II SA/Ol 736/21

II SA/Ol 736/21 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2021-11-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-09-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk
S. Beata Jezielska
Tadeusz Lipiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 480/22 - Wyrok NSA z 2023-05-23
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 713
art. 91 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2021 poz 741
art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1 i ust. 2, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Gronowo Elbląskie z dnia 19 maja 2021 r., nr XXV/149/2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Gronowo Elbląskie w miejscowości Karczowiska Górne stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski (skarżący, Wojewoda, organ nadzoru) pismem z dnia 30 lipca 2021 r. wywiódł skargę na uchwałę Nr XXV/149/2021 Rady Gminy Gronowo Elbląskie z dnia 19 maja 2021 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Gronowo Elbląskie w miejscowości Karczowiska Górne.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W jego ocenie przedmiotowa uchwała w sposób rażący narusza obowiązujący porządek prawny i konieczne jest wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
W uzasadnieniu skargi sformułowano takie zarzuty jak:
- niespójność tekstu z częścią graficzną, poprzez dopuszczenie "rozbudowy istniejących siedlisk zabudowy zagrodowej, w tym obiektów do składowania w ramach przechowywania produktów i wyrobów przetwórstwa rolno-spożywczego" w terenach MN, U - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, teren zabudowy usługowej z zakresu usług nieuciążliwych;
- niespójność tekstu z częścią graficzną, poprzez dopuszczenie "gospodarstw agroturystycznych" w terenach MN, U - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, teren zabudowy usługowej z zakresu usług nieuciążliwych;
- dopuszczenie lokalizacji historycznych obiektów żuławskich, opartych na historycznych wzorach żuławskich, jako indywidualnych budowli;
- dopuszczenia na całym obszarze planu lokalizacji infrastruktury technicznej bez określenia szczegółowego jej przebiegu i parametrów;
- dopuszczenie na całym obszarze planu lokalizacji dojazdów, ciągów pieszo-jezdnych, ścieżek rowerowych, ciągów pieszych jako niezgodnego z zasadami przeznaczenia terenów dla dróg;
- brak ustaleń w zakresie zasad podziału i scaleń;
- brak pozwolenia na przeznaczenie terenów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie zgadzając się z zarzutami skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje:
Na mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności, czyli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę wskazane wyżej kryterium legalności Sąd uznał, że zarzuty skargi są zasadne.
W odniesieniu do skargi złożonej przez Wojewodę, podnieść należy, że z treści art. 91 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020, poz. 713 j.t.), w skrócie u.s.g., wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). W myśl natomiast art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Oceny, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności, należy dokonać przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2021, poz. 741 j.t.), u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną"), którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (zob. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, oraz z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, CBOSA).
Dodać należy, że w przypadku kwestionowania uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego obowiązek uwzględnienia skargi wystąpi, gdy naruszenie przepisów przekroczy granice tzw. władztwa planistycznego. Wskazane "władztwo planistyczne" stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z interesem publicznym kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy.
W zakres "władztwa planistycznego" wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości.
Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego, wyrażająca się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, może być realizowana pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa.
Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. W uzasadnieniu przedstawia się w szczególności:
1) sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4;
2) zgodność z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1, wraz z datą uchwały rady gminy, o której mowa w art. 32 ust. 2, oraz sposób uwzględnienia uniwersalnego projektowania;
3) wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy.
Stosownie zaś do art. 15 ust. 2 tej ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo:
1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;
2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;
3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu;
3a) zasady kształtowania krajobrazu;
4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej;
5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych;
6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów;
7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa;
8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym;
9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy;
10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;
11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów;
12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4.
W planie miejscowym określa się zatem obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przywołany przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 u.pz.p. odczytywać należy w związku z art. 4 ust. 1 tej ustawy, w którym określono podstawowe a zarazem obligatoryjne elementy planu miejscowego, czyli ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy. Dopuszczalne jest przy tym ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji w sposób alternatywny lub uzupełniający tak, aby nie wykluczały się wzajemnie, a były uzasadnione specyfiką terenu czy preferencjami lokalnej społeczności.
Ponadto stosownie do § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003, nr 164, poz. 1587), ustala się określone wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego - ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów (pkt 1).
Z kolei zgodnie z § 7 pkt 7 rozporządzenia projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia.
Natomiast według § 8 ust. 2 rozporządzenia na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń.
W spornej uchwale na załączniku graficznym, jak słusznie dostrzegł organ nadzoru, określono teren elementarny oznaczony symbolem MN, U, czyli tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, teren zabudowy usługowej z zakresu usług nieuciążliwych, natomiast w § 17 w ustaleniach dla terenów MN, U: w ust. 4 pkt 2 lit. f tiret 4; w ust. 5 pkt 2 lit. f tiret 3; w ust. 6 pkt 2 lit. f tiret 5, postanowiono, że dopuszcza się na terenach elementarnych oznaczonych symbolem MN, U - rozbudowę istniejących siedlisk zabudowy zagrodowej, w tym obiektów do składowania w ramach przechowywania produktów i wyrobów przetwórstwa rolno- spożywczego.
Z kolei w przepisie § 17: w ust. 4 pkt 2 lit. f tiret 5; w ust. 5 pkt 2 lit. f tiret 4; w ust. 6 pkt 2 lit. f tiret 6, postanowiono, że dopuszcza się na terenach elementarnych oznaczonych symbolem MN, U - umiejscowienie gospodarstw agroturystycznych.
Ewidentnie zachodzi w tym zakresie niespójność części tekstowej z jej częścią graficzną, gdyż przewidują one dla terenów oznaczonych symbolem MN, U rozbieżne przeznaczenie, rozszerzając w części tekstowej funkcję terenu elementarnego o np. rozbudowę istniejących siedlisk zabudowy zagrodowej. Tymczasem przeznaczenie danego terenu pod określony rodzaj zabudowy powinno być jasno sprecyzowane, w tym poprzez odpowiednie oznaczenie kolorystyczne i literowe. Organ planistyczny zawarł zaś we wskazanym zakresie sprzeczne ustalenia w części tekstowej i graficznej planu, co jest istotnym naruszeniem i już samo to naruszenie powoduje konieczność stwierdzenia nieważności całego aktu planistycznego.
Ponadto przepisy § 4 pkt 2 lit. c, § 17 ust. 4 pkt 1, § 17 ust. 5 pkt 1, § 17 ust. 6 pkt 1 uchwały (tak jak rysunek, ale odmiennie od treści przepisów § 17 ust. 4 pkt 2 lit. f tiret 4 i 5, § 17 ust. 5 pkt 2 lit. f tiret 3 i 4, § 17 ust. 6 pkt 2 lit. f tiret 5 i 6 - wskazują, że tereny elementarne oznaczone symbolem MN, U są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę usługową z zakresu usług nieuciążliwych. W przepisach § 17 ust. 4 pkt 2 lit. f tiret 4 i 5 uchwały,
§ 17 ust. 5 pkt 2 lit. f tiret 3 i 4 uchwały, § 17 ust. 6 pkt 2 lit. f tiret 5 i 6 uchwały, rozstrzygnięto jednak, że w granicach terenów MN, U, czyli przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub usługową, mają znajdować się istniejące siedliska (zabudowa zagrodowa), dopuszcza się rozbudowę istniejących siedlisk zabudowy zagrodowej, w tym obiektów do składowania w ramach przechowywania produktów i wyrobów przetwórstwa rolno-spożywczego, podobnie jak dopuszcza się umiejscowienie gospodarstw agroturystycznych.
Należy dostrzec, że specyfika danego terenu, który w przeszłości miał wiejski charakter z dominującą zabudową zagrodową a obecnie leży w granicach administracyjnych miasta, w której występuje obecnie także (lub nawet dominująco) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna generalnie uzasadnia dopuszczenie takiej regulacji. Zabudowa zagrodowa to także zabudowa jednorodzinna tyle, że w połączeniu z zabudową gospodarską. Ponadto, uznać należy, że na obszarach, w których występują oba rodzaje zabudowy, całkowite ich rozdzielenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest praktycznie niemożliwe bądź niecelowe. Zauważyć też należy, że fakt współistnienia tych rodzajów zabudowy wynika z najczęściej z historycznych uwarunkowań. Często więc, gospodarstwa rolne a więc zabudowa zagrodowa sąsiaduje z zabudową jednorodzinną. Specyfika ta winna zostać zatem uwzględniona także w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Należy jednak pamiętać, że w wypadku łączenia terenów przeznaczonych pod zabudowę produkcyjna z zabudową mieszkaniową, nie występuje uzupełnianie się tych przeznaczeń, a przeciwnie – najczęściej produkcja czegoś na danym obszarze będzie kolidować z interesami mieszkańców terenu (vide: wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., II OSK 2209/19, dostępny w CBOSA).
Co istotne jednak w przypadku zaskarżonej uchwały, nie wydzielono tych odrębnych obszarów liniami rozgraniczającymi, co stanowi elementarne i istotne naruszenie obowiązujących, wskazanych już przepisów art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i § 7 pkt 7 rozporządzenia. Zgodnie z tymi przepisami projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenie. Przepisy te nie dają, jak już wskazano, podstaw do przyjęcia, że niedopuszczalne jest określenie dla tego samego terenu przeznaczenia mieszanego. Wprost przeciwnie, § 9 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. W tym kontekście wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i regulujących szczegółowo zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów rozporządzenia wskazuje, że jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), jednak pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. (patrz: wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2551/11, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1962/11. Rozporządzenie przewiduje 28 przeznaczeń w 7 kategoriach (tereny zabudowy mieszkaniowej; tereny zabudowy usługowej; tereny użytkowane rolniczo; tereny zabudowy techniczno–produkcyjnej; tereny zieleni i wód; tereny komunikacji; tereny infrastruktury technicznej). Przeznaczenia te muszą wystarczyć dla wszelkiej różnorodności urbanistycznej.
Niewydzielenie natomiast na projekcie rysunku planu takich obszarów - liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.
Zasadnie również ocenił organ nadzoru, że wadliwe są także regulacje zawarte w: § 17 ust. 2 pkt 3 lit. c tiret 6 uchwały; § 17 ust. 3 pkt 3 lit. c tiret 6 uchwały; § 17 ust. 4 pkt 3 lit. c tiret 4 uchwały; § 17 ust. 5 pkt 3 lit. c tiret 5 uchwały; § 17 ust. 7 pkt 3 lit. c tiret 4 uchwały.
W przepisach tych uregulowano, że dopuszcza się lokalizację obiektów opartych na historycznych wzorach żuławskich jako indywidualnych budowli, których parametry nie muszą być zgodne z parametrami kształtowania zabudowy ustalonymi dla terenu.
Należy przede wszystkim podnieść, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Jest to kardynalna zasada zagospodarowania przestrzennego.
Co istotne więc, Rada Gminy nie może przekazywać swoich uprawnień na inny organ, ani tym bardziej przenosić przysługującej jej kompetencji do określenia tych zasad zagospodarowania terenu na rzecz innych podmiotów. Faktycznie plan miejscowy powinien regulować konkretne przeznaczenie każdego odcinka terenu objętego określonym unormowaniem i należy to czynić bez zastrzegania warunków. Nie można zatem uzależniać tego przeznaczenia lub jego realizacji od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych lub niepewnych. Jest to działanie zupełnie bezpodstawne. Takie szczególne warunki lub zastrzeżenia mogą się ewentualnie znajdować wyłącznie w przepisach odrębnych. W zaskarżonej uchwale umieszczono przepisy uzależniające sposób zagospodarowania terenów od późniejszych uzgodnień oraz warunków ustalanych dopiero przez odrębne podmioty na etapie realizacji inwestycji, co jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie prawa.
W ocenie Sądu zasadnie zakwestionowano również:
- § 4 pkt 5 uchwały, który stanowi, że na całym obszarze planu dopuszcza się lokalizację obiektów infrastruktury technicznej w tym: infrastrukturę służącą odprowadzaniu ścieków, dostarczaniu wody, ciepła, energii elektrycznej, gazu i teletechniczną, stacji transformatorowych, obiektów przepompowni ścieków, stacji gazowych, urządzeń melioracji oraz dojazdów, jeżeli ustalenia szczegółowe dla poszczególnych terenów nie stanowią inaczej;
- § 4 pkt 6 uchwały zakładający m.in., że dopuszcza się w obszarze objętym planem lokalizację zadań dla realizacji celów publicznych w ramach wszystkich funkcji i zasad zagospodarowania terenu, ustalonych niniejszym planem;
- § 14 pkt 4 uchwały, zgodnie z którym w całym obszarze planu dopuszcza się lokalizację podziemnych i napowietrznych sieci i urządzeń elektroenergetycznych niskiego, średniego i wysokiego napięcia;
- § 14 pkt 8 uchwały przewidującym, że w całym obszarze planu dopuszcza się modernizację, rozbudowę systemów infrastruktury technicznej oraz budowę nowych, z uwzględnieniem ustaleń zawartych w punktach od 1 do 7 tego ustępu oraz ustaleń szczegółowych dla poszczególnych terenów, zawartych w rozdziale 3.
We wskazanych wyżej przepisach również określono w sposób ogólnikowy rodzaj obiektów infrastruktury technicznej i dopuszczono ich realizację bez konkretnego ustalenia ich lokalizacji oraz przebiegu. Tym samym również w tym przypadku kompetencje z zakresu władztwa planistycznego zostały przekazane na przyszłość podmiotom zewnętrznym (inwestorom) na etapie realizacji inwestycji. To zaś organ planistyczny jest odpowiedzialny i ma kompetencje ustawowe do określenia i umiejscowienia obiektów np. infrastruktury technicznej, czy też sieci elektroenergetycznych oraz zadań z zakresu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Są to kompetencje, które organ planistyczny otrzymał na podstawie przepisów u.p.z.p. w zakresie kluczowych dla gminy inwestycji i przedsięwzięć i nie może on ich cedować na podmioty zewnętrzne.
Słusznie wskazał również organ nadzoru na wadliwość § 13 pkt 3 i pkt 4 uchwały, które dopuszczając na obszarze planu lokalizację dojazdów, ciągów pieszo-jezdnych, ścieżek rowerowych, ciągów pieszych faktycznie zmieniają przeznaczenia tych terenów na drogowe, gdyż formułują normy określające realizację dróg wewnętrznych, które winny być wydzielone, przewidując dojazd do kilku (§13 pkt 3 lit. a), czy kilkunastu i więcej (§ 13 pkt 3 lit. b) działek.
Tymczasem według § 4 pkt 8 przedmiotowego rozporządzenia ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Natomiast z zakwestionowanych przepisów skarżonej uchwały można wprost wywieść, że na każdym terenie, w sposób zgodny z przepisami szczególnymi i zasadami współżycia społecznego, można realizować drogi wewnętrzne. To zaś jest ewidentnie niezgodne z przytoczonym przepisem § 4 pkt 8 przedmiotowego rozporządzenia.
Zakwestionować należy również § 11 pkt 1 spornej uchwały, stanowiący, że w planie nie wyznacza się granic obszarów wymagających przeprowadzenia procedury scalania i podziału nieruchomości. Stosownie do § 4 pkt 8 rozporządzenia ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.
Zgodzić się należy, że ustalenie szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości nie jest konieczne w odniesieniu do gruntów rolnych i leśnych, do nich bowiem nie stosuje się przepisów działu III, rozdziału 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 z późn. zm), co wynika wprost z art. 101 ust. 2 tej ustawy. Brak jest zatem konieczności określania tych zasad w odniesieniu do nieruchomości już o ukształtowanej zabudowie, czy też w sytuacji gdy plan miejscowy obejmuje kilka działek, stanowiących własność jednego podmiotu.
W przepisach art. 102 i art. 103 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustanowiono natomiast regułę, według której podstawą postępowania scaleniowego jest stosowny zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a uchwały wszczynające takie postępowanie muszą znajdować oparcie w treści miejscowych planów obowiązujących w dacie ich podejmowania. Treść planów wyznacza bowiem zakres przedmiotowy i podmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego. Uprawnienie do zgłaszania wniosku o dokonanie scalania i podziału działek ustawodawca przekazał wprost w ustawie o gospodarce nieruchomościami, określonej grupie właścicieli na terenie objętym uchwałą o planie. Tym samym plan nie może tego właścicielom uniemożliwiać. W konsekwencji brak zawarcia w uchwale zasad scalania i podziału nieruchomości prowadzi do sprzecznego z ustawą o gospodarce nieruchomościami ograniczenia właścicieli i analogicznie użytkowników wieczystych w zakresie uprawnienia do wystąpienia z żądaniem dokonania scalania i podziału ich nieruchomości, na terenie objętym planem.
Przepis § 11 pkt 1 spornej uchwały, stanowiący, że w planie nie wyznacza się granic obszarów wymagających przeprowadzenia procedury scalania i podziału nieruchomości, pozostaje zatem w sprzeczności z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym właśnie w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym.
Słusznie również dostrzegł Wojewoda, że w zaskarżonej uchwale pewna część gruntów stanowiących użytki rolne III klasy bonitacyjnej, została przeznaczona na inne cele czyli MN, U i US, czyli pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny zabudowy usługowej z zakresu nieuciążliwych oraz tereny zabudowy usług sportu i rekreacji. Dotyczy to części działek 251, 259, 257, 258 - znajdujących się w granicach terenu 16.MN,U, oraz na części działek nr 299, 300, 301, 302, 303, 304, 305, 306 znajdujących się w granicach terenów 14.MN,U i 18.US, części działki 94 znajdującej się na terenie 1 1.MN,U.
Tymczasem stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1326), przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co najistotniejsze zaś zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a.
Organ planistyczny nie dochował wymaganej procedury w tym zakresie i nie uzyskał stosownej zgody ministra, brak jest o tym jakiejkolwiek wzmianki w dokumentach planistycznych, a tym samym naruszono w sposób istotny zasady i tryb sporządzania spornego planu miejscowego.
Wbrew wymogom wynikającym z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie podano również daty podjęcia przez Radę Gminy uchwały w sprawie aktualności studium i planów miejscowych i nie odniesiono się do wyników analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1 u.p.z.p.
Wskazać należy również w odniesieniu do wszystkich przytoczonych zarzutów, że plan miejscowy powinien być sformułowany w sposób jednoznaczny, nie pozostawiający wątpliwości interpretacyjnych. Akt planistyczny powinien być zredagowany na poziomie pozwalającym adresatowi prawidłowe odczytanie jego treści, czemu nie sprzyja posługiwanie się takimi sformułowaniami, które czynią pojawienie się norm tzw. "otwartych" (vide: wyrok NSA z 20 października 2017 r., II OSK 277/16, dostępny w CBOSA).
Przede wszystkim zaś co do przedmiotowego planu miejscowego we wskazanych miejscach zachodzi niespójność między jego częścią tekstową i graficzną. Z kolei innych zakwestionowanych przepisach przekazuje on w sposób niedopuszczalny, oddane organowi planistycznemu kompetencje z zakresu władztwa planistycznego, na rzecz innych podmiotów. Zawiera on też inne, zaprezentowane wyżej istotne naruszenia prawa.
Dlatego też niezbędne było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, o czym orzeczono na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w sentencji wyroku.