II SA/Ol 751/23

II SA/Ol 751/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk
Katarzyna Matczak /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 30 ust. 6 pkt 2, art. 35
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia w sprawie budowy obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] ; II. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz A.K. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Z przekazanych akt administracyjnych sprawy wynika, że A. K. (dalej: "skarżąca") zgłosiła w dniu 2 kwietnia 2023 r. (poprzez serwis e-budownictwo) do Starosty [...] wniosek w sprawie zgłoszenia budowy płyty do składowania obornika oraz szczelnego zbiornika na gnojowicę na działce nr [...] obręb [...], gm. [...].
Starosta [...] (dalej: "organ pierwszej instancji"), po rozpatrzeniu zgłoszenia, decyzją z 14 kwietnia 2023 r. zgłosił sprzeciw w sprawie budowy płyty do składowania obornika oraz szczelnego zbiornika na gnojowicę na dz. nr geod. [...] obręb [...] gm. [...].
W motywach uzasadnienia wskazano, że budowa płyty do składowania obornika i szczelnego zbiornika na gnojowicę narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 czerwca 2005 r. w zakresie terenu oznaczonego symbolem RO, gdzie zabrania się lokalizowania wszelkiej zabudowy w tym: siedliskowej, mieszkaniowej, letniskowej, gospodarczej i usługowej.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca w terminie, zaś Wojewoda (dalej jako: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), decyzją z dnia 9 czerwca 2023 r. nr [...], działając w trybie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...].
Wojewoda podzielił stanowisko organu pierwszej instancji o niezgodności planowanej budowy płyty do składowania obornika oraz szczelnego zbiornika na gnojowicę z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego przedmiotowej działki w obrębie [...], gminy [...] - Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 29 czerwca 2005 r. W ocenie organu odwoławczego, ustalenia parametrów zagospodarowania terenu dla przedmiotowego obszaru jako zagospodarowanie o charakterze tymczasowym, a dotyczące terenu upraw rolnych uchwalono w celu wykorzystania terenów do produkcji rolnej, ogrodniczej lub sadowniczej. Na danym terenie ustalono zasady ładu przestrzennego i zawarto je w rozdziale XIII mówiącym o przeznaczeniu, zagospodarowaniu i zabudowie terenów upraw rolnych oznaczonych symbolem "RO" oraz terenów zabudowy mieszkaniowo-siedliskowej oznaczonych symbolem "MR". Zapisy planu miejscowego (§ 68) dla terenu oznaczonego RO zabraniają lokalizowania wszelkiej zabudowy, w tym: letniskowej, gospodarczej i usługowej. Natomiast w pkt 3 § 67 planu ustalono całkowity zakaz tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów (RO) za wyjątkiem tymczasowego wykorzystania terenów do produkcji rolnej, ogrodniczej i sadowniczej. Podkreślono, że w części graficznej planu teren oznaczony symbolem RO oznaczono jako "teren upraw rolnych". Podkreślono, że sformułowanie zakazu wszelkiej zabudowy dotyczy nie tylko wymienionej zabudowy ale także zabudowy obiektami budowalnymi, do których zaliczają się płyty składowe czy szczelne zbiorniki.
Od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącej wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W skardze zarzucono:
1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a., poprzez brak wnikliwego (merytorycznego) rozpoznania odwołania, co skutkowało brakiem odniesienia się do zarzutów stawianych w odwołaniu i w zasadzie sprowadzało się do automatycznego powielenia decyzji organu pierwszej instancji bez głębszej refleksji organu, co skutkowało wydaniem wadliwej decyzji o treści utrzymującej w mocy skarżoną decyzję, choć w sprawie zachodziła podstawa i konieczność jej uchylenia i umorzenia postępowania;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: "P.b.", poprzez zastosowanie i wydanie skarżonej decyzji mimo, iż w sprawie zgłoszona budowa płyty do składowania obornika oraz szczelnego zbiornika na gnojówkę lub gnojowicę nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza nie narusza § 68 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia 29 czerwca 2005 r. (dalej zwanym "MPZP"), jako że zgodnie z § 67 ust. 1 pkt 3 MPZP na terenach oznaczonych symbolami przeznaczenia RO (tereny upraw rolnych), istnieje możliwość tymczasowego wykorzystywania do produkcji rolnej, ogrodniczej lub sadowniczej terenu RO, a teren, którego dotyczy zgłoszenie jest tymczasowo, tj. w sposób dotychczasowy wykorzystywany do produkcji rolnej, co stanowi implementację art. 35 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p."
Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji, a także decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania, co będzie skutkować brakiem sprzeciwu wobec dokonanego 2 kwietnia 2023 r. zgłoszenia w sprawie budowy płyty do składowania obornika oraz szczelnego zbiornika na gnojowicę.
Skarżąca argumentowała, że Wojewoda bezrefleksyjnie powielił argumentację Starosty, że zgłoszone zamierzenie narusza ustalenia MPZP tj. § 67 i § 68, nie odniesiono się nawet do podnoszonej w odwołaniu argumentacji dotyczącej dopuszczalności tymczasowego wykorzystania terenu RO.
Podkreślono, że planowane zamierzenie wynika z realizacji dyrektywy unijnej w zakresie prawa wodnego, której celem jest ochrona wód gruntowych i powierzchniowych przed azotanami. Inwestycja służy gospodarce wodnej. Wskazano, że choć faktycznie MPZP dla terenu RO wprowadza zakazy, zawarty w nim jest zapis wskazujący na tymczasowość zagospodarowania lecz nie odnosi się do tymczasowych obiektów budowlanych w rozumieniu prawa budowlanego, lecz do dotychczasowego zagospodarowania, o czym stanowi art. 35 u.p.z.p.
Powyższe oznacza, że MPZP nawet w przypadku zmiany zagospodarowania terenu w MPZP – wprowadził modyfikację art. 35 u.p.z.p. w ten sposób, że bez wprowadzenia ograniczenia czasowego dopuścił zagospodarowanie terenu RO, co obejmuje również zabudowę na cele rolne, o ile dany teren w dacie wejścia MPZP był i nadal jest tymczasowo zagospodarowany do produkcji rolnej.
Podkreślono, że z dokumentów znanych organowi z urzędu wynika, że na przedmiotowej działce oraz na działkach sąsiednich znajduje się od ponad 100 lat gospodarstwo rolne, na działce nr [...] znajduje się zabudowa gospodarcza oraz mieszkalna stanowiąca jedno siedlisko - gospodarstwo rolne, które obecnie, w wyniku dziedziczenia ustawowego, stanowią odrębne gospodarstwa rolne. Tym samym fakt, że obecnie MPZP na terenie RO zakazuje całkowicie jakiejkolwiek zabudowy, w tym siedliskowej i gospodarczej, nie oznacza, że istniejące budynki muszą być usunięte. Budynki te mogą być nadal wykorzystywane zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem (choć niezgodnie z MPZP) na podstawie art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ramach tzw. tymczasowego zagospodarowania terenów. Co więcej, z brzmienia § 67 MPZP wprost wynika, że dopuszczalne jest nowe, tymczasowe zagospodarowanie (co obejmuje również zabudowę) terenu do produkcji rolnej (vide: pkt 3) in fine), oczywiście, o ile na danym terenie takowe wcześniejsze zagospodarowanie występowało.
Zgłoszone zamierzenie wpisuje się w pkt 2 § 67 MPZP. Bez realizacji zgłoszonych obiektów rolnik nadal będzie zmuszony gromadzić obornik i gnojowicę w sposób, który nie zapewnia ochrony przed wchłanianiem w grunt, co w konsekwencji może prowadzić do przedostawania się azotanów do gleby i wód gruntowych i powierzchniowych.
W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśniono, że stanowią one polemikę ze stanowiskiem organu zawartym w skarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu wymagającym jego uchylenia, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Na wstępie wyjaśnić pozostaje, że skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Organ odwoławczy zawnioskował o rozpoznanie wniesionej skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zaś skarżąca w piśmie procesowym z 30 sierpnia 2023 r. przyłączyła się do wskazanego wniosku.
Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dn. 9 czerwca 2023 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] zgłaszającego sprzeciw w sprawie budowy płyty do składowania obornika oraz szczelnego zbiornika na gnojowicę na dz. nr geod. [...] obręb [...] gm. [...] objętej zgłoszeniem z dnia 2 kwietnia 2023 r.
Podstawą prawną decyzji organu I instancji był art. 30 ust 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: "P.b. Starosta argumentował sprzeciw niezgodnością planowanego zamierzenia z ustaleniami planu miejscowego, w którym teren działki nr [...] zlokalizowany został w zakresie terenu oznaczonego symbolem RO, gdzie zabrania się lokalizowania wszelkiej zabudowy w tym: siedliskowej, mieszkaniowej, letniskowej, gospodarczej i usługowej. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Wojewoda nie wskazał innej podstawy wniesienia sprzeciwu odnosząc się do ustaleń planu miejscowego. Przepis art. 30 ust. 6 P.b. stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw od dokonanego zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych, jeżeli:
1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;
2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy;
3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje.
Resumując w niniejszej sprawie dla orzekających organów podstawą do sprzeciwu był brak zgodności zamierzenia budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, jednak organy te pominęły regulację art. 35 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p."
Stosownie do treści art. 35 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy w tej sprawie, tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.
Przepis ten w ocenie Sądu musi być uwzględniony przy ocenie, czy dane zamierzenie budowlane jest sprzeczne z planem miejscowym. Zwrot "wykorzystanie terenu w dotychczasowy sposób" należy interpretować w ten sposób, że właściciel terenu uprawniony jest do czasu urzeczywistnienia zamierzeń planu miejscowego do podejmowania wszelkich czynności, działań, robót, które uprawniony jest podejmować przy aktualnym sposobie wykorzystywania terenu. Uprawnienie do kontynuowania dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu ma ograniczony w czasie charakter, tereny takie mogą być bowiem wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem. W sytuacji nieokreślenia w planie terminu, do którego tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy, należy uznać, że tereny te mogą być użytkowane w dotychczasowy sposób do czasu rozpoczęcia inwestycji związanych ze zmianą zagospodarowania terenu zgodnie z planem. Podkreślić jednocześnie pozostaje, że przepis art. 35 nie zmienia przeznaczenia gruntu, które wynika z obowiązującego planu miejscowego, a jedynie warunkowo dopuszcza jego wykorzystywanie w sposób dotychczasowy, mimo że jest on niezgodny z obowiązującym planem (por. wyrok NSA z 17 września 2013 r., sygn. akt II OSK 968/2012, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zatem jeśli w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie zawarto postanowień określających wykorzystanie danych terenów do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, wówczas z mocy art. 35 u.p.z.p. tereny te mogą być wykorzystane w dotychczasowy sposób (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1174/10, dostępny CBOSA).
Reasumując, analiza postanowień art. 35 u.p.z.p. prowadzi do konkluzji, że ustawodawca akceptuje istniejący w dacie wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu, pomimo zmiany jego przeznaczenia w nowym planie miejscowym. Natomiast wyjątkiem jest sytuacja, w której uchwalono nowy plan miejscowy, zmieniający dotychczasowe przeznaczenie terenu i jednocześnie ustalający inny sposób jego tymczasowego zagospodarowania.
Z taką sytuacją jednak, tj. z przewidzianym w planie miejscowym innym sposobem tymczasowego zagospodarowania terenu w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia.
Zgłaszając sprzeciw Starosta powołał się na § 68 ust. 1 planu miejscowego, zgodnie z którym na terenach oznaczonych symbolami przeznaczenia RO zabrania się lokalizowania wszelkiej zabudowy w tym: siedliskowej, mieszkaniowej, gospodarczej i usługowej. Natomiast skarga opiera się m. in. na § 67 pkt 3 ustaleń MPZP, który dla terenu oznaczonego m.in. symbolem przeznaczenia RO – tereny upraw rolnych - przewiduje całkowity zakaz tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów za wyjątkiem tymczasowego wykorzystania terenów do produkcji rolnej, ogrodniczej lub sadowniczej.
Przytoczony przepis w podstawowym przesłaniu zakazuje tymczasowego (zagospodarowania, urządzania i użytkowania) terenów, co w kontekście art. 35 u.p.z.p. należy odczytywać, jako ustalenie innego sposobu tymczasowego zagospodarowania terenów tejże jednostki planistycznej, jednak za wyjątkiem tymczasowego wykorzystywania terenów m.in. do produkcji rolnej. W zakresie przywołanego wyjątku, ustalenia planistyczne powracają do zasady statuowanej w przepisie art. 35 u.p.z.p., dopuszczającej możność wykorzystywania terenów zmienionych planistycznie, przeznaczeniem w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z uchwalonym planem.
W realiach rzeczonej sprawy usytuowanie płyty do składowania obornika oraz szczelnego zbiornika na gnojownicę na działce o nr geod. [...], obręb [...], gmina [...] jest przejawem wykorzystywania tego terenu do produkcji rolnej na działce będącej gospodarstwem (częścią) rolnym od ponad stulecia (jak w skardze). Rzeczona płyta do składowania obornika oraz zbiornik na gnojowicę niewątpliwie bowiem świadczą o prowadzeniu działalności rolniczej w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. 2022, poz. 2569), przez którą należy rozumieć prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji m. in. zwierzęcej.
Wobec takich nie budzących wątpliwości ustaleń nie można uznać wykorzystywania działki do planowanej inwestycji w sposób dotychczasowy do czasu jej zagospodarowania zgodnie z planem, za przejaw niezgodności z uregulowaniami zapisanymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, skoro ustalenia tegoż planu dopuszczają jej tymczasowe zagospodarowanie w dotychczasowy sposób. Przepis ten musi być uwzględniony przy ocenie, czy dane zamierzenie budowlane jest sprzeczne z planem miejscowym w rozumieniu art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b.
W ocenie Sądu budowa płyty do składowania obornika oraz szczelnego zbiornika na gnojowicę na działce o nr geod. [...], obręb [...], gmina [...] pozostaje zgodna z ustaleniami planistycznymi, w tym z treścią § 67 pkt 3.
Reasumując, wniesiony sprzeciw naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 6 pkt 2 Pb., art. 35 u.p.z.p. w zw. z § 67 pkt 3 MPZP. Naruszenie to było następstwem niewłaściwej interpretacji przytoczonych powyżej przepisów, dokonanej w oderwaniu od systemowego powiązania wskazanych norm prawnych.
Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).