II SA/Ol 750/25

II SA/Ol 750/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2026-02-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-12-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska /sprawozdawca/
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący/
Grzegorz Klimek
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art.145 par.1 pkt 1 lit.a) i c), art.200, art.205 par.1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2023 poz 1688
art.59 ust.2
Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
art.2 pkt 1, art.52 ust.2, art.61 ust.1 pkt 1 i ust.5a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art.8 par.2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu na rzecz skarżącej Z. W. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 10 marca 2025 r. Wójt Gminy L. (dalej jako: organ pierwszej instancji), na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.), po rozpatrzeniu wniosku Z. W. (dalej jako: inwestorka lub skarżąca), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr (...), obr. T., gm. L.
W uzasadnieniu decyzji podano, że teren wnioskowanej inwestycji nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L. położony jest w granicach: "obszarów rolniczej przestrzeni produkcyjnej, prowadzenia działalności rolniczych oraz zalesień". Wskazano, że teren objęty wnioskiem ma powierzchnię 0,1390 ha i stanowi część działki o pow. 0,4024 ha, oznaczonej w rejestrze gruntów jako grunt rolny niezabudowany (RIVa, RV). Podano, że sporządzono wymaganą art. 53 ust. 3 u.p.z.p. analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji oraz analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wskazano, że teren wnioskowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, a w obszarze analizowanym występuje uzbrojenie terenu w sieć wodociągową (projektowane przyłącze), sieć elektroenergetyczną nN (projektowane przyłącze), obsługujące istniejącą zabudowę na działkach sąsiednich. W związku z tym projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego w rozumieniu przepisów art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. Ponadto teren wnioskowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w rozumieniu przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a wnioskowana inwestycja nie wymaga zastosowania przepisów odrębnych. Wyjaśniono, że granice obszaru analizowanego przyjęto w odległości co najmniej 3-krotnej długości frontu terenu liczonej od granic lokalizacji wnioskowanej inwestycji (tj. po 78 metrów od granic terenu w każdą stronę). Wskazano, że na obszar analizowany składają się grunty rolne niezabudowane. W związku z tym organ stwierdził, że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunków określonych przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów zabudowy oraz dostępności z tej samej drogi publicznej. Podano, że biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne oraz prawne towarzyszące postępowaniu nie znaleziono żadnej przesłanki do rozszerzenia obszaru analizowanego, gdyż rozszerzenie to musiałoby obejmować nawet kilkaset metrów, co nie ma żadnego uzasadnienia merytorycznego.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła inwestorka zarzucając obrazę przepisów:
- art. 59 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688, dalej jako: ustawa zmieniająca u.p.z.p.) poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy przedmiotowa sprawa została wszczęta przed dniem utraty mocy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L., a tym samym w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji;
- art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 5a u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zastosowaniu ww. przepisu w brzmieniu po nowelizacji ustawą zmieniającą u.p.z.p., w sytuacji gdy zgodnie z przepisami intertemporalnymi w przedmiotowej sprawie należało stosować ww. przepis w brzmieniu sprzed nowelizacji, a w konsekwencji błędne oznaczenie obszaru analizowanego poprzez jego niesłuszne ograniczenie do obszaru minimalnego, ustalonego w oparciu o odległość od granicy działki odpowiadającą trzykrotności długości frontu terenu, a w rezultacie nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.;
- art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej, jak również zasady równego traktowania, a także na niedążeniu przez organ do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony, czemu organ dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odmawiając ustalenia warunków zabudowy, odstępując od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, podczas, gdy w innej sprawie dot. działki sąsiedniej o nr (...) decyzją z 23 października 2024 r. organ pierwszej instancji wydał pozytywną decyzję ustalającą warunki zabudowy.
W oparciu o powyższe zarzuty inwestorka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu odwołania inwestorka podniosła, ze organ administracji w każdej sprawie winien przeprowadzić analizę, czy w konkretnym przypadku obszar analizowany nie powinien być rozszerzony, przede wszystkim biorąc pod uwagę pobliską zabudowę oraz umiejscowienie działki w odniesieniu do drogi, którą odbywa się główny zjazd, a organ przyjął do analizy minimalną ustawową odległość od działki, w żaden sposób nie wyjaśniając przyczyn ograniczenia się do obszaru minimalnego, jak i nie uzasadniając w sposób przekonujący, dlaczego nie przyjął obszaru większego, choćby o kilkaset metrów. Wskazała, że w obrębie kilkuset metrów istnieje zabudowa, która poddana analizie mogłaby prowadzić do wydania decyzji pozytywnej dla wnioskowanej inwestycji, co potwierdza fakt, że takie decyzje zostały wydane w sprawach dot. inwestycji na działkach sąsiadujących, należących także do skarżącej.
Decyzją z 15 września 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej jako: organ odwoławczy albo Kolegium) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że szerokość frontu działki wynosi 26 m, a w związku z tym organ wyznaczył obszar analizowany w odległości 78 m od granic terenu planowanej inwestycji. Podano, że w obszarze analizowanym zaznaczonym na kopii mapy (załącznik nr 1 do decyzji) nie występuje jakakolwiek zabudowa, a zatem brak jest możliwości ustalenia parametrów cech i funkcji nowej zabudowy. Podkreślono, że decyzja dotycząca warunków zabudowy jest decyzją związaną, w związku z czym organ jest zobligowany do jej wydania w sytuacji, gdy spełnione są wszystkie warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zatem brak spełnienia przesłanki wskazanej w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. musiał skutkować odmową wydania warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Odnosząc się do argumentu inwestorki, że kilkaset metrów dalej występuje zabudowa, która mogłaby stanowić podstawę do wydania decyzji pozytywnej wskazano, że organ nie jest zobligowany do poszukiwania jakiejkolwiek zabudowy, w oparciu o którą mógłby wydać decyzję pozytywną. Obszar analizowany można rozszerzać w sposób uzasadniony i jedynie niewielki, nieuzasadnione jest zaś rozszerzenie znaczące, dokonywane jedynie celowo w poszukiwaniu obiektów pasujących do planowanego przedsięwzięcia. Podano, że planowana inwestycja dotyczy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a więc zabudowy o innej funkcji niż zagrodowa, a zatem nie ma możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy z pominięciem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Na powyższą decyzję skargę wniosła inwestorka podnosząc zarzuty naruszenia:
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędnie ustalony stan faktyczny sprawy, polegający na zaniechaniu wyczerpującego zebrania i wszechstronnej oceny materiału dowodowego, przejawiające się mechanistycznym ograniczeniem obszaru analizowanego do ustawowego minimum 78 m oraz pominięciem rozpoznania rzeczywistego układu zabudowy tworzącego urbanistycznie spójne sąsiedztwo terenu inwestycji, tym samym nieuwzględnienie, że najbliższa zabudowa znajduje się w bliskiej odległości, a także brak wskazania kryteriów odmowy rozszerzenia i dowolne przyjęcie tezy o braku zabudowy w obszarze analizowanym, co skutkowało przedwczesnym uznaniem niespełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa;
- art. 8 § 1 i 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie przyczyn odejścia od utrwalonej praktyki (wcześniejsza pozytywna decyzja o warunkach zabudowy z 23 października 2024 r. dla działki sąsiedniej nr (...), obecnie działki (...),(...),(...) obręb T. gm. L. oraz pozytywna decyzja o warunkach zabudowy z 12 czerwca 2024 r. dla działki nr (...) obręb T. gm. L.) i brak wskazania relewantnych różnic stanu faktycznego, co skutkowało nieuzasadnionym zróżnicowaniem rozstrzygnięcia;
- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia o charakterze ocennym i ogólnikowym, niewskazanie faktów uznanych za udowodnione oraz dowodów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, niewyjaśnienie kryteriów wyznaczenia zasięgu obszaru analizowanego oraz brak weryfikacji tych ustaleń w oparciu o materiał kartograficzny i ewidencyjny;
- art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy przeprowadzenia uzupełniającej analizy urbanistycznej i innych niezbędnych dowodów oraz ograniczenie się do aprobaty ustaleń organu pierwszej instancji, mimo zgłoszonych w odwołaniu zarzutów i wniosków dowodowych;
- art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez błędne wyznaczenie obszaru analizowanego wyłącznie w minimalnym zasięgu odpowiadającym co najmniej trzykrotności szerokości frontu terenu, bez uwzględnienia układu urbanistycznego okolicy i potrzeby objęcia analizą rzeczywistej "działki sąsiedniej" w rozumieniu funkcjonalnym; organ z góry wykluczył rozszerzenie obszaru, mimo że przepis ustanawia próg minimalny, a nie maksymalny;
- art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wyznaczenie obszaru analizowanego w ustawowym minimum bez rozważenia objęcia analizą terenów pozostających w funkcjonalnym i komunikacyjnym związku z nieruchomością skarżącej, na których w 2024 r. wydano pozytywne decyzje o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zatwierdzono podziały geodezyjne zapewniające dostęp przez działkę (...) do drogi wojewódzkiej nr (...), a także poprzez niewykazanie w uzasadnieniu przyczyn pominięcia tych rozstrzygnięć przy delimitacji obszaru oraz ocenie warunku dobrego sąsiedztwa;
- art. 59 ust. 2 pkt 1 oraz art. 65 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zastosowanie przepisów w brzmieniu po nowelizacji, w tym art. 61 ust. 5a u.p.z.p., mimo że postępowanie wszczęto przed utratą mocy Studium i należało stosować regulacje dotychczasowe, co skutkowało wadliwym wyznaczeniem obszaru analizowanego oraz nieprawidłowym określeniem zakresu porównania;
- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji obarczonej istotnymi brakami ustaleń faktycznych i analiz, zaniechanie uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania albo rozstrzygnięcia co do istoty po rzetelnym uzupełnieniu materiału dowodowego.
W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, rozważenie uchylenia w całości decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych,
W uzasadnieniu swojej skargi skarżąca zarzuciła, że organy mechanicznie ograniczyły obszar analizowany do dolnego ustawowego progu (78 m), z góry wykluczając jego rozszerzenie, nie wskazując żadnych kryteriów doboru zasięgu ani dowodów, które uzasadniałyby odmowę rozszerzenia. W konsekwencji organy pominęły rozpoznanie rzeczywistego układu zabudowy, tworzącego urbanistycznie spójne sąsiedztwo, co miało bezpośredni wpływ na wniosek o braku "dobrego sąsiedztwa". Podniosła, że najbliższa zabudowa znajduje się w niewielkiej odległości od działki (...) (od dz. (...)), co mieści się nawet w znowelizowanym ustawowo dopuszczalnym zasięgu, który może sięgać do 200 m, choć to ograniczenie – jak wskazała - w niniejszej sprawie nie ma znaczenia z uwagi na art. 59 ust. 2 pkt 1 oraz art. 65 ust. 1 ustawy zmieniającej u.p.z.p. Zatem okoliczność ta dowodzi, że rozszerzenie obszaru analizowanego nie było zabiegiem sztucznym, lecz merytorycznie uzasadnionym i wymaganym przez art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Ponadto wskazała, że organy deklaratywnie powoływały się na art. 61 ust. 5a u.p.z.p., ale zastosowały go w sposób sprzeczny z ratio przepisów przejściowych. Podniosła, że skoro organ przyjął minimum, powinien był wyjaśnić, dlaczego nie rozważył rozszerzenia mimo tak bliskiej zabudowy, gdyż pojęcie działki sąsiedniej ma charakter funkcjonalny i nie ogranicza się do nieruchomości bezpośrednio przyległych, ale obejmuje także te działki lub ich części, które wraz z terenem inwestycji tworzą urbanistycznie spójną całość w granicach obszaru analizowanego. Podniosła, że w bezpośrednim otoczeniu terenu inwestycji w 2024 r. wydawano decyzje pozytywne, zarówno WZ, jak i decyzje podziałowe, w których wprost przesądzano o przeznaczeniu nowo wydzielonych działek pod zabudowę jednorodzinną oraz o zapewnieniu dostępu do drogi publicznej. Zarzuciła, że organy nie wyjaśniły, dlaczego odstąpiły od tej praktyki na terenie stanowiącym urbanistycznie spójne sąsiedztwo z działką (...), ani jakie relewantne różnice stanu faktycznego to uzasadniają, co w ocenie skarżącej narusza art. 8 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z
2026 r., poz. 143, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej zawarte są uzasadnione.
Wskazać przede wszystkim należy, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został zawarty w skardze, a organ oraz uczestnicy postępowania, którym doręczono jego odpis wraz ze stosownym pouczeniem, w zakreślonym terminie nie złożyli wniosku o przeprowadzenie rozprawy.
Przechodząc do meritum sprawy podnieść należy, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem z 29 października 2024 r. (data wpływu wniosku do organu). Zgodnie zaś z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej u.p.z.p. do spraw dotyczących lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w danej gminie stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym obowiązującym (do dnia 23 września 2023 r.) oraz nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a u.p.z.p. Słusznie zatem podnosi skarżąca, że w przedmiotowej sprawie winny mieć zastosowanie powołane przepisy u.p.z.p. w brzmieniu przed ich nowelizacją, ale wbrew twierdzeniu skarżącej w tym zakresie nie doszło do naruszenia prawa. Wprawdzie faktycznie organ ograniczył wyznaczenie terenu analizowanego do minimalnej wielkości, a mianowicie do odległości równej trzykrotności szerokości frontu terenu, ale nie wynikało to z zastosowania art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w jego brzmieniu po nowelizacji, ale przyjęciu przez organ, że nie ma podstaw do rozszerzania tego obszaru.
Dokonując oceny prawidłowości zaskarżonych rozstrzygnięć należy przede wszystkim podkreślić, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest aktem stosowania prawa, w sposób władczy konkretyzuje uprawnienia wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rolą organu rozpatrującego wniosek o wydanie warunków zabudowy jest zatem przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z obowiązującym w tym zakresie krajowym porządkiem prawnym. Pierwszy z tych warunków dotyczy spełnienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym unormowaniem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Unormowanie to wymaga dostosowania nowej zabudowy do zastanego w danym miejscu stanu dotychczasowej zabudowy, jej cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 u.p.z.p. i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p., na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego określa rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r. poz. 1116, dalej jako: rozporządzenie z 2024 r.). Przy czym zgodnie z § 11 rozporządzenia z 2024 r. analiza, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, zawierająca część tekstową i graficzną, stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.
W związku z tym podnieść należy, że do decyzji organu pierwszej instancji nie dołączono analizy wymaganej powołanymi wyżej przepisami. Jak słusznie bowiem zauważyło Kolegium w uzasadnieniu swojego postanowienia z 17 czerwca 2025 r., którym m.in. wezwano organ do uzupełnienia akt sprawy, załączniki znajdujące się w aktach organu pierwszej instancji, dołączone do projektu decyzji, nie mogą być rozumiane jako załączniki do wydanej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Natomiast niezasadnie Kolegium uznało za takie załączniki dokumenty przesłane przez organ pierwszej instancji. W dalszym ciągu bowiem w aktach sprawy znajdują się wyłącznie analizy dołączone do projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wprawdzie sporządzona analiza, zarówno w części opisowej, jak i graficznej, jest podpisana przez osobę ją sporządzająca, a także zawiera stwierdzenie, że jest to załącznik nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy, ale brak jest wskazania, o jaką decyzję chodzi (brak numeru i daty decyzji). Także w treści decyzji organu pierwszej instancji powołano się na wyniki analizy, ale również brak jest określenia, że stanowi ona integralną część decyzji. W tych okolicznościach nie sposób uznać, że decyzja o warunkach zabudowy została poprzedzona prawidłowo analizą, wymaganą stosownie do powołanych wyżej przepisów u.p.z.p. i przepisów wykonawczych.
Ponadto wskazać należy, że przyczyną wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy było stwierdzenie przez organy braku występowania w obszarze analizowanym zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczących zabudowy objętej wnioskiem w zakresie kontynuacji funkcji, czyli niespełnienie przesłanki tzw. "dobrego sąsiedztwa". Przy czym organ wyznaczył obszar analizowany jako trzykrotność szerokości frontu terenu objętego wnioskiem, co skarżąca kwestionuje, podnosząc że w bliskiej odległości znajduje się zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Należy zatem wyjaśnić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych odnośnie do art. 61 ust. 51 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dominuje pogląd, że sposób wyznaczania granic obszaru analizowanego wynika wprost z regulacji zawartej w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. i należy postrzegać go jako zasadę (por.: wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2321/21; z 5 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1961/22, dostępne w CBOSA). Słusznie zatem wskazują organy, że nie jest dopuszczalne poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości "podobnych", do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora (por. : wyroki NSA z 17 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 450/20; z 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 878/20; 20 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2321/21; dostępne w CBOSA). Jednakże powiększenie obszaru analizowanego ponad wymagane minimum jest możliwe w sytuacji, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów i gdy powiększenie obszaru analizowanego służy zachowaniu ładu przestrzennego. Jak podano w wyroku NSA z 22 października 2024 r. (sygn. akt II OSK 2550/23, dostępny w CBOSA) wyznaczając obszar analizowany, organ każdorazowo powinien uwzględnić charakter i specyfikę istniejącej zabudowy na danym terenie, biorąc w szczególności pod rozwagę rodzaj planowanej inwestycji. Dokonany zaś w tym względzie wybór przyjętych granic powinien zostać przez organ uzasadniony, jako że przyjęcie do analizy obszaru w innych granicach może prowadzić do odmiennych wyników. Zatem ustawodawca pozostawił organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego przy zastrzeżeniu obowiązku zachowania minimalnej odległości. Dlatego też obszar przyjęty do analizy może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki, jeżeli przy jego wyznaczaniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa.
Należy zatem zauważyć, że zarówno w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, jak i decyzji Kolegium jedynie lakonicznie wskazano, że brak jest podstaw do rozszerzenia obszaru analizowanego o kilkaset metrów. Tymczasem w skardze skarżąca podniosła, że najbliższa zabudowa znajduje się w niewielkiej odległości od działki objętej wnioskiem i - jak podała – jest to mniej niż 200 m. Okoliczności tej nie sposób zweryfikować, gdyż z ustaleń organów nie wynika, w jakiej odległości znajduje się najbliższa zabudowa, w tym zabudowa pozwalająca na określenie kontynuacji funkcji. Nie można zatem ocenić, czy organy słusznie uznały, że brak jest podstaw do powiększenia obszaru analizowanego zwłaszcza, że - o ile twierdzenia skarżącej odnośnie do odległości są prawdziwe - to powiększenie to nie byłoby znaczne. Zatem kwestia ta wymaga wyjaśnienia, gdyż może to mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym skarżącej należy wyjaśnić, że podstawą do ustaleń wymagań dla nowej zabudowy może być tylko zabudowa już istniejąca, a nie taka, która dopiero jest planowana, nawet jeśli została już wydana decyzja o warunkach zabudowy, a nawet pozwolenie na budowę.
Natomiast niezasadnie skarżąca zarzuca naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Należy zatem podkreślić, że decyzje o warunkach zabudowy dla poszczególnych działek zapadają w innym stanie faktyczny, nawet jeśli działki zlokalizowane są w bliskim sąsiedztwie. W każdy przypadku przeprowadzana jest bowiem odrębna analiza, której wyniki mogą się różnić w zależności chociażby od położenia działek względem terenów zabudowanych. Natomiast przedmiotem decyzji podziałowych w ogóle nie jest ich sposób zagospodarowania. Nawet jeśli organ w uzasadnieniu takiej decyzji wskaże, że jest wydzielona działka lub działki przeznaczone są pod budowę budynku mieszkalnego, to nie jest to wiążące dla organu orzekającego w przedmiocie warunków zabudowy.
Wobec powyższego Sąd uznał, że decyzje zostały podjęte z naruszeniem prawa.
Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni wyrażone w niniejszym uzasadnieniu uwagi Sądu.
W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi.