanie norm prawnych, które w ocenie autora ekspertyzy zostały naruszone.
Jak wynika z treści uzupełnienia ekspertyzy, przedłożonej w maju 2023 r., podłączenie kilku pomieszczeń do wspólnego kanału wentylacyjnego nie zapewnia skutecznej wentylacji i sprzyja przenikaniu nieprzyjemnych zapachów pomiędzy pomieszczeniami. Właściwym rozwiązaniem są odrębne kanały w każdym z nich (norma – PKN-CEN/TR 14788:2012). Wskazano również, że w mieszkaniach wyposażonych w paleniska na paliwo stałe, kominki lub gazowe podgrzewacze wody z grawitacyjnym odprowadzaniem spalin, może być stosowana tylko wentylacja grawitacyjna lub mechaniczna wentylacja nawiewno-wyciągowa o odpowiedniej wydajności dla poszczególnych pomieszczeń zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz normą PN-83/B-03430 Wentylacja w budynkach mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej. Nie jest też dozwolone łączenie przewodu wentylacyjnego z korytarza oraz kuchni. Autor ekspertyzy wyjaśnił, że nie było zaleceń, ponieważ wentylacja nawiewna będzie poprzez otwory w drzwiach łazienkowych lub poprzez podcięcie drzwi. Ponadto, jednak zaleca się montaż nawiewników higroskopijnych w celu poprawy wydajności wentylacji w ubikacji.
Decyzją z 19 czerwca 2023 r. WINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w całości.
W uzasadnieniu organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów strony, zwrócił uwagę, że z obszernego materiału dowodowego zebranego w sprawie, na który składają się protokoły z kontroli przewodów kominowych, oględzin oraz opinii, nie wynika, aby do mieszkania strony przedostawały się dym i spaliny z pieców użytkowanych przez innych właścicieli lokali. Z takich wniosków wycofał się nawet sam autor opinii zleconej przez stronę. Jednocześnie w przedłożonych dokumentach wskazywano na potrzebę zapewnienia dostępu powietrza, które niezbędne jest do prawidłowego działania wentylacji grawitacyjnej w lokalu mieszkalnym. Wyjaśniono, że ilość powietrza zużytego musi odpowiadać ilości powietrza świeżego dostarczonego z zewnątrz.
Z dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji wynika, że bezpośrednią przyczyną ciągu wstecznego w lokalu strony jest brak zapewnienia dopływu powietrza z zewnątrz spowodowany szczelnymi oknami oraz funkcjonowanie w łazience lokalu nr 3 pieca z otwartą komorą spalania. Dodatkowo problem ten może nasilać podłączenie jednego przewodu wentylacyjnego pomieszczeń łazienki z lokalu nr 3 na parterze oraz łazienki z lokalu nr 7 na drugim piętrze oraz otwory komina nr 1 na klatkę schodową, stanowiące pozostałość dawnego ogrzewania.
Organ odwoławczy wskazał, że z treści ekspertyzy technicznej wynika wprost, że w lokalu nr 3 nie ma zagrożenia życia, zdrowia ludzi mienia bądź środowiska spowodowanego niewłaściwym użytkowaniem lub niewłaściwym stanem obiektu. Ocena ta zgodna jest z pozostałym materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy m.in. z protokołami oględzin, opiniami kominiarskimi czy opinią techniczną. Interwencje straży pożarnej również nie potwierdziły stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. W ocenie WINB, materiał dowodowy w tym zakresie jest kompletny, spójny i nie wymaga uzupełnienia. Tym samym, nie są spełnione przesłanki uzasadniające zastosowanie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 P.b.
Jednocześnie organ odwoławczy podzielił stanowisko Wspólnoty Mieszkaniowej, która wskazała, że postępowanie w sprawie stanu technicznego obiektu nie powinno polegać na dostosowywaniu starych budynku do nowych warunków technicznych.
Jak ustalono, w lokalu nr 3 nie wystąpiły roboty budowlane związane z wymianą źródła ciepła, a ogrzewanie gazowe funkcjonuje tam od wielu lat. Zatem nie ma podstaw, aby w postępowaniu związanym ze stanem technicznym budynku nakładać na właścicieli obowiązki polegające na dostosowaniu starego budynku do nowych warunków technicznych, nawet jeżeli mają one na celu usprawnić wentylację. Okoliczność, że wentylacja grawitacyjna może mieć obniżoną sprawność w starym budownictwie nie uzasadnia automatycznie potrzeby przebudowy wszystkich istniejących budynków. Przewody wentylacyjne są drożne i szczelne, nie nastąpiła zmiana przekroju kratek wentylacyjnych. Zalecenia autora ekspertyzy wykraczają natomiast poza zakres robót konserwacyjnych i remontowych i wiązałyby się z przebudową budynku wymagającą sporządzenia projektu budowlanego, uzgodnień konserwatorskich i pozwolenia na budowę.
W związku z powyższym, o ile wykonanie nakazów określonych w zaskarżonej decyzji z pewnością usprawniłoby wentylację w lokalu nr 3 i komfort jego użytkowania, o tyle w ocenie organu odwoławczego wykraczają one poza dyspozycję art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. Skoro bowiem wentylacja jest sprawna, a zalecenia mają na celu wyłącznie jej usprawnienie, to decyzja w tym zakresie powinna należeć do właścicieli, a nie do nadzoru budowlanego.
Podniesiono, że przy ocenie, czy obiekt znajduje się w odpowiednim stanie technicznym, nie można pominąć, jaki był standard budowlany przedmiotowego budynku. Należy bowiem uwzględnić stan techniczno-budowlany, który został zaakceptowany w momencie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedmiotowy budynek jest użytkowany od ok. 90 lat. Zatem o ile roboty budowlane w budynku należy realizować zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami, o tyle nie można nakazać właścicielom dostosowywania go do obecnie obowiązujących warunków technicznych, za wyjątkiem sytuacji, w których stan techniczny obiektu stwarzałby zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, mienia bądź środowiska.
W związku z powyższym, w ocenie WINB, zaskarżoną decyzję należało uchylić a prowadzone postępowanie umorzyć. Brak jest bowiem podstaw, aby prowadzić postępowanie ze względu na użytkowanie budynku w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku czy jego nieodpowiedni stan techniczny. Nie stwierdzono też, aby w budynku wykonano roboty budowlane z naruszeniem przepisów, co mogłoby uzasadnić wszczęcie odrębnego postępowania administracyjnego w trybie art. 50-51 P.b.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzje organu odwoławczego, M. M. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez uchybienie zasadzie prawdy obiektywnej, pominięcie przedstawionych przez nią dowodów, celowe przedłużanie postępowania administracyjnego oraz błędne ustalenia stanu faktycznego, a także naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik postępowania, mając na uwadze jej słuszny interes, tj. bezpieczeństwo i komfort życia w mieszkaniu wolnym od duszących spalin i gazów ciepłowniczych, powodujących uszczerbek na zdrowiu.
Skarżąca podniosła, że nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego przewodów kominowych są następstwem samowolnych naruszeń elementów konstrukcyjnych budynku, ich przebudowy bez projektu i zgody organów nadzoru budowlanego, uzgodnień wspólnotowych, z naruszeniem instalacji kominowej, wodnokanalizacyjnej, gazowej, w wyniku czego doszło do zanieczyszczania należącego do niej lokalu mieszkalnego duszącymi spalinami, gazami ciepłowniczymi, co zagraża jej życiu, zdrowiu i bezpieczeństwu.
W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o powołanie biegłego w zakresie instalacji kominowej i urządzeń sanitarnych celem weryfikacji zgromadzonego materiału dowodowego i doprecyzowania szczegółów oceny komina przynależnego do kuchni w pionie lokali nr 3,6,7 z dowodu w postaci nagrania za pomocą kamery inspekcyjnej oraz komina ściany nośnej lub zobowiązanie WINB do powołania specjalistycznej komisji, która przeprowadzi niezależne czynności kontrolno-rozpoznawcze.
W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżąca podniosła, że organy prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie pomijały zgłaszane przez nią uwagi i wskazywane nieprawidłowości. Nie przeprowadzono prawidłowego postępowania pod kątem legalności, zasadności i celowości prac wykonywanych w latach 2019-2023 na elementach konstrukcyjnych budynku: ścian nośnych, stropów i kominów.
Ponadto, mimo prawomocnych wyroków sądów administracyjnych stwierdzających przewlekłość niniejszego postępowania, prowadzone postępowanie nie zostało przyśpieszone. Działania PINB, jak i WINB w niniejszej sprawie podważają, zdaniem skarżącej, autorytet Państwa i praworządność, poprzez akceptowanie samowolnej przebudowy instalacji kominowej, wodnokanalizacyjnej i grzewczej, co doprowadziło do dewastacji części wspólnych nieruchomości i zanieczyszczania jej mieszkania niebezpiecznymi dla zdrowia gazami, spalinami, a w konsekwencji do utraty zdrowia. Skarżąca zarzuciła organom stronniczość i działanie na jej szkodę. Zakwestionowała również prawdziwość opinii kominiarskiej z 12 listopada 2020 r. Podniosła, że wentylacja w jej łazience jest sprawna i działa prawidłowo.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżąca podniosła, że dla ustalenia, czy inwestycja odpowiada warunkom technicznym, należy wziąć pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie jej wykonania. Natomiast instalacja jej pieca c.o. była zgodna z wymogami i przepisami prawa obowiązującymi w 1997 r., zaś roczne przeglądy kominiarskie i oględziny przeprowadzone na przestrzeni lat 2019-2020 nie stwierdzały nieprawidłowości. Podkreśliła, że przebudowa w starym budownictwie powinna być poprzedzona ekspertyzami technicznymi dopuszczającymi możliwość przebudowy i ściśle określone jej warunki.
W odpowiedzi na skargę, WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Pismem procesowym z 2 stycznia 2023 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika ustanowionego z urzędu, podtrzymała wniesioną w niniejszej sprawie skargę oraz wnioski w niej zawarte.
Zdaniem skarżącej, w przedmiotowym budynku doszło do niszczenia struktur budowlanych ścian nośnych, stropów w postaci przebudowania instalacji kominowej, wodnokanalizacyjnej oraz grzewczej, a także dewastacji części wspólnej nieruchomości. Mimo powyższego, organy nie ustaliły przyczyny nieprawidłowości oraz sposobu ich usunięcia, w wyniku czego skarżąca ponosi negatywne skutki w postaci pogorszenia jej stanu zdrowia.
Skarżąca podkreśliła, że zamontowanie nawiewników w oknach drewnianych w jej mieszkaniu mija się z rzeczywistym stanem faktycznym, gdyż producent okien wyposażył je w wentylację. Natomiast kratka wentylacyjna była zatkana z uwagi na fakt, że przez kratkę następuje silny nawiew zimnego powietrza do pomieszczenia oraz przedostają się nieprzyjemne zapachy. Obciążanie skarżącej za występowanie tych nieprawidłowości jest bezpodstawne i stanowi próbę zbagatelizowania problemu w postaci dokonywania przez mieszkańców przedmiotowego budynku czynności sprzecznych z obowiązującymi przepisami prawa.
Podniosła, że niejednokrotnie doszło do przekroczenia norm zanieczyszczenia powietrza, co potwierdza dołączona do niniejszego pisma dokumentacja fotograficzna.
Ponadto, w wyniku dokonywania nielegalnych przeróbek w przedmiotowym budynku, włączana jest pompa generująca hałasy ponad normę.
W ocenie skarżącej, w jej mieszkaniu cały czas istnieje zagrożenie życia, zdrowia ludzi, mienia oraz środowiska spowodowane niewłaściwym użytkowaniem budynku oraz jego nieprawidłowym stanem technicznym. Natomiast przedłożona ekspertyza techniczna, doprecyzowana w styczniu 2023 r., przedstawia wnioski i twierdzenia niezgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym. Powyższe, powinno skutkować dopuszczeniem nowej opinii innego biegłego.
Na rozprawie przed tutejszym Sądem w dniu 16 stycznia 2023 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o uwzględnienie skargi i poparł zarzuty w niej zawarte. Dodał, że skarżąca nadal wskazuje, że dochodzi do zanieczyszczenia powietrza w jej mieszkaniu.
Pełnomocnik organu podtrzymał argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę i wniósł o oddalenie skargi. Wskazał na zanieczyszczanie powietrza przez kominy węglowe funkcjonujące w budynkach na Starym Mieście w (...).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów.
Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja WINB uchylająca decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie nałożenia na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązku usunięcia, w terminie do 30 kwietnia 2023 r., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 P.b., nieprawidłowości stwierdzonych w przewodach kominowych i wentylacji w pionie lokali mieszkalnych nr 3,6,7 w budynku wielorodzinnym nr (...) przy ul. (...) i umarzająca postępowanie organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 66 ust. 1 pkt 2 P.b., bowiem z treści ekspertyzy technicznej wynika wprost, że w lokalu nr 3 nie ma zagrożenia życia, zdrowia ludzi mienia bądź środowiska spowodowanego niewłaściwym użytkowaniem lub niewłaściwym stanem obiektu. Natomiast odnośnie do kwestii nieodpowiedniego stanu technicznego ww. budynku mieszkalnego, który uzasadnia wydanie nakazu określonego w art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b., organ odwoławczy podzielił stanowisko Wspólnoty Mieszkaniowej, która wskazała, że postępowanie w sprawie stanu technicznego obiektu nie powinno polegać na dostosowywaniu starych budynku do nowych warunków technicznych. Skoro zaś organy nadzoru budowlanego nie mogą wydać nakazu określonego w art. 66 ust. 1 P.b., to postępowanie stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 66 ust. 1 P.b. w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:
1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo
2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo
3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo
4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia
- organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
Podkreślić należy, że organ nadzoru budowlanego po ustaleniu wystąpienia którejkolwiek z przesłanek określonych w powyższym przepisie jest nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzje podejmowane na podstawie art. 66 ust. 1 P.b. należą bowiem do kategorii tzw. decyzji związanych. Jedynie termin wykonania nakładanego w oparciu o art. 66 ust. 1 P.b. obowiązku ustalany jest natomiast przez organ na zasadzie uznania. Obowiązek wykonania nałożonych robót budowlanych ma przy tym charakter naprawczy, a sam ich rodzaj oraz zakres zależy od rodzaju stwierdzonych nieprawidłowości.
Fakt zaistnienia przesłanek obligujących organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 P.b. musi wynikać z ustaleń poczynionych przez ten organ w przeprowadzonym postępowaniu i następnie znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.
W świetle art. 66 ust. 1 P.b. nie ma znaczenia z jakiej przyczyny doszło do stwierdzonych nieprawidłowości, bowiem zastosowanie tego przepisu nie wiąże się ze sposobem powstania, a jedynie z faktem zaistnienia opisanych tam sytuacji. Wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w pkt 1 - 4 tego przepisu obliguje organ do nakazania, w drodze decyzji, usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie.
Organy nadzoru budowlanego mają obowiązek w ramach swoich kompetencji rozstrzygnąć o nakazie usunięcia nieprawidłowości w trybie art. 66 P.b. adekwatnie do okoliczności konkretnej sprawy.
W przypadku, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia, organy nadzoru budowlanego, stosownie do art. 81c ust. 2 P.b. - w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego – mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.
Postanowienie wydawane w trybie powołanego art. 81c ust. 2 P.b. ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego postępowania bądź jest elementem wyjaśniania przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Nałożenie takiego obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej czy ekspertyzy w formie postanowienia nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w sprawie, ale służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego sprawy.
Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy WINB, w decyzji z 12 września 2022 r., uchylającej decyzję organu pierwszej instancji z 23 czerwca 2022 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia nieprawidłowości w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazał, że ze względu na uzasadnione wątpliwości dotyczące stanu technicznego przedmiotowego budynku istnieją podstawy do nałożenia obowiązku na przedłożenia ekspertyzy technicznej, w trybie art. 81c ust. 2 P.b. Jednocześnie organ odwoławczy określił zakres wymaganej ekspertyzy, podając dokładne pytania, na które autor dokumentu winien odpowiedzieć.
Kierując się powyższymi wytycznymi, postanowieniem z 20 września 2022 r., PINB nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej we wskazanym przez organ odwoławczy zakresie.
Przedłożona ekspertyza (wraz z uzupełnieniem) stała się podstawą wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji z 9 lutego 2023 r., nakładającej na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązek usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w przewodach kominowych i wentylacji.
Następnie organ odwoławczy w toku prowadzonego postępowania odwoławczego, postanowieniem z 3 kwietnia 2023 r. wystąpił do autora przedmiotowej ekspertyzy o jej uzupełnienie.
Należy jednak zauważyć, że mimo ściśle sprecyzowanych pytań i dokładnego określenia zakresu żądanego uzupełnienia ekspertyzy, przedłożony przez autora ekspertyzy dokument nie zawiera wiążącej odpowiedzi, o którą wnosił WINB. Nie wskazano w sposób jednoznaczny, czy stan techniczny przedmiotowego budynku narusza wymagania lub zasady wiedzy technicznej wynikające z obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych i obligatoryjnie wymaga wykonania zaleceń wskazanych w ekspertyzie, a tym samym, naruszone zostały określone normy prawne.
Mimo to, organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie, uznając, że nie ma podstaw do wydania nakazu określonego w art. 66 ust. 1 P.b.
W ocenie Sądu takie postępowanie organu odwoławczego jest przedwczesne.
Podkreślić należy, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, tj. art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje natomiast wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego.
Organ nadzoru budowlanego musi zatem dysponować pełnym materiałem dowodowym, zaś przedłożone opinie i ekspertyzy techniczne nie powinny budzić wątpliwości i w sposób jednoznaczny odnosić się do wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Skoro zaś organ odwoławczy uznał, że do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest uzyskanie uzupełnienia przedmiotowej ekspertyzy technicznej we wskazanym w postanowieniu z 3 kwietnia 2023 r. zakresie, to winien taką wiążącą odpowiedź od biegłego otrzymać przed wydaniem decyzji, celem jednoznacznego wyjaśnienia wskazanych kwestii technicznych i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Natomiast w razie dalszych wątpliwości organ nadzoru budowlanego może zwrócić się o kolejną ekspertyzę, również do innego specjalisty.
W tej sytuacji, gdy nie zostały ustalone wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, należało uchylić zaskarżoną decyzję.
Podkreślić należy, że celem przepisu art. 66 P.b. jest zapewnienie właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów budowlanych oraz użytkowanie ich w sposób niezagrażający wskazanym w tym przepisie dobrom chronionym. Ponadto, realizując uprawnienia nadzorcze z art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b., organ nadzoru powinien każdorazowo przyjąć standard wymagań adekwatny do wieku budynku i rozwiązań technicznych zastosowanych w nim pierwotnie, mając na uwadze wyłącznie naprawczy, a więc remontowy, charakter nakładanych obowiązków. Przy czym, "nieodpowiedni" stan techniczny oznacza stan sprzeczny z wymogami przepisów P.b.
Niezbędne jest zatem uzyskanie jednoznacznej ekspertyzy technicznej, która w sposób niebudzący wątpliwości rozstrzygnie wszystkie istotne kwestie, co pozwoli na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, a następnie wydanie decyzji, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku.
O kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu (pkt II sentencji wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a.