II SA/Ol 758/24

II SA/Ol 758/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-02-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-09-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Grzegorz Klimek /sprawozdawca/
Katarzyna Matczak /przewodniczący/
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OZ 805/24 - Postanowienie NSA z 2024-12-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1267
art.1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1145
art.6, art.92 ust.2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art.1 ust.2, art.2 pkt 5, art.36 ust.1 i ust.3, art.37 ust.10, art.50 ust.1, art.52 ust.1-3, art.53, art.54, art.56, art.58
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 82
art.4 pkt 6, art.7 ust.1, art.11 ust.4
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
Dz.U. 2024 poz 572
art.6, art.7, art.77 par.1, art.80, art.106
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 266
art.3 pkt 11, art.4 ust.1
Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 609
art.7 ust.1 pkt 3
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant referent Natalia Stemplewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2025 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 22 lipca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2024 r. poz. 572 - k.p.a.) w zw. z art. 2 pkt 5, art. 50 ust. 1 i ust. 4, art. 53 ust. 1 i ust. 4 pkt 5, 6, 8 i 9, ust. 5c, art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2023 r. poz. 977 ze zm. – u.p.z.p.) oraz art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2023 r. poz. 1688), po rozpatrzeniu odwołania M. N. (skarżący, strona) od decyzji Burmistrza Z. (organ pierwszej instancji) z dnia 23 lutego 2024 r. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym na terenie gminy Z., dla przedsięwzięcia polegającego na budowie sieci elektroenergetycznej kablowej nN wraz z szafkami pomiarowymi na częściach działek nr (...),(...),(...),(...) obręb W., gmina Z. – utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy:
Decyzją z dnia 23 lutego 2024 r. organ pierwszej instancji, po rozpatrzeniu wniosku inwestora E. S.A. Z siedzibą w G. Oddział w O., z dnia 23 listopada 2023 r., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym na terenie gminy Z., dla przedsięwzięcia polegającego na budowie sieci elektroenergetycznej kablowej nN wraz z szafkami pomiarowymi na częściach działek nr (...),(...),(...),(...) obręb W., gmina Z. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wyjaśnił, że wnioskowana inwestycja należy do kategorii inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym - w rozumieniu przepisów art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przytaczając ostatni z przepisów organ wskazał, że za przyjęciem, iż planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego przemawia fakt, że zabezpieczenie mieszkańców gminy w niezbędną infrastrukturę umożliwiającą korzystanie z nieruchomości, w tym w energię elektryczną, należy uznać za cel publiczny o znaczeniu lokalnym niezależnie od tego ilu odbiorcom ma być ta energia dostarczana. Planowana linia energetyczna będzie prowadzić do kompleksu min. siedmiu działek, dla których w ostatnim czasie zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy. Sieć elektroenergetyczna jest systemem instalacji połączonych i współpracujących ze sobą, służącym do przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii. Sieć doprowadza energię do indywidualnych odbiorców, co nie oznacza, że każdy z tych odbiorców ma doprowadzoną indywidualną energię niezależnie od innych odbiorców. Organ podniósł, że przy ustalaniu czy inwestycja spełnia cel publiczny znaczenie ma nie tyle zasięg, co realizacja celu publicznego, a ten niewątpliwie w niniejszej sprawie istnieje. Dalej organ wskazał, że wnioskowana inwestycja jest lokalizowana na terenach nieposiadających miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uzasadnia zastosowanie w sprawie przepisów art. 56 u.p.z.p.
W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącego zarzucił jej naruszenie:
- art. 1 ust 2 pkt 6, 7, 9, 10 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji wskazanych w tych przepisach dyrektyw;
- art. 1 ust. 3 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie i niewyważenie interesów publicznych i interesów prywatnych;
- art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez przyjęcie, że objęta wnioskiem inwestycja spełnia warunki uznania jej za inwestycję celu publicznego;
- art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie i nieprzyznanie ochrony interesu prawnego strony skarżącej przy zagospodarowywaniu terenu należącego do osób trzecich jak też przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji z 22 lipca 2024 r. Kolegium podniosło, że główny zarzut odwołania, wokół którego koncentrują się pozostałe zarzuty skarżącego, zasadza się na kwestii prawnego statusu zamierzenia inwestycyjnego - polegającego na budowie sieci elektroenergetycznej kablowej nN wraz z szafkami pomiarowymi na częściach działek nr (...),(...),(...),(...)obręb W., gmina Z. W tej kwestii Kolegium podziela stanowisko organu pierwszej instancji, że zamierzenie to spełnia ustawowe wymogi inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. W świetle powyższej regulacji charakter planowanego zamierzenia - jako inwestycji celu publicznego, nie zależy zatem ani od statusu prawnego inwestora, ani od liczby przyszłych beneficjentów, ani też od źródeł jej finansowania. Ustawodawca bowiem ani w u.p.z.p. ani w ustawie o gospodarce nieruchomościami, nie uzależnia uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego od wymienionych powyżej elementów. Kolegium podkreśliło, że bezspornym w przedmiotowej sprawie jest, że planowana inwestycja dotyczy budowy sieci elektroenergetycznej kablowej nN wraz z szafkami pomiarowymi. Inwestycja ta nie jest zatem przyłączem w rozumieniu § 2 pkt 32 rozporządzenia z dnia 22 marca 2023 r. Ministra Klimatu i Środowiska w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz. U. z roku 2023, poz. 819, rozporządzenie), które miałoby służyć jednemu (indywidualnemu) odbiorcy, ale dotyczy budowy sieci dystrybucyjnej elektroenergetycznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U z 2022 r. poz. 1385 - art. 3 pkt 11). Zgodnie bowiem z § 2 pkt 32 rzeczonego rozporządzenia pod pojęciem "przyłącze" należy rozumieć - odcinek lub element sieci służące do połączenia urządzeń, instalacji lub sieci podmiotu, dostosowane do mocy przyłączeniowej, z pozostałą częścią sieci przedsiębiorstwa energetycznego świadczącego na rzecz podmiotu przyłączanego usługę przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej. Siecią zaś, zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo energetyczne są instalacje połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, należące do przedsiębiorstwa energetycznego. W przedmiotowej sprawie inwestorem jest przedsiębiorstwo energetyczne E. Operator S.A. Oddział w O., nie zaś indywidualny podmiot (prywatny inwestor). Zatem budowa sieci elektroenergetycznej kablowej nN wraz z szafkami pomiarowymi na częściach działek nr (...),(...),(...),(...) obręb W., gmina Z. - mieści się w katalogu inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, tj. gminnym. Kolegium wskazało, że w okolicznościach niniejszej sprawy analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu - opracowana w toku postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji - wykazała możliwość realizacji planowanej inwestycji w miejscu wskazanym przez inwestora. Kolegium wskazało, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy organ pierwszej instancji dokonał uzgodnień w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. W zaskarżonej decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego zawarto wszystkie niezbędne elementy, które wymienia art. 54 u.p.z.p., a mianowicie: rodzaj inwestycji; warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Ponadto na tym etapie postępowania, tj. ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - inwestor nie jest zobowiązany do legitymowania się prawem do gruntu, na którym planuje dopiero realizację inwestycji. Potrzeba prawa do dysponowania gruntem pojawia się dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego - na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Ochrona prawa własności, o którą wnosi skarżący będzie zatem rozpatrywana w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym skarżący - jako strona również tego postępowania będzie mógł zgłaszać swoje zastrzeżenia sformułowane w odwołaniu od zaskarżonej decyzji. Decyzja lokalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, nie konstytuuje żadnych praw inwestora do dysponowania gruntem należącym do osób trzecich. Natomiast sprzeciw skarżącego w odniesieniu do planowanej inwestycji nie stanowi uzasadnienia dla odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji publicznego ma charakter związany, co oznacza, że w przypadku zgodności inwestycji z przepisami u.p.z.p. oraz przepisami odrębnymi nie można odmówić ustalenia jej lokalizacji (art. 56 u.p.z.p.).
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję Kolegium pełnomocnik skarżącego zarzucił jej naruszenie:
- art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 82 – u.o.g.r.l.) poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy grunty, na których ma być przeprowadzona planowana inwestycja stanowią użytki rolne o klasie III, z uwagi na co przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze oraz nieleśne dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;
- art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez przyjęcie, że objęta wnioskiem inwestycja spełnia warunki uznania jej za inwestycję celu publicznego, w sytuacji gdy planowana inwestycja służy jedynie zaspokojeniu partykularnego interesu prywatnego właścicieli działek nr ew. (...) - (...), powstałych z podziału działki nr ew. (...);
- art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie i nieprzyznanie ochrony interesu prawnego strony skarżącej przy zagospodarowywaniu terenu należącego do osób trzecich;
- art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 - u.g.n.) poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym, w sytuacji, gdy definicja inwestycji celu publicznego została wyjaśniona w treści u.p.z.p., z uwagi na co definicja z powołanej ustawy nie może być stosowana;
- art. 1 ust 2 pkt. 6, 7, 9, 10 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji wskazanych w tych przepisach dyrektyw;
- art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewywiązanie się przez organy I i II instancji z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wobec braku zbadania na rzecz ilu osób planowana inwestycja ma zapewniać dostęp do energii elektrycznej, a jak również brak wyjaśnienia, czy planowana inwestycja nie stanowi zaspokojenia interesu prywatnego - indywidualnego bądź grupowego, oraz błędne ustalenie, iż planowana inwestycja nie znajduje się na gruntach klasy III, które to ustalenie, gdyby zostało prawidłowo poczynione, wyłączałoby możliwość wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w niniejszym stanie faktycznym;
- art. 11, art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do (niektórych) zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji i pominięcie oraz brak dokonania rozważenia istotnych okoliczności faktycznych podniesionych w tymże odwołaniu, co skutkowało nierozpoznaniem sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie, uniemożliwiając tym samym sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania 0oganu II instancji oraz motywów wydanej przez ten organ decyzji;
- art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału zgromadzonego w sprawie, skutkujące błędnym przyjęciem, że możliwe było wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego o znaczeniu gminnym na terenie gminy Z. dla przedsięwzięcia polegającego na budowie sieci elektroenergetycznej kablowej nN wraz z szafkami pomiarowymi na częściach dz. nr (...),(...),(...),(...) obręb W., gm. Z., w sytuacji, gdy planowana inwestycja służy jedynie zaspokojeniu partykularnego interesu prywatnego właścicieli działek nr ew. (...)-(...), powstałych z podziału działki nr ew. (...), które to działki zostały sprzedane na rzecz indywidualnych podmiotów, zaś powyższe ma odbywać się kosztem interesu właścicieli działek o nr ew. (...),(...),(...) poprzez ograniczenie możliwości zabudowy działek z uwagi na przeprowadzenie podziemnej instalacji energetycznej, co też będzie skutkowało utworzeniem strefy wyłączonej, czyniąc działkę (...) niezdatną do jakiejkolwiek zabudowy;
- 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja ta dotknięta była wadami skutkującymi koniecznością jej zmiany lub uchylenia.
Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie decyzji Kolegium oraz decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 4 lutego 2025 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i stwierdził, że najistotniejsza w sprawie jest właściwa interpretacja pojęcia "inwestycji celu publicznego".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - p.p.s.a.) uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że rozstrzygnięcia te nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. W ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, zaś ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku (co w niniejszej sprawie ma miejsce) - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis art. 2 pkt 5 u.p.z.p. definiuje pojęcie inwestycji celu publicznego. Mówi on, że ilekroć w ustawie jest mowa o "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Ustawowa definicja "inwestycji celu publicznego" zawiera dwa podstawowe kryteria odróżniające. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres, tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia, mieszczący się lub nie w katalogu celów wymienionych w art. 6 u.g.n. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi by można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50 - 58 u.p.z.p. Inwestycja ma znaczenie ponadlokalne lub krajowe, gdy ma realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa, a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa. Zawsze więc inwestycja celu publicznego ukierunkowana będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestycją celu publicznego o znaczeniu lokalnym może być przy tym także inwestycja, która swoim zasięgiem bezpośrednio służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2011 r., II OSK 672/11, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA).
W rozpatrywanej sprawie sporne było, czy przedmiotowa inwestycja ma znaczenie lokalne (gminne) w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., jak przyjęły organy administracji, czy też zmierzała jedynie do realizacji interesu prywatnego, jak wywodzono w skardze. Przede wszystkim Sąd zauważa jednak, że wbrew wywodom skargi cel przedmiotowej inwestycji mieści się w katalogu celów publicznych wymienionych w art. 6 u.g.n. jako budowa sieci elektroenergetycznej kablowej nN wraz z szafkami pomiarowymi, czyli przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej (art. 6 pkt 2 u.g.n.).
Podzielając poglądy organów co do lokalnego (gminnego), a nie tylko prywatnego zakresu tej inwestycji, Sąd kierował się następującą argumentacją.
Zakres planowanej inwestycji został określony w zaskarżonych decyzjach, które zostały wydane na podstawie wniosku inwestora z dnia 23 listopada 2023 r. Załącznikiem do wniosku są warunki budowy sieci określające niezbędny zakres budowy sieci elektroenergetycznej dla realizacji przyłączenia obiektów do sieci elektroenergetycznej (warunki przyłączenia poszczególnych obiektów określane są odrębnie). Wniosek określa jakie urządzenia, o jakim przeznaczeniu i parametrach oraz w jakim celu i na jakich działkach mają zostać wybudowane (są to m.in. dwie działki, które są działkami drogowymi). Wniosek, a więc i jego przytoczona motywacja zostały uwzględnione przez organy obu instancji, które przy ocenie omawianej przesłanki lokalnego (gminnego) znaczenia planowanej inwestycji kierowały się treścią wniosku. Należy podzielić pogląd organów, że przedmiotowa inwestycja nie jest przyłączem ale dotyczy budowy sieci dystrybucyjnej elektroenergetycznej w rozumieniu przepisów Prawa energetycznego. Zgodnie natomiast z ustawową definicją takiej sieci znajdującą się w art. 3 pkt 11b tej ustawy, sieć dystrybucyjna, to między innymi sieć elektroenergetyczna wysokich, średnich i niskich napięć, za której ruch sieciowy jest odpowiedzialny operator systemu dystrybucyjnego. Przyłącze elektroenergetyczne natomiast, to odcinek lub element sieci służące do połączenia urządzeń, instalacji lub sieci podmiotu, dostosowane do mocy przyłączeniowej, z pozostałą częścią sieci przedsiębiorstwa energetycznego świadczącego na rzecz podmiotu przyłączanego usługę przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej (§ 2 pkt 32 rozporządzenia). Siecią zaś, zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo energetyczne są instalacje połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, należące do przedsiębiorstwa energetycznego.
Przytoczone definicje pozwalają na wyraźne odróżnienie sieci dystrybucyjnej od przyłącza. Biorąc natomiast pod uwagę wiążący dla organu w rozumieniu wynikającym z treści art. 56 u.p.z.p., charakter wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz uwzględniając sposób określenia rodzaju inwestycji i jej opis zawarty w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, nie mogło być w sprawie wątpliwości co do tego, że przedmiotem tego ustalenia był odcinek elektroenergetycznej sieci dystrybucyjnej, a nie przyłącze. Świadczy o tym jego długość (około 440 m), przeznaczenie, w tym również potencjalne (umożliwienie podłączenia kolejnych odbiorców dzięki rozbudowie istniejącej linii elektroenergetycznej, z którego w przyszłości będą mogli korzystać okoliczni mieszkańcy) i znaczenie dla realizacji przez gminę jej wynikającego z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym obowiązku zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty polegających na zaopatrzeniu w energię elektryczną (zachowanie wymaganych przez art. 4 ust. 1 Prawa energetycznego parametrów sieci i wynikająca z tego poprawa komfortu korzystania z lokalnej sieci elektroenergetycznej dla wszystkich odbiorców w okolicy, w tym też dla skarżącego). Przedmiotowy odcinek elektroenergetycznej sieci dystrybucyjnej może też pełnić funkcję zasilania awaryjnego dla znacznej liczby odbiorców.
Takie niewątpliwe cechy przedmiotowej inwestycji powodują, że ma ona lokalne (gminne) znaczenie w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. i to nawet jeśli będzie również służyć zaspokojeniu potrzeby zapewnienia dostępu do energii elektrycznej jednemu, konkretnemu odbiorcy. Przesądzające jest bowiem to, że sieć ta może służyć wszystkim odbiorcom mającym działki wzdłuż planowanego odcinka sieci o długości ok. 440 m, a nie wyłącznie jednemu odbiorcy.
Zgodnie z wyrokiem WSA w Olsztynie z 10 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/OI 319/18 "(...) sam fakt, że przedmiotowa inwestycja ma na celu przyłączenie do sieci energetycznej nieruchomości należącej do jednego podmiotu nie przesądza jeszcze tego, iż nie można jej zakwalifikować jako inwestycji celu publicznego. Wskazać bowiem należy, że o ile przedmiotowa inwestycja dotyczy rozbudowy istniejącej sieci w danym regionie, to nawet wykonanie przyłączenia pojedynczej nieruchomości pośrednio ma znaczenie dla całej wspólnoty gminnej i zaspakaja jej potrzeby (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 672/11 oraz wyrok NSA z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1280/13)".
Wyjaśnić należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05 wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa - a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ma związek z zapewnieniem bezpieczeństwa obywateli i zasadą zrównoważonego rozwoju o której mowa w art. 5 Konstytucji. Obowiązkiem władzy publicznej jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych.
Mając powyższe na uwadze, nie budzi wątpliwości okoliczność, że planowana inwestycja dotyczy wykonania elektroenergetycznej sieci kablowej i służyć będzie społeczności lokalnej. W świetle powyższych ustaleń organy słusznie zatem uznały, że zachodzą podstawy do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W związku z tym wyjaśnienia wymaga, że omawiana decyzja jest pierwszą z kilku decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona charakter wstępny i nie przesądza jeszcze o prawie do rozpoczęcia budowy, ani o tym, że inwestycja będzie realizowana. Również w orzecznictwie podkreśla się, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza w niej jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ - rozpatrując wniosek inwestora - bada jedynie, czy dana inwestycja spełnia przesłanki ściśle określone przepisami prawa. To nie od uznania organu administracyjnego zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym przypadku przewidują przepisy prawa. Aby odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musi wykazać jej niezgodność z przepisami prawa (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2022 r., sygn. akt II OSK 2962/19, CBOSA). Decyzja ta nie ustala natomiast żadnych praw do tego terenu i nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest ocena, czy na danym terenie, dla którego nie uchwalono planu miejscowego, dopuszczalna jest realizacja określonej inwestycji oraz wskazanie wszelkich warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, wynikających z przepisów prawa, z których inwestor zobowiązany jest się wywiązać na późniejszym etapie projektowania i realizacji. Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w tym w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, określa się na podstawie obowiązujących przepisów prawa i organy nie mogą w decyzji nałożyć obowiązków nieprzewidzianych przez prawo. Stąd w decyzji określane są wyłącznie warunki oraz szczegółowe zasady dotyczące zagospodarowania i zabudowy wynikające z przepisów prawa. Wydając decyzję lokalizacyjną, organ nie może też realizować kompetencji innych organów i rozstrzygać kwestii stanowiących przedmiot odrębnych postępowań.
Zgodnie z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, który to wniosek powinien spełniać wymogi określone w art. 52 ust. 2. W niniejszej sprawie postępowanie wszczęte zostało na podstawie wniosku inwestora, który spełniał ustawowe wymagania. Ze względu na charakter przedmiotowego postępowania stwierdzić przyjdzie, że organ rozstrzygający o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest związany wnioskiem strony odnośnie do charakteru i parametrów planowanego zamierzenia i nie działa w ramach uznania administracyjnego. Jak już wcześniej wskazano, wydanie decyzji związane jest bowiem ze zbadaniem, czy w świetle przepisów prawa na danym terenie możliwa jest lokalizacja określonej we wniosku inwestycji. Zgodnie też z art. 56 u.p.z.p. organ nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że odmowę ustalenia warunków lokalizacji lub określenie ich wbrew żądaniu wnioskodawcy organ może oprzeć jedynie na wyraźnej sprzeczności z konkretnym przepisami prawa nakładającymi w sposób wyraźny i jednoznaczny jakieś określone ograniczenia w tym zakresie. Wyłącznej podstawy odmowy nie może jednak stanowić przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w którym wskazano generalne wartości i zasady uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. To powoduje, że stwierdzenie naruszenia tych wartości i zasad wymaga ustalenia, że inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi. Dostrzec również trzeba, że organ zgodnie z art. 52 ust. 3 u.p.z.p. nie może uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Natomiast szczegółowe zasady postępowania, w tym m.in. co do weryfikacji stanu faktycznego w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi oraz co do wymaganych uzgodnień, ustalone zostały w art. 53 u.p.z.p. Z kolei w art. 54 u.p.z.p. ustawodawca określił treść i wymogi dotyczące zawartości decyzji. Oceniając na tej podstawie legalność działania organów, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie przy podejmowaniu rozstrzygnięcia organy nie naruszyły tych regulacji.
Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi, w szczególności do zarzutu naruszenia art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l., zauważyć przyjdzie, że przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze - rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych (art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l.). Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Za tego rodzaju nieruchomości uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 92 ust. 2 u.g.n.). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że należy wyraźnie odróżnić wynikający z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. wymóg uzgodnienia projektu decyzji lokalizacyjnej z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami od wymogu uzyskania ewentualnej zgody na wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, co stanowi odrębne zagadnienie prawne rozpatrywane na następnym etapie procesu inwestycyjnego, to jest przed wydaniem pozwolenia na budowę (zob. art. 11 ust. 4 u.o.g.r.l.). Uzgodnienie przewidziane w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. ma na celu właśnie specjalistyczną ocenę, czy w przypadkach wątpliwych nie następuje lokalizacja inwestycji nie dającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu.
W ocenie Sądu słusznie Kolegium skonstatowało, że nie można pominąć tego, że odnośnie gruntów skarżącego stanowisko w toku postępowania zajął organ wyspecjalizowany w zakresie ochrony grantów rolnych, stosownie do art. 53 ust. 4 u.p.z.p. W toku postępowania uzyskano pozytywne stanowisko (uzgodnienie bez zastrzeżeń) Starosty I. (postanowienie z 31 stycznia 2024 r.) - jako organu powołanego do ochrony gruntów rolnych - który w postanowieniu wskazał, iż grunty klasy IIIb nie są objęte zasięgiem terenu opracowania i znajdują się poza granicami linii rozgraniczających teren inwestycji. Lokalizacja przedmiotowej inwestycji nie obejmuje zatem gruntów chronionych oraz nie ogranicza ich rolniczego użytkowania.
Zwrócić należy uwagę, że uzgodnienia dokonuje się w trybie przepisu art. 106 k.p.a. Powołany powyżej przepis wykorzystuje znaną w prawie administracyjnym instytucję współdziałania organów administracji publicznej w toku załatwienia sprawy. W świetle art. 106 k.p.a. współdziałanie to może nastąpić w formie opinii bądź uzgodnienia. Podkreślenia wymaga, iż uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący (tak: uchwała NSA z dnia 15 stycznia 1999 r. w sprawie o sygn. akt OPK 14/98, ONSA 3/199, poz. 80). W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania aktu kończącego postępowanie główne. Uzgodnienie jest wiążącą formą wpływania przez organ uzgadniający na wydawanie aktów przez organ prowadzący postępowanie. Uzgodnienia określone w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. służą ochronie interesu publicznego znajdującego oparcie w przepisach szczególnych.
Przesłanki przesądzającej o odmowie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie stanowi również spadek wartości nieruchomości położonych w sąsiedztwie oraz brak możliwości korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Zgodnie bowiem z art. 58 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wywołuje skutki, o których mowa w art. 36 (to jest, gdy korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone albo wartość nieruchomości uległa obniżeniu bądź wzrosła), przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. W przypadku, gdy korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone art. 36 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje możliwość żądania od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Natomiast w przypadku, gdy wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z wyżej wymienionych praw, to w myśl art. 36 ust. 3 u.p.z.p., może on żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Trzeba przy tym dodać, że stosownie do art. 37 ust. 10 u.p.z.p., ewentualne spory powstałe na tym tle są rozstrzygane przez sądy powszechne, ponieważ rozliczenia pomiędzy gminą a właścicielem nieruchomości, o których mowa w art. 36 ust. 1-3 u.p.z.p mają charakter roszczeń cywilnoprawnych.
Ponadto, wbrew zarzutom skargi, w sprawie nie doszło do naruszenia norm procesowych. Orzekające organy nie naruszyły zasady legalizmu, zgodnie z którą organy działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Wbrew twierdzeniom skargi w sprawie uwzględniono okoliczność, że przedmiotowa inwestycja planowana jest w kierunku siedmiu działek, co jednak nie przesądza, że niniejsza inwestycja dotyczy tylko interesu prywatnego właścicieli tych działek. To, że w tym zakresie skarżący ma odmienne zdanie nie uprawnia do stwierdzenia, że w sprawie został błędnie ustalony stan faktyczny sprawy. Określone okoliczności wynikają bowiem z akt sprawy; zaś organy administracyjne uprawnione były na ich podstawie do wykazania z jakich względów i w oparciu o jakie dowody przyjęły, że w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego. Dlatego zarzut skargi naruszenia art. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. – nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.