II SA/Ol 748/06

II SA/Ol 748/06 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2006-11-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-09-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
A. Irena Szczepkowska /sprawozdawca/
A.Bogusław Jażdżyk
Marzenna Glabas /przewodniczący/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Asesor WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Muzeum "[...]" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie przekazania w użytkowanie wieczyste nieruchomości i przeniesienia własności obiektu zabytkowego znajdującego się na tej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję w części opisanej w punkcie 2, dotyczącym przekazania sprawy celem dalszego prowadzenia postępowania Marszałkowi Województwa; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w uchylonej części. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku
Uzasadnienie
Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w "[...]" z dnia "[...]" r. nr "[...]" przekazano Muzeum "[...]" w użytkowanie wieczyste zabudowaną nieruchomość Skarbu Państwa położoną w "[...]" przy ul. "[...]" , oznaczoną w ewidencji gruntów obrębu "[...]" miasta "[...]" numerem działki "[...]", o powierzchni 4846 m2. Jednocześnie decyzją tą przeniesiono na własność Muzeum "[...]" obiekt zabytkowy znajdujący się na wyżej wymienionej działce, tj. zespół zamkowy składający się z zamku gotyckiego, budynku biurowo-wystawowego oraz murów obronnych. W podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia powołano art. 80 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz.127 ze zm.), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 72, poz. 311) i art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach (Dz. U. Nr 10, poz. 48 ze zm.).
Z podaniem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją ostateczną wystąpił w dniu 15 października 2004 r. Związek Polskich Artystów Plastyków Okręg "[...]", powołując się na przesłankę braku udziału strony w postępowaniu prowadzonym przez Kierownika Urzędu Rejonowego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. W uzasadnieniu Związek wskazał, że jest posiadaczem budynku administracyjno - biurowego przekazanego na własność Muzeum "[...]". W 1990 r. na skutek wniosku Związku wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie przekazania w użytkowanie wieczyste gruntu pod tym budynkiem wraz z przeniesieniem prawa jego własności. Postępowanie to zostało następnie zawieszone z powodu konieczności ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Związkowi przysługiwało roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 2c ustawy z dnia 29 września 1990 r. zmieniającej tę ustawę (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Zdaniem Związku przytoczone wyżej okoliczności fatyczne, wskazują na to, że powinien on być stroną postępowania, w wyniku którego została wydana kwestionowana decyzja. Wskazano nadto, iż o istnieniu tej decyzji pełnomocnik Związku dowiedział się w dniu 14 października 2004 r. podczas przeglądania księgi wieczystej nieruchomości.
Przedmiotowy wniosek rozpatrzył Zarząd Województwa, który decyzją z dnia "[...]" r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie objętej wnioskiem. W motywach tej decyzji wywodzono, iż Związek Polskich Artystów Plastyków nie posiada legitymacji do żądania wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, gdyż nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa.
Od powyższej decyzji Związek Polskich Artystów Plastyków Okręg "[...]", wniósł odwołanie, zarzucając :
1) nieważność postępowania, polegającą na wydaniu decyzji przez nieuprawniony
organ, tj. z naruszeniem art.156 § 1 pkt 1 Kpa,
2) naruszenie art. 28 Kpa. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa poprzez przyjęcie, że brak jest podstaw prawnych do uznania skarżącego za stronę postępowania,
3) naruszenie zasad określonych w art. 7, 8 i 9 Kpa przy ustalaniu, że odwołujący się
nie jest stroną postępowania.
Mając na uwadze powyższe zarzuty pełnomocnik Związku wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Marszałkowi Województwa. Uzasadniając pierwszy ze wskazanych w petitutm odwołania zarzutów powołał się na art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) stanowiący, że decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Natomiast zaskarżona decyzja została wydana przez Zarząd Województwa, pomimo braku przepisu szczególnego. W ocenie strony odwołującej się podstawą do wydania decyzji odmawiającej wznowienia postępowania nie może być ani art. 25 d, ani art.11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Żaden z nich bowiem nie dotyczy wydawania indywidualnych decyzji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.
Uzasadniając drugi z zarzutów pełnomocnik strony odwołującej się wskazał, iż o fakcie złożenia w dniu 30 sierpnia 1990 r. wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego przez Związek Polskich Artystów Plastyków wiedziały organy prowadzące postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia "[...]" r. o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz Muzeum "[...]", jak też samo Muzeum, będące stroną tego postępowania. W ocenie strony odwołującej się jej interes prawny jest więc oczywisty, jako że Związek dokonał nakładów na nieruchomość i wybudował budynki, a także zgłosił roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.
Odnośnie do trzeciego z zarzutów, pełnomocnik wskazał, iż organ wojewódzkiego samorządu terytorialnego prowadził postępowanie w niniejszej sprawie przez 1 rok i 5 miesięcy, wobec czego miał możliwość zwrócenia się w tym czasie do wnioskodawcy o wykazanie interesu prawnego, czego nie uczynił. Pełnomocnik podtrzymał również argumentację podnoszoną we wniosku o wznowienie postępowania, dotyczącą spełnienia przesłanek do nabycia prawa użytkowania wieczystego określonych w art. 88a ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i w art. 2c ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 21 października 1994 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawy zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1994 r. Nr 123, poz.601).W przypadku bowiem pierwszego z wyżej wymienionych przepisów odwołujący się dysponuje wymaganą nim decyzją lokalizacyjną natomiast dyspozycja drugiego obejmuje stan na dzień 5 grudnia 1990 r.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze , decyzją z dnia "[...]" r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, orzekło: 1) uchylić zaskarżoną decyzję Zarządu Województwa z dnia "[...]" r., odmawiającą wznowienia postępowania w tej sprawie i postanowić o jego wznowieniu, 2) przekazać sprawę celem dalszego prowadzenia postępowania Marszałkowi Województwa.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdzono, iż odwołanie zasługuje na uwzględnienie, jednak niezupełnie z tych powodów, które zostały w nim podane. Organ odwoławczy podniósł, iż zasadniczą podstawę prawną decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia "[...]" r. orzekającej o ustanowieniu na rzecz Muzeum "[...]" praw rzeczowych do nieruchomości położonej przy ul. "[...]", stanowił art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i właśnie na tym przepisie należało skoncentrować się rozpoznając kwestię interesu prawnego Związku Polskich Artystów Plastyków w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją.
Organ II instancji wywiódł z treści art. 80 ust. 2, iż przesłanki wydania na jego podstawie decyzji były następujące: 1) posiadanie nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa lub gminy w dniu 1 sierpnia 1988 r. (i oczywiście w dniu wydania decyzji), 2) brak w tej dacie dokumentów o przekazaniu nieruchomości na rzecz posiadacza w formie prawem przewidzianej, 3) niezłożenie przez posiadacza do dnia 31 grudnia 1988 r. wniosku o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości.
W ocenie Kolegium zawarty w aktach sprawy materiał dowodowy daje podstawę do stwierdzenia, że Związek Polskich Artystów Plastyków zarówno w dniu 1 sierpnia 1988 r. jak i w dniu wydania omawianej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego posiadał część obiektu przy ul. "[...]", wobec czego mógł mieć zastosowanie do Związku art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a tym samym Związek miał interes prawny w postępowaniu w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu położonego przy ul. "[...]" w "[...]" i przeniesienia własności obiektów znajdujących się na tym gruncie. Przysługiwał mu zatem przymiot strony w tym postępowaniu i stąd obecnie Związek ma prawo domagać się wznowienia tego postępowania.
W odniesieniu do pozostałych przepisów, z których Związek Polskich Artystów Plastyków wywodził swój interes prawny w sprawie zakończonej omawianą decyzją ostateczną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło stanowiska Związku, szeroko uzasadniając swój pogląd w tym zakresie.
Organ II instancji podzielił prezentowany w odwołaniu pogląd, iż Zarząd Województwa, nie był organem właściwym do rozpatrzenia wniosku Związku Polskich Artystów Plastyków o wznowienie postępowania w sprawie przekazania przedmiotowej nieruchomości Muzeum "[...]" i wydania w tej sprawie decyzji. Kolegium wskazało, iż stosownie do art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Tego rodzaju przepisy szczególne zawiera ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Żaden jednak z przepisów tej ustawy nie stanowił podstawy prawnej podjęcia przez Zarząd Województwa decyzji będącej przedmiotem odwołania. Zaznaczono, iż co prawda powołany został w jej podstawie prawnej art. 25d rzeczonej ustawy, jednak należy to uznać za błąd. Przepis ten bowiem przyznaje zarządowi województwa kompetencje w zakresie gospodarowania wojewódzkim zasobem nieruchomości. Tymczasem nieruchomość przy ul. "[...]" nie wchodzi w skład zasobu nieruchomości Województwa. Stosownie bowiem do art. 25c powołanej ustawy do wojewódzkiego zasobu nieruchomości należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności województwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego województwa. Zdaniem Kolegium inne przepisy ustawy, przewidujące wydawanie decyzji administracyjnych również nie miały w niniejszej sprawie zastosowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Muzeum "[...]", wnosząc o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzuciło naruszenie:
1/ art. 28, art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 1 i § 2 i art. 7 i 77 Kpa,
2/ art. 80 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości,
3/ art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa,
4/ art. 25 d ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony skarżącej przytoczyła szereg argumentów i dowodów, mających przemawiać za uznaniem, że posiadanie (faktyczne władztwo nad całą nieruchomością) sprawowało Muzeum "[...]", zaś Związek Polskich Artystów Plastyków korzystał z części nieruchomości, gdzie znajduje się jego siedziba oraz galeria. Pełnomocnik podkreśliła, iż w dniu "[...]" r., tj. w dacie wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego prawo korzystania z przedmiotowej nieruchomości przez Związek było uregulowane nieodpłatną umową najmu z dnia "[...]" r., zawartą pomiędzy Muzeum "[...]" (jako wynajmującym) i Związkiem Polskich Artystów Plastyków (jako najemcą), z przeznaczeniem na prowadzenie działalności wystawienniczej, siedzibę Związku i klub plastyka. Natomiast w drodze porozumienia przekazany został pod opiekę fragment międzymurza przylegającego do baszty. Ponadto wskazano, iż część nieruchomości, z której korzystał Związek, nie jest określona liniami rozgraniczającymi ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co było wymogiem przekazania gruntów na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Międzymurze bowiem stanowi wewnętrzny teren, otoczony murem obronnym i jest integralną częścią zespołu zamkowego, bez możliwości dokonania podziału i przekazania innemu posiadaczowi.
W uzasadnieniu skargi podniesiono nadto, że w podstawie prawnej omawianej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego powołany został także przepis art. 38 ust.1 i 2 obowiązującej ówcześnie ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach, zgodnie z którym zabytek nieruchomy mógł być użytkowany zgodnie z zasadami opieki nad zabytkami i w sposób odpowiadający jego wartości zabytkowej. Warunki te w odniesieniu do całego zespołu zamkowego wraz z murami obronnymi spełniało i spełnia do chwili obecnej Muzeum "[...]". Podsumowując tę część wywodów, strona skarżąca podniosła, iż Związek Polskich Artystów Plastyków nie spełniał określonych w wymienionych przepisach warunków do przekazania mu przez właściwy organ części zespołu zamkowego, a wobec tego nie posiada statusu strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Stąd też strona skarżąca uważa, że wniosek Związku o wznowienie postępowania nie powinien być uwzględniony.
W ocenie strony skarżącej, niezależnie od powyżej przytoczonych zarzutów, zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem art. 149 Kpa, gdyż organ II instancji, ustalając że Związek Polskich Artystów Plastyków był współposiadaczem omawianego obiektu, a także stwierdzając, że mógł mieć do niego zastosowanie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., wszedł w fazę rozpoznawczą.
Strona skarżąca zakwestionowała także stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż organem właściwym do rozpatrzenia wniosku Związku o wznowienie postępowania i wydania w tej sprawie decyzji jest Marszałek Województwa, wskazując, iż pozostaje ono w sprzeczności ze stanowiskiem zajętym wcześniej przez Kolegium w postanowieniu z dnia "[...]" r., nr "[...]". Poza tym przepis art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, na którym to przepisie Kolegium oparło swe stanowisko w kwestii właściwości, zgodnie z poglądem doktryny nie stanowi samodzielnej podstawy do wydawania decyzji administracyjnej. Niezbędne jest wyraźne upoważnienie wynikające z przepisów prawa materialnego.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, iż koniecznym warunkiem wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa jest uprzednie ustalenie przez organ właściwy w sprawie wznowienia, że żądający wznowienia jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, czyli że postępowanie dotyczy jego interesu prawnego. Ustalenie istnienia lub nieistnienia interesu prawnego po stronie wspomnianego stowarzyszenia byłoby niemożliwe bez zbadania prawa materialnego i odniesienia go do sprawy, zaś przepisem prawa materialnego, który należało wziąć pod uwagę przy ocenie interesu prawnego Związku Artystów Plastyków, jest art. 80 ust. 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Głównie bowiem ten przepis stanowił podstawę prawną przekazania rzeczonej nieruchomości Muzeum "[...]". Natomiast drugi z powołanych w podstawie prawnej przepisów, tj. art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach pozostaje bez znaczenia dla spornej kwestii, gdyż z jego treści nie sposób wyprowadzić jakąkolwiek normę prawną, z której wynikałoby komu przysługiwał interes prawny w sprawie przekazania spornej nieruchomości.
Kolegium Odwoławcze nie zgadza się także z zarzutem, iż weszło w fazę rozpoznawczą argumentując, iż badanie interesu prawnego Związku było nieodzowne dla rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalności wszczęcia postępowania wznowieniowego na wniosek Związku, z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Natomiast Kolegium nie zajmowało się w postępowaniu odwoławczym badaniem kwestii wystąpienia samej przyczyny wznowienia, tj. czy rzeczywiście Związek Polskich Artystów Plastyków rzeczywiście nie brał bez własnej winy udziału w postępowaniu dotyczącym przekazania nieruchomości położonej w "[...]" przy ulicy "[...]" na rzecz Muzeum, zakończonej decyzją ostateczną Kierownika Urzędu Rejonowego.
Organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji co do tego, że organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest Marszałek Województwa, podkreślając jednocześnie, że wcześniejsze stanowisko Kolegium w tym względzie nie było słuszne. Skoro bowiem nie można wskazać przepisu szczególnego pozwalającego na uznanie Zarządu Województwa za organ właściwy w tej sprawie, to w zaistniałej sytuacji powinna mieć zastosowanie zasada ogólna zawarta w art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, według której decyzje w indywidualnych sprawach wydaje marszałek województwa. Nadmieniono, iż stanowisko to jest zgodne z postanowieniem Prezydenta Miasta przekazującym wniosek Związku według właściwości Marszałkowi Województwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, przy czym Sąd nie jest związany granicami skargi.
W rozpoznawanej sprawie, kwestią sporną między stronami pozostaje między innymi to, czy właściwym do rozpoznania sprawy jest Marszałek Województwa, jak przyjęło w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, czy też Zarząd Województwa, jak wskazuje strona skarżąca.
Dla określenia, jaki organ jest właściwy do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia "[...]" r. punktem wyjścia jest art. 150 Kpa. Przepis ten stanowi, iż organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Jednak w niniejszej sprawie wystąpił ważki problem, którego istota tkwi w tym, że w dacie złożenia podania przez Związek Polskich Artystów Plastyków o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wyżej wskazaną decyzją ostateczną, organ administracji który wydał tę decyzję w ostatniej instancji (kierownik urzędu rejonowego) już nie istniał, ponieważ w związku z wdrożeniem z dniem 1 stycznia 1999 r. reformy ustrojowej państwa, organy administracji rządowej, którymi byli kierownicy urzędów rejonowych uległy likwidacji. Przy czym dodatkowym utrudnieniem w sprawie niniejszej jest to, że przepis, na podstawie którego wydana została kwestionowana decyzja, nie znalazł swego odpowiednika w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która to ustawa zastąpiła z dniem 1 stycznia 1998 r. ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Dodać jednocześnie należy, iż mienie będące w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Muzeum "[...]" stało się z mocy prawa - z dniem 1 stycznia 1999 r. - mieniem Województwa.
Rozpoznając to istotne w sprawie zagadnienie, Sąd doszedł do przekonania, iż przy ustalaniu organu właściwego do rozpoznania wniosku Związku Polskich Artystów Plastyków o wznowienie postępowania, należało w pierwszej kolejności dążyć do ustalenia, który z funkcjonujących od 1 stycznia 1999 r. organów administracji publicznej przejął kompetencje kierownika urzędu rejonowego w zakresie objętym decyzją z dnia "[...]" r. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, a dla przykładu można tu przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1717/00 (LEX nr 81911), w którym Sąd sformułował następującą tezę: "Brzmienie art. 150 § 1 Kpa nie pozostawia wątpliwości, że organ który wydał decyzję w ostatniej instancji pozostaje właściwy do orzekania w zakresie wznowienia postępowania także wówczas, gdy po wydaniu decyzji zmieniła się właściwość miejscowa lub rzeczowa i organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji, nie jest właściwy pod tym względem. Chyba, że organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji, uległ likwidacji, to wówczas właściwym do wznowienia postępowania w sprawie będzie organ, który przejął kompetencje zlikwidowanego organu administracji publicznej do załatwienia danego rodzaju spraw".
Nie można zgodzić się z przedstawioną w zaskarżonej decyzji argumentacją, iż organem administracji, właściwym do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania, jest Marszałek Województwa. Jak trafnie wywiedzione zostało w skardze, powoływany przez Kolegium art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa nie stanowi samodzielnej podstawy do wydawania przez marszałka województwa decyzji administracyjnych, gdyż niezbędne jest wyraźne upoważnienie wynikające z przepisów prawa materialnego. Takiego upoważnienia nie dają marszałkowi województwa ani przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ani żaden inny przepis prawa. Wprawdzie takiego upoważnienia wynikającego wprost z przepisów prawa nie posiada też zarząd województwa, jednak wyniku analizy przepisów ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668) można dojść do wniosku, że to właśnie w kompetencjach zarządu województwa leżało rozpoznanie przedmiotowego wniosku o wznowienie postępowania. Rozwijając tę tezę należy wskazać, iż w cytowanej ustawie ustrojowej z dnia 24 lipca 1998 r. ustawodawca wprowadził zmiany do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741). Na podstawie art. 137 pkt 2 tej ustawy wprowadzono m.in. zmiany w art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w wyniku których kompetencje kierownika urzędu rejonowego w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa przejął starosta, zaś w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy, powiatu i samorządu województwa przejęły odpowiednio zarząd gminy, zarząd powiatu i zarząd województwa. Przy czym zauważyć należy, że jeśli w ustawie o gospodarce nieruchomościami mówi się o zarządzie województwa jako organie właściwym, to oznacza m.in., że jest on właściwy do wydawania decyzji administracyjnych we wszystkich sprawach dotyczących nieruchomości.
W świetle powyższego przyznać należy rację stronie skarżącej, iż to Zarząd Województwa jest organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji tego stwierdzić należy, iż złożona skarga prowadzi do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w części opisanej w punkcie 2 rozstrzygnięcia, dotyczącym przekazania sprawy celem dalszego prowadzenia przez Marszałka Województwa na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Sąd nie podziela natomiast tych zarzutów skargi, które zmierzają do wykazania, że organ II instancji uchylając decyzję pierwszoinstancyjną i postanawiając o wznowieniu postępowania, orzekł z naruszeniem art. 28 i art.149 § 1 Kpa.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, która ma zastosowanie także w postępowaniach nadzwyczajnych, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Nie może więc ograniczyć się do kontroli decyzji organu I instancji, ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Wynika to z art. 138 Kpa, który przyznaje organowi II instancji kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Powyższe prowadzi do wniosku, że rozpoznając odwołanie od decyzji odmawiającej wznowienia postępowania, organ odwoławczy – uznając tę decyzję za wadliwą – może orzec co do istoty sprawy, to jest uchylić decyzję organu I instancji i postanowić o wznowieniu postępowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając odwołanie Związku Polskich Artystów Plastyków Okręg "[...]" od decyzji Zarządu Województwa odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia "[...]" r., prawidłowo uznało, że organ I instancji w postępowaniu nadzwyczajnym, z naruszeniem art. 149 § 3 Kpa, orzekł o odmowie wznowienia postępowania, dokonując we wstępnym etapie postępowania oceny, iż stronie wnoszącej podanie nie służy przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją o ustanowieniu użytkowania wieczystego na rzecz Muzeum "[...]". Taka ocena winna nastąpić dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, dopiero bowiem na tym etapie postępowania organ może przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu. W razie gdyby organ administracji doszedł do przekonania, iż nie występują przesłanki do wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, a konkretnie, że podmiot zgłaszający wniosek o wznowienie postępowania nie ma przymiotu strony – to winien odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 Kpa).
Zaprezentowane przez Sąd stanowisko jest zbieżne z poglądem prawnym wypowiedzianym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 1998 r., sygn. akt IV SA 116/98 (LEX nr 4347). W orzeczeniu tym NSA podniósł m.in., że pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 Kpa i czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 Kpa. W tej fazie postępowania organ administracji bada również, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe, a dla wznowienia postępowania, np. czy wniosek jest złożony w postępowaniu, które nie zostało zakończone decyzją ostateczną. NSA podkreślił nadto, iż na tym etapie organ administracji bada również, czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Jeżeli jednak wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, zawiera stwierdzenie, że składając to podanie podmiot uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowienie postępowania.
Podsumowując stwierdzić należy, iż istniały podstawy do uchylenia przez organ II instancji decyzji Zarządu Województwa odmawiającej wznowienia postępowania, bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania w oparciu o art. 149 § 2 Kpa, jak też podjęcia rozstrzygnięcia co do wznowienia postępowania w tej sprawie. Zgodzić należy się z argumentacją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że w postępowaniu odwoławczym organ ten nie zajmował się badaniem kwestii wystąpienia samej przyczyny wznowienia, tj. czy Związek Polskich Artystów Plastyków rzeczywiście nie brał udziału bez własnej winy w postępowaniu prowadzonym przez Kierownika Urzędu Rejonowego, a zakończonym wydaniem spornej decyzji. Niemniej, zdaniem Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze zbyt kategorycznie wypowiedziało się co do tego, czy Związek ma przymiot strony, gdy tymczasem kwestia ta ma być dopiero przedmiotem dogłębnych rozważań organu I instancji. Skarga w tej części podlega jednak oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a., albowiem Sąd nie stwierdził, aby dostrzeżone powyżej uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w uchylonej części, w oparciu o art. 152 wyżej powołanej ustawy.