II SA/Ol 731/24

II SA/Ol 731/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący/
Grzegorz Klimek /sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1267
art.1 par.1-2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art.3 par.1, art.134 par.1, art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1336
art.23, art.24 ust.1 pkt 8
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art.4 ust.1-2, art.59 ust.1, art.60 ust.1, art.61 ust.1 i ust.3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1378
art.2 pkt 13 i pkt 22
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii t.j.
Dz.U. 2024 poz 572
art.7, art.8, art.9, art.77 par.1, art. 80, art.107 par.3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant specjalista Marta Przewłucka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2024 r. sprawy ze skargi A. B., B. B., U. T. i K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 10 lipca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (Kolegium, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 – k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez A. i B. B., J. L., reprezentowaną przez J. L. oraz U. i K. T. od decyzji nr (...), znak: (...) z dnia 19 marca 2024 r. wydanej z upoważnienia Burmistrza B. przez Kierownika Wydziału Budownictwa i Inwestycji (organ pierwszej instancji) w sprawie ustalenia na rzecz Przedsiębiorstwa (...) "O." S.A. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej PV M. o mocy do 4 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach m (...),(...),(...),(...),(...),(...),(...), obręb M., gmina B. - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w całości.
Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:
W dniu 10 listopada 2023 r. do Urzędu Miejskiego w B. wpłynął wniosek Przedsiębiorstwa (...) "O." S.A. w B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej PV M. o mocy ok. 4 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz magazynu energii elektrycznej o mocy ok. 4 MWh na działkach nr (...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...), obręb M., gmina B.
Projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy przedłożono do uzgodnienia właściwym w sprawie organom, tj. Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w (...), Marszałkowi Województwa Warmińsko-Mazurskiego, Powiatowej Służbie Drogowej w (...), Staroście (...) oraz Dyrektorowi Zarządu Zlewni w (...) Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.
Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2023 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w (...) odmówił uzgodnienia przedłożonego mu projektu decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Jednak decyzja środowiskowa wydana dla tego przedsięwzięcia nie uwzględnia działki nr (...). W związku z tym, wobec rozszerzenia zakresu terytorialnego inwestycji, dokonana ocena środowiskowych uwarunkowań nie uwzględnia założeń aktualnie przedstawionych.
Po otrzymaniu w/w postanowienia RDOŚ z dnia 7 grudnia 2023 r. inwestor zmienił wniosek w zakresie obszaru inwestycji, wyłączając z niego działkę nr (...).
Żaden z organów uzgadniających nie zajął stanowiska w sprawie w ustawowym terminie, w związku z czym projekt decyzji uznano za uzgodniony w sposób milczący.
Następnie decyzją z dnia 19 marca 2024 r. organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu podano, że inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 – u.p.z.p.).
Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: A. i B. B., J. L. oraz U. i K. T.
A. i B. B. zaskarżonej decyzji zarzucili:
naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności poprzez: pominięcie przy wydawaniu decyzji negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na warunki zamieszkania w pobliżu miejsca inwestycji oraz sąsiadujące środowisko naturalne; pominięcie przy wydawaniu decyzji negatywnego wpływu planowanej inwestycji na strefę chronionego krajobrazu - na przedmiotowych działkach odbywa się migracja wszelkiej zwierzyny do doliny rzeki P.; pominięcie przy wydawaniu decyzji słusznego interesu strony polegające na nieuwzględnieniu wpływu planowanego inwestycji na wartość nieruchomości sąsiednich stanowiących własność min. skarżących; art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej polegające na niewyjaśnieniu przez organ, jakie stanowisko zajął RDOŚ po przekazaniu nowego projektu decyzji do uzgodnień;
naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 w związku z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów polegające na ustaleniu warunków zabudowy, podczas gdy projektowana inwestycja nie spełnia warunków umożliwiających wydanie decyzji w tym zakresie, w szczególności żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowalnych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
J. L., reprezentowana przez J. L. wskazała, że nie zgadza się na budowę elektrowni fotowoltaicznej na graniczących z jej nieruchomością działkach. Pełnomocnik przedstawił szereg uwag wobec zaskarżonej decyzji, tj. niezgodność pomiędzy treścią zawiadomienia o wszczęciu postępowania a treścią samej decyzji w zakresie działki nr (...); ustalenie zbyt małej minimalnej powierzchni biologicznie czynnej; niezgodność między wskazaną w decyzji maksymalną powierzchnią zabudowy a rzeczywistą jej powierzchnią; brak informacji na temat wysokości paneli fotowoltaicznych oraz dokładnej lokalizacji 4 stacji transformatorowych; brak uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (działka nr (...) zawiera stanowiska archeologiczne ujęte w ewidencji zabytków wg Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B.); brak zapisów i warunków wynikających z decyzji środowiskowej; brak podania dat wysłania projektu decyzji do uzgodnień; brak informacji, dlaczego Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska za pierwszym razem odmówił uzgodnienia projektu decyzji, jak również brak informacji o zakresie wprowadzonych we wniosku i projekcie decyzji przez inwestora zmian oraz daty ich wysłania do ponownego uzgodnienia; brak uwag dotyczących uwzględnienia składanych w toku postępowania żądań stron oraz sposobu ich rozstrzygania w decyzji; brak wykazania szczegółów mających na celu ochronę właścicieli i użytkowników gruntów sąsiednich; brak dopisku w analizie ustępu z art. 60 u.p.z.p. Wskazał, że działki stanowiące teren inwestycji znajdują się na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny (...), na którym obowiązują zakazy wymienione w § 5.1 uchwały nr (...) Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia (...) w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu (...) (dalej: uchwała). Budowa farmy fotowoltaicznej na tym obszarze jest sprzeczna z wymienionymi w tej uchwale zakazami, ponieważ będzie wiązała się z wycinką naturalnych, przyrzecznych zadrzewień na dz. nr (...) i (...). Wykonanie instalacji o powierzchni 5,2 ha z 0,0010 ha powierzchni biologicznie czynnej będzie się wiązało z ingerencją w naturalne ukształtowanie terenu i obszary podmokłe położone wzdłuż rzeki P. Realizacja planowanej inwestycji zniszczy bezpowrotnie środowisko naturalne w jej obrębie.
U. i K. T. zarzucili zaskarżonej decyzji:
naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności poprzez: nieuwzględnienie konfliktowego wpływu warunków zabudowy określonych w zaskarżonej decyzji na inne inwestycje, co do których wydana została decyzja ostateczna o warunkach zabudowy; pominięcie przy wydawaniu decyzji negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na warunki zamieszkania w pobliżu miejsca inwestycji oraz sąsiadujące środowisko naturalne; pominięcie przy wydawaniu decyzji negatywnego wpływu planowanej inwestycji na strefę chronionego krajobrazu; pominięcie przy wydawaniu decyzji słusznego interesu strony postępowania polegające na nieuwzględnieniu wpływu planowanej inwestycji na wartość nieruchomości sąsiednich stanowiących własność m.in. skarżących oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej polegające na nie wyjaśnieniu przez organ, jakie stanowisko zajął RDOŚ po przekazaniu nowego projektu decyzji o warunkach zabudowy;
naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niezastosowanie wskazanych przepisów, polegające na ustaleniu warunków zabudowy, podczas gdy projektowana inwestycja nie spełnia warunków umożliwiających wydanie decyzji w tym zakresie, w szczególności żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przeprowadzenie dowodu z załączonego do odwołania dokumentu: decyzji nr (...) z dnia 3 grudnia 2021 r. wydanej przez Burmistrza B. w celu wykazania warunków zabudowy określonych w decyzji dotyczącej działek położonych w sąsiedztwie nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją, charakteru planowanej inwestycji oraz jej negatywnego wpływu na nieruchomości sąsiednie.
W uzasadnieniu decyzji z 10 lipca 2024 r. Kolegium wskazało, że inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a w związku z tym, do instalacji odnawialnego źródła energii nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., zatem dla inwestycji tego rodzaju nie bada się przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa oraz przesłanki dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Tym samym zarzuty dotyczące braku tzw. dobrego sąsiedztwa dla planowanej inwestycji nie mogły zostać uwzględnione. Z przeprowadzonej w niniejszej sprawie analizy wynika, że uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Teren objęty wnioskiem obejmuje grunty rolne klas RVI i RV, zatem nie obejmuje gruntów rolnych klas I-III, objętych szczególną ochroną przed zmianą ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Projekt decyzji został w tym zakresie uzgodniony z właściwym do tego organem, tj. ze Starostą (...), który w ustawowym terminie nie zajął stanowiska w sprawie. W związku z tym, na podstawie art. 53 ust. 5 u.p.z.p., projekt decyzji uznaje się za uzgodniony. Z uwagi na to, że teren inwestycji jest zlokalizowany w graniach Obszaru Chronionego Krajobrazu (...), na obszarze którego obowiązują przepisy uchwały projekt decyzji został przedłożony do uzgodnienia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w (...). Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2023 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w (...) odmówił uzgodnienia przedłożonego mu projektu decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydana została decyzja środowiskowa, która jednak nie uwzględniała działki nr (...). Dlatego też dokonał analizy stanu prawnego i faktycznego terenu inwestycji i stwierdził, że w sprawie ma zastosowanie zakaz wynikający z przepisu § 5 ust. 3 pkt 2 w/w uchwały, gdyż teren inwestycji został wytyczony w odległości mniejszej niż 100 m od rzeki P. Jednocześnie nie znalazł podstaw do zastosowania odstępstw od w/w zakazu przewidzianych w tej uchwale. Po otrzymaniu powyższego postanowienia inwestor zmienił wniosek w zakresie obszaru inwestycji, wyłączając z niego działkę nr (...). Nowy projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy został ponownie przedłożony do uzgodnienia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w (...), który tym razem nie zajął stanowiska w ustawowym terminie, co oznacza, że dokonał tzw. milczącego uzgodnienia projektu decyzji. Wytyczony nowy teren inwestycji (z pominięciem działki nr (...)) wskazuje na usytuowanie inwestycji w odległości większej niż 100 m od rzeki P. Ponadto na terenie inwestycji znajdują się pojedyncze zadrzewienia, jednak w decyzji zakazuje się likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, w związku z czym należy uznać, że zakaz likwidowania tych zadrzewień nie zostanie złamany poprzez realizację inwestycji.
Zaplanowana inwestycja, na podstawie § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z tym przed wystąpieniem o ustalenie warunków zabudowy inwestor uzyskał dla niej decyzję środowiskową, tj. decyzję z dnia 13 czerwca 2023 r., w której stwierdzono brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji fotowoltaicznej o mocy do 4 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach ewidencyjnych nr (...),(...),(...),(...),(...), (...),(...),(...), obręb M., gmina B. Ponadto projekt decyzji został uzgodniony z Marszałkiem Województwa Warmińsko- Mazurskiego - w odniesieniu do udokumentowanych: a) złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze, innych niż złoża strategiczne, b) wód podziemnych; z Powiatową Służbą Drogową w (...) - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego; Dyrektorem Zarządu Zlewni w (...) Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - jako organem właściwym w zakresie melioracji wodnych oraz ze Starostą (...) jako organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych. Odwołujący zarzucili, że projekt decyzji nie został uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, mimo że na działce nr (...) znajduje się stanowisko archeologiczne ujęte w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B. W związku z powyższym Kolegium wystąpiło do Burmistrza B. jako organu prowadzącego gminną ewidencję zabytków, z zapytaniem o powyższą kwestię i uzyskało informację, że stanowisko to znajduje się na działce nr (...), a zatem poza terenem inwestycji. Tym samym w/w zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. W związku z tym należy stwierdzić, że przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. zostały spełnione (pkt 6 nie miał w sprawie zastosowania). Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że wszelkie kwestie związane z oddziaływaniem inwestycji na środowisko naturalne, w tym strefę chronionego krajobrazu podlegają ocenie przez właściwy do tego organ, jakim jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w (...), który dokonał milczącego uzgodnienia przedłożonego mu projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Natomiast kwestie dotyczące potencjalnego wpływu planowanej inwestycji na stosunki sąsiedzkie czy obniżenie wartości sąsiednich nieruchomości nie mogą zostać uwzględnione z tego powodu, że nie stanowią one przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, a zatem nie mogą podlegać ocenie w tym postępowaniu. Przesłanki i okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę rozpatrując wniosek o ustalenie warunków zabudowy zostały enumeratywnie wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową i w przypadku, gdy wszystkie przesłanki do jej wydania zostaną spełnione, organ jest zobowiązany ustalić warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. W związku z tym, że w niniejszej zostały one spełnione, zasadnie organ pierwszej instancji uwzględnił wniosek inwestora i ustalił warunki zabudowy. Tym samym, decyzja organu pierwszej instancji - jako prawidłowa - podlegała utrzymaniu w mocy w całości.
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję Kolegium A. i B. B. oraz U. i K. T. (skarżący) zarzucili jej naruszenie:
1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, a mianowicie:
- art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., polegające na: niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, poprzez pominięcie przy wydawaniu decyzji faktu, iż planowana inwestycja ma być usytuowana w odległości mniejszej od wymaganej przepisami prawa (ustawy o ochronie przyrody oraz uchwała), tj. w pasie o szerokości 100 metrów od sztucznych zbiorników wodnych usytuowanych na wodach płynących (dwóch zbiorników retencyjnych oraz kanału opływowego na działkach nr (...),(...),(...),(...) w obrębie (...) M.); niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności poprzez: pominięcie przy wydawaniu decyzji negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na warunki zamieszkania w pobliżu miejsca inwestycji oraz sąsiadujące środowisko naturalne; pominiecie przy wydawaniu decyzji negatywnego wpływu planowanej inwestycji na strefę krajobrazu chronionego; pominiecie przy wydawaniu decyzji słusznego interesu strony postępowania polegające na nieuwzględnieniu wpływu planowanej inwestycji na wartość nieruchomości sąsiednich stanowiących własność między innymi skarżących; nieuwzględnienie konfliktowego wpływu warunków zabudowy określonych w zaskarżonej decyzji na inne inwestycje, co do których wydana została ostateczna decyzja o warunkach zabudowy;
- art. 8 § 1 k.p.a., przez naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej, polegające na wydaniu decyzji zezwalającej na planowaną inwestycję wbrew uzasadnionym i słusznym interesom stron postępowania (skarżących), w istocie skutkującej ograniczaniem wykonywania prawa własności nieruchomości sąsiadujących z inwestycją;
- art. 107 § 3 k.p.a., polegające na braku wskazania w uzasadnieniu decyzji dowodów, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (w szczególności dokumentów załączonych do odwołania skarżących);
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwalał na zmianę tej decyzji;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
- art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2024 r. poz. 1478 – u.o.p.) oraz § 5 ust. 1 pkt 8 Uchwały Nr (...) Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 25 kwietnia 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu (...), poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów polegające na ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z naruszeniem zakazu umiejscowienia obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 metrów od sztucznych zbiorników wodnych usytuowanych na wodach płynących (dwóch zbiorników retencyjnych oraz kanału opływowego na działkach nr (...),(...),(...),(...) w obrębie (...) M.);
- art. 61 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów, polegające na ustaleniu warunków zabudowy, podczas gdy projektowana inwestycja nie spełnia warunków umożliwiających wydanie decyzji w tym zakresie, w szczególności żadna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:
1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego,
2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
Z tego wynika, że planowanie przestrzenne obejmujące instrumentarium w postaci studium i planu miejscowego oraz zagospodarowanie przestrzenne rozumiane jako wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy stanowią wynik dychotomicznego podziału instytucji służących utrzymaniu ładu przestrzennego, które się nie przenikają pozostając względem siebie w relacji alternatywy rozłącznej.
Z kolei art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z art. 60 ust. 1 tej ustawy wynika zaś, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje na wniosek inwestora wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 oraz uzyskania uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku i jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyroki NSA: z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 195/18, z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1137/17, z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 696/16, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). To wnioskodawca określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów u.p.z.p. (wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 951/16). Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest zatem ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane (zob. wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1099/17).
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5 (punkt 6 w tym przepisie nie dotyczy analizowanej inwestycji). W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sformułowano warunek polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten określany jest w doktrynie prawa i orzecznictwie sądowym jako przesłanka tzw. dobrego sąsiedztwa. W art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wskazano zaś, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest, aby teren miał dostęp do drogi publicznej. Jak wynika z treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wymogi te nie mają zastosowania do kategorii zabudowy, opisanej w tym przepisie. Zgodnie z jego treścią, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 art. 61 u.p.z.p. nie stosuje się m.in. do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2024 r. poz. 1361 - u.o.z.e.).
Z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. wynika, że instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego. Według zaś art. 2 pkt 22 tej ustawy odnawialne źródło energii (OZE) to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.
W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją dotyczącą określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest też sporne, że planowana inwestycja - farma fotowoltaiczna o mocy do 4 MW - jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Po dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1524), zmianie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., do których zaliczają się elektrownie fotowoltaiczne, zostały wyłączone spod wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej, a ustawodawca nie uzależnił tego wyłączenia od mocy instalacji odnawialnego źródła energii. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p.
Należy również podkreślić, że zasada dobrego sąsiedztwa nie stanowi w systemie prawnym wyłącznego instrumentu limitującego dopuszczalność lokalizacji określonych przedsięwzięć w danym miejscu. Limitującą rolę pełnią także przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. Nie będzie możliwości lokalizacji inwestycji w postaci urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii w przypadku niewystarczalności uzbrojenia, konieczności ochrony gruntów rolnych i leśnych, znajdowania się terenu w strefie wyłączonej spod zabudowy oraz niezgodności z przepisami szczególnymi, w tym z zakresu ochrony środowiska. Biorąc pod uwagę specyfikę inwestycji dotyczących instalacji odnawialnego źródła energii, będących przedsięwzięciami z pogranicza infrastruktury technicznej i produkcji, nie można uznać, że rezygnacja przez ustawodawcę z przesłanki dobrego sąsiedztwa stanowi zabieg kolidujący z założeniem racjonalności prawodawcy. Zaznaczyć trzeba, że w przypadku tego rodzaju inwestycji w zdecydowanej większości przypadków trudno byłoby zdefiniować, na czym polegać ma dobre sąsiedztwo. Są to bowiem w większości inwestycje polegające na montażu (instalacji) urządzeń lub ich zespołów, dla których trudno szukać wzorca w zabudowie sąsiedniej. Wymagają one też odpowiednich warunków przyrodniczych, które w tym przypadku stanowić muszą zasadniczy czynnik doboru lokalizacji, nie zaś dobre sąsiedztwo w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Wbrew twierdzeniom skargi, planowana inwestycja nie uniemożliwi dotychczasowego użytkowania nieruchomości sąsiednich. Jakkolwiek teza taka mogłaby się obronić w przypadku wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. "urządzeń infrastruktury technicznej", które z reguły pełnią funkcję subsydiarną umożliwiając korzystanie z obiektów i urządzeń znajdujących się na określonym terenie, to już nie przystaje ona do wymienionych w tym samym przepisie "linii kolejowych" i "obiektów liniowych" (np. rurociągów naziemnych, kanałów, dróg, wałów przeciwpowodziowych). Tego rodzaju obiekty budowalne zmieniają sposób wykorzystywania i zagospodarowania terenu i to istotnie, wykluczając z reguły możliwość korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy. Zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie można zatem uzależniać od tego, czy wymienione w nim przedsięwzięcie będzie in concreto zmieniało dotychczasowy sposób korzystania i zagospodarowania z terenu. Dotyczy to w takim samym stopniu "linii kolejowych", "obiektów liniowych", "urządzeń infrastruktury technicznej" jak i "instalacji odnawialnego źródła energii".
Zauważyć należy ponadto, że decyzja o warunkach zabudowy zakreśla tylko pewne ramy postępowania, określa wymagania, jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja, wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Natomiast dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę stanowi konkretyzację tych warunków. Decyzja o warunkach zabudowy, co do zasady, nie określa dokładnego posadowienia inwestycji w terenie. Te szczegółowe ustalenie odbywa się dopiero na drugim etapie procesu inwestycyjnego - w ramach postępowania poprzedzającego wydanie pozwolenia na budowę.
Lektura akt niniejszej sprawy nie potwierdza również, że doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów procesowych. Odnosząc się do argumentacji skargi w zakresie pominięcia oddziaływania planowanej inwestycji na już istniejąca zabudowę (wartość nieruchomości sąsiednich, warunki zamieszkania), sąd wyjaśnia, że kwestie dotyczące oddziaływania na sąsiednią nieruchomość nie są przedmiotem rozpatrzenia w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, a podlegają weryfikacji dopiero w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 818/17). Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego, kolejnym etapem będzie zatwierdzenie projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia na budowę. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ nie bada warunków technicznych inwestycji, a jedynie określa w kontekście ładu przestrzennego, czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. W postępowaniu tym ochrona interesów osób trzecich nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego. Dopiero organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę będzie oceniał, czy projektowane zamierzenie spełnia warunki określone w prawie budowlanym i przepisach szczególnych wydanych na jego podstawie.
Niezasadne jest również powoływanie się w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy na regulacje wynikające z ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm. – kc), gdyż ochrona przewidziana m.in. w art. 144 dotycząca immisji (np. pole magnetyczne, hałas, krajobraz) związanych z korzystaniem z nieruchomości dotyczy wyłącznie zjawisk już występujących, a nie przyszłych i hipotetycznych, co sprawia, że zasadnie można się na nią powoływać najwcześniej na etapie budowy obiektów (zob. wyrok WSA w Warszawie z 4 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 287/19). W judykaturze wskazuje się, że ocena "przeciętnej miary", o której mowa w art. 144 kc, może być dokonana tylko na podstawie obiektywnych warunków występujących na danym terenie, a nie na podstawie subiektywnych odczuć osób, że ich przestrzeń w razie realizacji inwestycji może zostać ograniczona (zob. wyrok NSA z 23 marca 2016 r. sygn. II OSK 1830/14). Z art. 144 kc nie wynika interes prawny do zaskarżania przeznaczenia planistycznego nieruchomości sąsiednich, ponieważ ustalenia planistyczne same w sobie nie kreują immisji ponad przeciętną miarę (zob. postanowienie NSA z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2818/17). Decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie, czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa, a jeśli tak - jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami prawa budowlanego. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu i nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Dodatkowo należy zauważyć, że ze znajdującej się w materiale aktowym sprawy decyzji Burmistrza B. z 13 czerwca 2023 r. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynika, że planowana inwestycja w fazie eksploatacji instalacji fotowoltaicznej będzie wiązała się wyłącznie w obszarze inwestycji z niewielką emisją związana z polem magnetycznym i hałasem.
Dokonując sądowoadministracyjnej kontroli wydanej decyzji w pozostałym zakresie Sąd wskazuje, że zasadnie przyjęły organy obu instancji, że projektowana inwestycja spełnia pozostałe warunki wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.
Odnosząc się do argumentacji wskazującej na konfliktowy charakter inwestycji ze względu na "inne inwestycje", co do których wydane zostały ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę wyjaśnić należy, że przepisy u.p.z.p. nie wymagają przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy badania czy na danym terenie zostały już realizowane podobne inwestycje czy też wydano inne decyzje o warunkach zabudowy. Jak wskazał NSA w wyroku z 20 lutego 2019 r. (sygn. akt II OSK 818/17) "kwestie dotyczące oddziaływania na sąsiednią nieruchomość nie są przedmiotem rozpatrzenia w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, a podlegają weryfikacji dopiero w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę".
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 24 ust. 1 pkt 8 u.o.p. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów polegające na ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z naruszeniem zakazu umiejscowienia obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 metrów od sztucznych zbiorników wodnych usytuowanych na wodach płynących (dwóch zbiorników retencyjnych oraz kanału opływowego na działkach nr (...),(...),(...),(...) w obrębie (...) M.) wyjaśnić przyjdzie, że art. 24 ust. 1 pkt 8 u.o.p. wprowadza na obszarze chronionego krajobrazu zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych; zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Uchwała w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu (...) została wydana na podstawie art. 23 u.o.p., a jej § 5 ust. 1 pkt 8 powtarzając regulację ustawową wprowadza zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Skarżący argumentują, że w pasie 100 m znajdują się sztuczne zbiorniki wodne usytuowane na wodach płynących na okoliczność czego załączono do skargi pozwolenie wodnoprawne na budowę dwóch zbiorników retencyjnych i budowę kanału obwodowego wraz załącznikiem mapowym. Zauważyć przyjdzie, że zarówno art. 24 ust. 1 pkt 8 u.o.p., jak i § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały wprowadzając na przedmiotowym terenie zakazy, zawierają również przesłanki derogacyjne w stosunku do tych zakazów. Takim odstępstwem od przewidzianych przepisami zakazów wyłączających ich stosowanie jest zrealizowanie urządzenia wodnego. Zgodnie z art. 16 pkt 65 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1087) ilekroć w ustawie jest mowa o urządzeniach wodnych - rozumie się przez to urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym: a) urządzenia lub budowle piętrzące, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy, b) sztuczne zbiorniki usytuowane na wodach płynących oraz obiekty związane z tymi zbiornikami. Nie ulega wątpliwości, że znajdujące się w 100 m pasie sztuczne zbiornik wodne są urządzeniami wodnymi. Zatem wspomniane zakazy nie mają w sprawie zastosowania. Dodatkowo należy wskazać, że w aktach sprawy znajduje się pismo RDOŚ w (...) z 13 lutego 2024 r. , w którym stwierdził, że "wytyczony teren inwestycji wskazuje na usytuowanie planowanej inwestycji w odległości większej niż 100 m od rzeki P. W ww. pasie szerokości 100 m od terenu inwestycji znajdują się zbiorniki wodne, które nie są wykazywane na mapach topograficznych. Z tej też przyczyny nie uznaje się ich za obiekty naturalne. Zaproponowane warunki zabudowy wskazują, ze zakazuje się likwidowaną i niszczenia zadrzewień śródpolnych przydrożnych i nadwodnych. Z tej też przyczyny uznaje się, że pojedyncze występujące w terenie inwestycji zadrzewienia, nie zostaną usunięte, ani zniszczone w trakcie realizacji inwestycji. Analiza zaproponowanych warunków zabudowy doprowadziła do wniosku, że nie stanowią one naruszenia zakazów obowiązujących na ww. obszarze chronionego krajobrazu".
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza art. 7 k.p.a. Organy przeprowadziły postępowanie administracyjne zgodnie z przepisami, a zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są merytorycznie prawidłowe i formalnie poprawne. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i wystarczający do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, zatem w sprawie nie doszło do naruszenia reguł postępowania dowodowego z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Postępowanie administracyjne było prowadzone na wniosek inwestora. Istotne w sprawie okoliczności faktyczne oraz ich skutki prawne wynikają wprost ze złożonych przez niego dokumentów, informacji zgromadzonych przez organy oraz stanowisk zajętych przez właściwe organy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji należycie wyjaśnia powody podjęcia rozstrzygnięcia o ustaleniu warunków zabudowy. Zatem w sprawie nie zostały naruszone art. 8 art. 9 i art. 107 § 3 k.p.a. Organy zasadnie przyjęły też, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., co wyjaśniono już wyżej.
Podsumowując Sąd stwierdził, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki zastosowania art. 145 § 1 p.p.s.a. Wobec powyższego skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.