II SA/OL 740/21

II SA/Ol 740/21 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2021-11-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk
Marzenna Glabas
Piotr Chybicki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 186/22 - Wyrok NSA z 2025-02-18
Skarżony organ
Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 6,  art. 7,  art. 77,  art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 119,  art. 135,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 10 listopada 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2021 roku sprawy ze skargi B. R. i B. R. na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie nakazania natychmiastowego uśmiercenia wszystkich sztuk drobiu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii na rzecz skarżących B. R. i B. R. solidarnie kwotę 697 złotych (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Lekarz Weterynarii (organ, WLW), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania B. i B. R. od decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w "[...]" (organ I instancji) z dnia "[...]", nakazującej natychmiastowe uśmiercenie wszystkich sztuk drobiu – utrzymał zaskarżona decyzje w mocy.
Zakwestionowana decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych sprawy.
Powiatowy Lekarz Weterynarii decyzją z dnia "[...]" nakazał B. i B. R. (skarżący) w gospodarstwie zlokalizowanym w miejscowości "[...]" wpisanym do rejestru pod numerem "[...]", w którym utrzymywane jest stado brojlerów: natychmiastowe uśmiercenie wszystkich sztuk drobiu znajdujących się w gospodarstwie pod nadzorem urzędowego lekarza weterynarii; przekazanie zwłok wszystkich sztuk drobiu uśmierconego znajdujących się w gospodarstwie do utylizacji w zakładzie utylizacji zwłok zwierzęcych wskazanym przez Powiatowego Lekarza Weterynarii; zniszczenie znajdujących się w gospodarstwie, pochodzących od drobiu lub przeznaczonych dla drobiu ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego, przez ich utylizację w zakładzie utylizacyjnym, oczyszczanie i odkażanie budynków, w których był przetrzymywany drób, otoczenia budynków, pojazdów używanych do transportu drobiu i zwłok drobiu oraz pozostałych przedmiotów, które mogły ulec zakażeniu oraz zakazał przemieszczania z gospodarstwa i do gospodarstwa ptaków oraz ssaków utrzymywanych z wyłączeniem ssaków przebywających wyłącznie w pomieszczeniach mieszkalnych.
W odwołaniu od powyższej decyzji i wnosząc o jej uchylenie skarżący zarzucili jej naruszenie:
przepisów postępowania, tj. art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ oceny materiału dowodowego w sposób dowolny oraz na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego, nie wynikającego z przeprowadzonych dowodów ustalenia, że uśmiercenie i utylizacja stada bojlerów należącego do skarżących jest niezbędnym środkiem prewencyjnym zmierzającym do zlikwidowania choroby grypy ptaków, w sytuacji, gdy w stadzie bojlerów należących do skarżących nie wykryto objawów choroby, a także mając na uwadze fakt, że decyzji nakazującej takie działania nie podjęto w stosunku do gospodarstwa, które znajduje się w bliższej odległości od ogniska choroby niż gospodarstwo należące do skarżących;
art. 62 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 lit. a), b), c), f), i) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/429 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie przenośnych chorób zwierząt oraz zmieniające i uchylające niektóre akty w dziedzinie zdrowia zwierząt ("Prawo o zdrowiu zwierząt") (Dz.U.UE.L. z 2016 r. Nr 84, str. 1 z późn. zm.) oraz art. 9 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2020/687 z dnia 17 grudnia 2019 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/429 w odniesieniu do przepisów dotyczących zapobiegania niektórym chorobom umieszczonym w wykazie oraz ich zwalczania (Dz.Urz.L. 174 z dnia 03.06.2020 r., str. 64) - obu poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy nie zaszły ku temu podstawy faktyczne.
W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" WKL wskazał, że jako przesłankę do wytypowania gospodarstw do podjęcia w nich środków prewencyjnych wskazano lokalizację 7 gospodarstw w bliskiej odległości (do 1 km) od stwierdzonych po 10 maja 2021 r. pięciu ogniskach choroby. Powiatowy Lekarz Weterynarii opracował plan działań, obejmujący między innymi kolejność likwidacji poszczególnych stad, biorąc pod uwagę: wydajność firm dokonujących zabicia oraz załadunku zwierząt, możliwości przerobowe zakładów utylizacyjnych, względy logistyczne i ekonomiczne, gatunek zwierząt, strukturę obiektów. Ww. plan zakładał też równoczesną likwidację nowo stwierdzanych ognisk. W efekcie podjętych działań na terenie powiatu "[...]" poddano uśmierceniu prewencyjnemu 5 stad drobiu. W pierwszej kolejności uśmierceniu poddano 2 stada kurcząt. Obiekty, w których utrzymywane były brojlery kurze znajdowały się w bezpośrednim sąsiedztwie gospodarstwa, w którym w dniu 21 maja 2021 r. wystąpiło ognisko choroby. Prewencyjna likwidacja stad skorelowana była z likwidacją ogniska choroby i przeprowadzona tego samego dnia - 21 maja 2021 r.
Zatem w dniu podjęcia rozstrzygnięcia przez organ I instancji opisana wyżej sytuacja epidemiologiczna stanowiła podstawę do wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o przepisy wskazane w jej podstawie. Zagęszczenie hodowli drobiarskiej (na terenie powiatu "[...]": ponad 100 ferm utrzymujących drób, w gm. "[...]": 23, rozprzestrzenianie się choroby (na terenie powiatu zdiagnozowano 13 ognisk ptasiej grypy w krótkich odstępach czasu, w tym trzech w gm. "[...]"), pogoda sprzyjająca rozwojowi epidemii wskazywały na konieczność podjęcia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu odwołania o zaniechaniu uśmiercenia WKL wskazał, że pierwotnie zaplanowano również prewencyjny ubój stada indyków w wieku 8 tygodni liczącego ok. 11 tys. szt. oraz 1 stada kurcząt w wieku 12 dni w ilości ok. 31 tys. szt. na dzień 26 maja 2021 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii po przeprowadzonej ponownej analizie ryzyka odstąpił od możliwości wykonania nakazu zabicia w ww. dwóch ostatnich stadach. Analiza przedmiotowa uwzględniła tendencję spadkową ryzyka zachorowań w związku z tym, że od 22 maja 2021 r. na terenie powiatu "[...]", jak i na terenie całego województwa oraz powiatów graniczących z województwem nie stwierdzono żadnego ogniska grypy ptaków (natomiast w okresie 13-22 maja br. na terenie kraju stwierdzono 17 ognisk grypy ptaków w tym m.in. 8 - na terenie powiatu "[...]", 1 - na terenie powiatu "[...]", 3 - na terenie powiatów "[...]"). Ponadto od dnia wyznaczenia ognisk, w związku z którym ww. stada zostały wyznaczone do zabicia prewencyjnego upłynęło już odpowiednio 10 i 13 dni. Okres inkubacji choroby w odniesieniu do wirusa HPAI H5N8 wynosi 2-5 dni.
W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję WKL pełnomocnik skarżących zarzucił jej naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ oceny materiału dowodowego w sposób dowolny, co doprowadziło do błędnego, nie wynikającego z przeprowadzonych dowodów ustalenia, że uśmiercenie i utylizacja stada bojlerów należącego jest niezbędnym środkiem prewencyjnym zmierzającym do zlikwidowania choroby grypy ptaków, w sytuacji, gdy w stadzie bojlerów należącym do skarżących nie wykryto objawów choroby, a ponadto jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji od 22 maja 2021 r. na terenie całego województwa oraz powiatów graniczących z województwem nie stwierdzono żadnego ogniska ptasiej grypy, co prowadzi do wniosku, że decyzja organu I Instancji z dnia "[...]" została wydana w fazie wygasania epidemii, a działania podjęte przez organ wobec skarżących były przedwczesne i nieproporcjonalne do zagrożenia wynikającego ze stanu faktycznego; art. 8 k.p.a. poprzez nakazanie uśmiercenia wszystkich sztuk drobiu znajdujących się w gospodarstwie skarżących, w sytuacji gdy analogicznych działań nie podjęto w stosunku do gospodarstwa, które znajduje się w bliższej odległości od ogniska choroby, co stanowi naruszenie zasady działania organów administracji w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, zasady proporcjonalności i zasady równego traktowania. Ponadto powtórzył zarzuty dotyczące naruszenia przepisów materialnego zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasadzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 139) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.
Kontrolując zaskarżone decyzje z punktu widzenia powyższych zasad Sąd uznał skargę za zasadną.
Skarżący oparł skargę na zarzucie naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, w związku z tym rozpoznania w pierwszej kolejności wymagały podniesione zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny sądu administracyjnego wówczas, gdy stan faktyczny stanowiący podstawę zaskarżonego wyroku został ustalony w sposób prawidłowy, czyli bez naruszenia przepisów postępowania. Innymi słowy, warunkiem wstępnym formułowania wniosków na tle prawa materialnego jest – co do zasady – brak uchybień w stosowaniu prawa procesowego. Dopiero bowiem pewność, że ustalenia faktyczne zostały poczynione niewadliwie, zezwala na formułowanie przesądzających ocen co do zaistnienia w konkretnym przypadku przesłanek uregulowanych przez prawo materialne.
Jednocześnie wymaga podkreślenia, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.).
Istota sporu w sprawie sprowadza się do ustalenia czy koniecznym było nakazanie skarżącym podjęcia działań zmierzających do uśmiercenia i utylizacji należącego do nich drobiu w celu przeciwdziałania ptasiej grypie.
Skarżący są niewątpliwie właścicielami gospodarstwa zlokalizowanego w miejscowości "[...]", wpisanego do rejestru pod numerem "[...]", w którym utrzymywane było stado brojlerów. Organy wytypowały gospodarstwo skarżących w celu podjęcia w nim czynności prewencyjnych – uśmierceniu prewencyjnemu w związku z sytuacją epidemiologiczną – niejednoznaczną prognozą rozwoju epizootii. Jako kryterium wyboru gospodarstwa organ wskazał na odległość od stwierdzonych ognisk choroby, strukturę oraz wielkość stada.
Uszło jednak uwadze obu organów orzekających, a na co wskazuje organ odwoławczy w uzasadnieniu własnej decyzji, że Powiatowy Lekarz Weterynarii po przeprowadzonej ponownej analizie ryzyka odstąpił od możliwości wykonania w innych gospodarstwach nakazu prewencyjnego uboju stada indyków w wieku 8 tygodni liczącego ok. 11 tys. sztuk oraz 1 stada kurcząt w wieku 12 dni w ilości ok. 31 tys. sztuk. Rzeczona analiza uwzględniała tendencję spadkową ryzyka zachorowań w związku z tym, że od 22 maja 2021 r. na terenie powiatu "[...]", jak i na terenie całego województwa oraz powiatów graniczących z województwem nie stwierdzono żadnego ogniska grypy ptaków, a od dnia wyznaczenia ognisk, w związku z którym ww. stada zostały wyznaczone do zabicia prewencyjnego upłynęło już odpowiednio 10 i 13 dni - okres inkubacji choroby w odniesieniu do wirusa HPAI H5N8 wynosi 2-5 dni.
Okoliczność ta jest istotna, bowiem skoro od 22 maja 2021 r. nie zanotowano na terenie powiatu "[...]" (jak i na terenie całego województwa) żadnego ogniska ptasiej grypy, to niezrozumiałe jest stanowisko organu I instancji dotyczące prewencyjnego uboju drobiu w dniu 24 maja 2021 r, a więc w okresie kiedy wirus już się nie rozprzestrzeniał. Tym bardziej, że decyzja ta zapadła bez uprzedniego zbadania stada drobiu skarżących pod kątem zarażenia wirusem ptasiej grypy, jak też w sytuacji kiedy okres inkubacji choroby jest o wiele krótszy od okresu wyznaczenia ognisk choroby przez organ.
Ponadto, organy nie wyjaśniły z jakich powodów wytypowały do uśmiercenia stado bojlerów należące do skarżących, a nie zostało wytypowane stado znajdujące się bliżej odległości od ogniska choroby. Organy obu instancji w uzasadnieniach swoich decyzji nie wskazały także na jakiekolwiek badania kliniczne lub laboratoryjne lub inne dane epidemiczne, które mogłyby potwierdzić albo chociaż uprawdopodobnić okoliczność, że brojlery należące do skarżących mogą być zarażone, jak tego wymagają przywołane w decyzji WLW unormowania prawa unijnego.
Przypomnieć należy, że wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy materialnej należy rozumieć jako wymóg oparcia rozstrzygnięcia jedynie na okolicznościach faktycznie istniejących, a nie wyprowadzanych w drodze domniemań (M. Wierzbowski, Zasady ogólne [w:] M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne - ogólne, podatkowe i egzekucyjne, Warszawa 2000, s. 19). Organ zatem przed rozstrzygnięciem sprawy powinien przeprowadzić wszelkie możliwe dowody, aby wyjaśnić jej okoliczności, tak aby być pewnym, iż ustalenia dokonane na podstawie zebranych dowodów są zgodne z rzeczywistym stanem faktycznym. Zasada ta koreluje z treścią przepisów o postępowaniu dowodowym, tj. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wedle których organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a ocena stanu faktycznego w danej sprawie powinna odbywać się na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Warto również zauważyć, że zaufanie do organów władzy publicznej to przekonanie, że postępowanie administracyjne prowadzone jest zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, że respektowane są uprawnienia jego uczestników, że organ wywiązuje się ze swoich obowiązków i dąży do sprawnego i efektywnego zakończenia sprawy. Przepisy art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. podkreślają służebną rolę organów administracji publicznej wobec Państwa i zarazem jego obywateli i innych podmiotów działających na jego obszarze. Od jakości prawnej działania tych organów zależy zatem autorytet samego Państwa i jego instytucji. Zasada zaufania uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania (por. Ż. Skrenty, Zaufanie obywateli do organów władzy publicznej w świetle orzecznictwa sądowego i poglądów doktryny, PWSZ IPiA Studia Lubuskie, Tom IX Sulechów 2013, s. 97-99). Obowiązek organu działania zgodnego z prawem (art. 6 k.p.a.) wynika z prawa do dobrej administracji wywodzonego z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady sprawności i rzetelności działań instytucji publicznych (preambuła do Konstytucji RP) czy zasady dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP).
W niniejszej sprawie organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób przekonujący dlaczego wytypowały gospodarstwo skarżących do podjęcia w nim czynności prewencyjnych. W konsekwencji naraziły się na zarzut braku rzetelnego wyjaśnienia okoliczności sprawy.
Organ ponownie rozpatrując sprawę będzie miał na względzie także art. 107 § 3 k.p.a. wskazujący, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Z wymienionych powodów Sąd - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. - w punkcie I wyroku uchylił decyzje obu instancji.
O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II. wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a.