II SA/Ol 730/20

II SA/Ol 730/20 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2020-12-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Adam Matuszak
Bogusław Jażdżyk /sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 770/21 - Wyrok NSA z 2024-06-20
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 65
art. 98 ust. 1 i ust. 3, art. 129 ust. 5
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.
Uzasadnienie
Specjalna Strefa Ekonomiczna (dalej jako "SSE S.A.", "Spółka" lub skarżąca), działając na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm., dalej jako "u.g.n."), wystąpiła do Starosty z wnioskiem z dnia 10.05.2019 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działki przejęte pod drogi gminne, które przeszły na własność Gminy w wyniku podziałów nieruchomości dokonanych na wniosek właściciela.
Starosta A, powołując się na art. 98 ust. 1 i 3 oraz art. 129 ust. 5 u.g.n. decyzją z dnia "[...]" orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie A, gmina A, oznaczoną w ewidencji jako działki nr: "[...]" (prawidłowy numer "[...]" wydzielonej na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej Starosty z dnia "[...]". W uzasadnieniu swojej decyzji Starosta wskazał, że z treści decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej Starosty A nie wynika, aby działki te zostały wydzielone pod drogi publiczne i przeszły z mocy prawa na rzecz podmiotu publicznoprawnego - Gminy, lecz nadal pozostają we własności wnioskodawcy, co potwierdzają wpisy w ewidencji gruntów i budynków oraz zapisy w księdze wieczystej.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła "SSE S.A., zarzucając:
-naruszenie prawa materialnego: tj. art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że warunkiem ustalenia odszkodowania na rzecz właściciela za grunt wydzielony pod drogę publiczną jest uznanie, iż konkretna działka gruntu została przejęta pod drogę publiczną, przy czym musi to jednoznacznie wynikać z treści decyzji podziałowej, podczas gdy postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości dotyczące przejścia prawa własności nie mają żadnego znaczenia w świetle regulacji art. 98 ust. 1 u.g.n., gdyż przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa,
-naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: tj. art. 7, art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego zbadania całego materiału dowodowego w sprawie, co stanowi konsekwencję błędnej interpretacji art. 98 ust. 1 u.g.n. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na pominięcie przez organ istotnych dla rozstrzygnięcia faktów, brak wskazania dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności mocy dowodowej oraz zaniechanie przedstawienia w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa.
Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Wojewoda wskazał, że złożenie wniosku poprzedzało obligatoryjne przeprowadzenie rokowań pomiędzy obecnym właścicielem nieruchomości a właściwym organem. Wnioskiem z "[...]" SSE S.A. wystąpiła do Wójta Gminy o przeprowadzenie cywilnoprawnych rokowań mających na celu uzgodnienie wysokości odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi gminne, w tym za m.in. przedmiotowe działki nr: "[...]", które w wyniku podziału przeszły z mocy prawa na własność Gminy A. W odpowiedzi na powyższe Wójt Gminy w piśmie z 26.04.2019 r., wskazał, że działki te zgodnie z zapisami w decyzjach podziałowych wydzielone zostały pod drogi dojazdowe wewnętrzne i nie stały się z mocy prawa własnością Gminy A, w związku z czym nie ma zastosowania art. 98 u.g.n.
Organ II instancji wyjaśnił, że na mocy decyzji z dnia "[...]" wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.; dalej zwana jako specustawa drogowa) Starosta A udzielił dla Zarządu Powiatu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na "Rozbudowie ciągu drogowego A-B (droga - powiatowa, gminna i ulica A). W punkcie VI. tejże decyzji zatwierdzono projekty podziałów nieruchomości, m.in. działki nr "[...]" o pow. 0,0664 ha na działki nr: "[...]" o pow. 0,0590 ha i "[...]" o pow. 0,0045 ha; działki nr "[...]" o pow. 0,0973 ha na działki nr: "[...]" o pow. 0,0016 ha i "[...]" o pow. 0,0957 ha; działki nr "[...]" o pow. 0,48 ha na działki nr: "[...]" o pow. 0,0111 ha i "[...]" o pow. 0,47 ha; działki nr "[...]" o pow. 0,2327 ha na działki nr: "[...]" o pow. 0,0467 ha i "[...]" o pow. 0,1860 ha. Powstałe w wyniku podziałów działki nr: "[...]" na mocy ostatecznej decyzji ZRID stały się własnością Gminy A i za nie SSE S.A. przysługiwało odszkodowanie ustalane i wypłacane na podstawie przepisów specustawy drogowej i odpowiednio przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przypadku działek nr: "[...]" SSE S.A. wystąpiła do Starosty o ustalenie i wypłatę odszkodowania jako za działki wydzielone pod drogi gminne w myśl art. 98 ust. 3 u.g.n.
Zdaniem Wojewody wyrażonym w decyzji, przewidziane w art. 98 ust. 3 u.g.n. odszkodowanie przysługuje tylko w sytuacji wydzielenia działek pod drogi publiczne i zaistnienia skutków dokonania podziału ewidencyjnego nieruchomości w postaci odebrania własności lub prawa użytkowania wieczystego w stosunku do tych działek z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Przepis ten dotyczy jednak wyłącznie podziałów dokonywanych na wniosek właściciela nieruchomości lub na wniosek użytkownika wieczystego nieruchomości i to im przysługuje prawo do ewentualnego odszkodowania za naruszenie istoty prawa własności nieruchomości przejętej pod drogi publiczne. Przepisy specustawy drogowej jednoznacznie określają natomiast, że o wydanie decyzji ZRID może wystąpić tylko i wyłącznie właściwy zarządca drogi, a przejęciu z mocy prawa na rzecz odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego podlegają tylko te części danej nieruchomości, które stanowią nowo wyodrębnione działki a ich kształt i wielkość odpowiadają wymaganiom inwestycji drogowej realizowanej na określonym obszarze. Mając powyższe na uwadze Wojewoda stwierdził, że art. 98 ust. 3 u.g.n. nie przewiduje ustalenia odszkodowania za grunty wydzielone na podstawie decyzji udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.
Organ II instancji argumentował dalej, że na podstawie materiału dowodowego w sprawie ustalono, że działki nr: "[...]" objęte niniejszym postępowaniem powstały (na mocy decyzji ZRID) w wyniku podziału odpowiednio działek nr: "[...]" powstałych w wyniku podziału na mocy decyzji Wójta Gminy zatwierdzających podział nieruchomości.
Organ odwoławczy wskazał, że działka nr "[...]" powstała w wyniku podziału działki nr "[...]" na mocy ostatecznej decyzji podziałowej Wójta Gminy z "[...]".. Decyzja ta wskazywała przeznaczenie działki nr "[...]" na cele rzemieślniczo-przemysłowo-składowe. Organ II instancji wskazał, że przepis art. 98 u.g.n. dotyczy wyłącznie działek wydzielonych pod drogi publiczne i wprowadza istotne skutki dokonania podziału ewidencyjnego nieruchomości w postaci odebrania własności lub prawa użytkowania wieczystego do działek wydzielonych pod drogi publiczne z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Zatem ocena tego czy spełniona została przesłanka przejścia wydzielonej działki na rzecz jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, czyli czy działka została wydzielona pod drogę publiczną, powinna dokonywać się na podstawie treści decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. W analizowanym przypadku natomiast przeznaczenie działki na cele rzemieślniczo-przemysłowo-składowe wyklucza możliwość uznania jej za drogę publiczną.
Działka nr "[...]" powstała zaś w wyniku podziału działki nr "[...]" na mocy ostatecznej decyzji podziałowej Wójta Gminy z "[...]". Decyzja ta wskazywała przeznaczenie działki nr "[...]" na poszerzenie drogi gminnej nr "[..]". Organ odwoławczy zwrócił jednak uwagę, że powołane w podstawie prawnej decyzji Wójta Gminy przepisy - art. 97 ust. 3 pkt 2 u.g.n. oraz § 2 pkt 2 i § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25, poz. 130) - świadczą o tym, że w niniejszej sytuacji podziału nieruchomości dokonano z urzędu. Również treść rozstrzygnięcia Wójta Gminy bezspornie wskazuje, że w momencie dokonywania podziału przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Gminy. W tej sytuacji wyłącznie Gmina - jako właściciel nieruchomości - była stroną postępowania administracyjnego o podział nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego treść art. 98 u.g.n. dotyczy podziału dokonywanego na wniosek właściciela nieruchomości lub na wniosek użytkownika wieczystego nieruchomości i to im przysługuje prawo do ewentualnego odszkodowania za naruszenie istoty prawa własności nieruchomości przejętej pod drogi publiczne. Skoro więc w tym przypadku podział nieruchomości stanowiącej własność Gminy A nastąpił z urzędu, to nawet w sytuacji, gdy projekt podziału przewidywałby wydzielenie działki pod drogi publiczne to Spółce nie przysługiwałoby prawo do odszkodowania w oparciu o przepis art. 98 ust. 3 u.g.n., gdyż w tamtym momencie Spółce nie przysługiwał jakikolwiek tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Podział nieruchomości w żaden sposób nie wpłynął na sytuację prawną Spółki.
Wojewoda wyjaśnił dalej, że działka nr "[...]" powstała zaś w wyniku podziału działki nr "[...]" na mocy ostatecznej decyzji podziałowej decyzji Wójta Gminy A z "[...]". Decyzja ta wskazywała przeznaczenie działki nr "[...]" na poszerzenie drogi gminnej oznaczonej nr "[...]".. Jednak jak w przypadku działki nr "[...]" - powołane w sentencji decyzji przepisy prawne, treść rozstrzygnięcia oraz rozdzielnik decyzji bezsprzecznie wskazują, że postępowanie podziałowe zostało wszczęte z urzędu, a przedmiotowa nieruchomość wówczas stanowiła własność Gminy A, natomiast SSE S.A. nie przysługiwał tytuł prawny do spornej nieruchomości, w związku z czym również w tym przypadku nie nastąpił skutek odebrania Spółce prawa własności działki pod drogę publiczną.
Z kolei działka nr "[...]", z której na mocy ostatecznej decyzji ZRID wydzielona została działka nr "[...]", stanowiła drogę gminną i była własnością Gminy A. Zgodnie z informacją pełnomocnika SSE S.A. działka ta została wniesiona jako aport do SSE S.A., zatem nie była przedmiotem postępowania Wójta Gminy w sprawie podziału nieruchomości.
Mając powyższe na uwadze organ II instancji stwierdził, że w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy nie nastąpił skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., w postaci odebrania z mocy prawa SSE S.A. prawa własności działek gruntu wydzielonych pod drogi gminne na podstawie decyzji Starosty o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz na podstawie decyzji podziałowych Wójta Gminy, w związku z czym brak jest podstaw do ustalenia na rzecz Spółki odszkodowania w myśl art. 98 ust. 3 u.g.n. za wydzielone w ten sposób działki nr: "[...]".
W nawiązaniu do przytoczonego w odwołaniu wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie nr 22531/05 Bugajny i inni przeciwko Polsce oraz wykształconego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu, zgodnie z którym w związku z wydzieleniem działek może dojść do tzw. nieformalnego wywłaszczenia z prawa własności nieruchomości na cele drogowe, z czym powinien wiązać się obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania, organ II instancji stwierdził, że wyrok ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ zapadł na gruncie odmiennego stanu faktycznego. Wydana w niniejszej sprawie decyzja ZRID oraz wydane decyzje podziałowe Wójta Gminy nie miały wpływu ani na to, kto jest właścicielem wydzielonych działek, ani na zakres ich władania. Zdaniem organu odwoławczego, skoro wyłącznym dysponentem wydzielonych działek wciąż jest Spółka, to nie można było uznać, że w niniejszej sprawie doszło do tzw. nieformalnego wywłaszczenia z prawa własności nieruchomości na cele drogowe, które wykształciło się w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle wyroku ETPCz z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie nr 22531/05 Bugajny i inni przeciwko Polsce. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia istoty prawa własności nieruchomości, Spółka nadal ma możność korzystania z wydzielonych działek i dysponowania nimi. Jest nade wszystko ich właścicielem, nie zaś gmina.
Skargę na powyższą decyzję wywiodła SSE S.A., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji.
Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła:
1. naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy t.j. art. 98 ust. 3 u.g.n. przez:
- uznanie, że odszkodowanie, o którym mowa w tym przepisie, nie przysługuje za grunty powstałe w wyniku podziału nieruchomości na postawie decyzji udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, do tego wykorzystywane faktycznie jak drogi publiczne, podczas gdy odszkodowanie to będzie przysługiwać w przypadku każdego podziału nieruchomości (niezależnie od trybu), w wyniku którego nowopowstała działka będzie ogólnodostępna i służyła nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników (będzie pełnić faktycznie funkcję drogi publicznej);
- błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że o przejściu z mocy prawa własności działki wydzielonej pod drogę publiczną na własność gminy decyduje treść decyzji podziałowej podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że droga zalicza się do kategorii dróg publicznych gdy spełnia funkcję drogi ogólnodostępnej połączonej z siecią dróg publicznych, przeznaczonej dla nieograniczonej liczby osób;
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na:
- nieprzeprowadzeniu czynności mających na celu wyjaśnienie okoliczności czy droga urządzona na działkach nr: "[...]" jest częścią sieci komunikacyjnej gminy, jest dostępna nie tylko dla właścicieli działek powstałych w wyniku podziału, odbywa się przez nią transport publiczny w efekcie czego organ bezpodstawne przyjął, że działki nr: "[...]" nie zostały przeznaczone pod drogę publiczną.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że specustawa drogowa stanowi regulację szczególną w stosunku do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzja udzielająca zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w części określającej podział działek, wydzielających działki, na których będzie realizowana przedmiotowa inwestycja, i działki, na których nie będzie realizowana inwestycja, zastępuje decyzję podziałową, o której mowa w art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na potrzeby inwestycji w zakresie dróg publicznych. Co istotne, celem ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie jest ograniczenie uprawnień właściciela wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie prawa do odszkodowania za zajęcie pod drogi. Potwierdza to przepis art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
W sytuacji zatem, w której "specustawa" nie określa, jakie uprawnienia ma właściciel działki, na której nie została przewidziana lokalizacja inwestycji, ale faktycznie jest ona dostępna dla nieograniczonego kręgu użytkowników, to skutki takiego nieformalnego wywłaszczenia należy wywodzić właśnie z przepisu art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozumianego w ten sposób, że dotyczy on każdego przypadku przeznaczenia określonej działki prywatnej pod drogę, również nie związanego z odjęciem własności, ale stwarzającego warunki powszechnej dostępności do tej działki.
Skarżąca podniosła, że na podstawie decyzji Nr "[...]" o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej Starosty Szczycieńskiego z dnia "[...]", wydzielone zostały przedmiotowe działki, które nie wchodziły bezpośrednio w zakres planowanej inwestycji polegającej na "rozbudowie ciągu drogowego A-B". Zatem, skoro nie zostały objęte procedurą przyznania odszkodowania za działki wydzielone na potrzeby inwestycji drogowej, to skutki ich faktycznego przeznaczenia pod drogę publiczną, należy wywodzić z przepisu art. 98 u.g.n. W przeciwnym bowiem wypadku oznaczałoby, że przepisy "specustawy" otwierałyby możliwość obejścia przepisu art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i powodowałoby pozbawienie właściciela prawa do odszkodowania za "nieformalnie" wywłaszczone działki.
Zdaniem skarżącej, za przyjęciem, iż działki nr "[...]" przeznaczone zostały pod drogi publiczne przemawia położenie i kształt tych działek, które wspólnie z innymi działkami (np. "[...]") w rzeczywistości tworzą ciąg komunikacyjny zapewniający dojazd działkom sąsiednim do drogi publicznej, tj. do ul. A i planowanej drogi gminnej A. Przedmiotowe działki mają szerokość umożliwiającą budowę na nich jezdni o parametrach właściwych dla dróg publicznych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przedmiotowa droga spełnia także wymogi techniczne wskazane w planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]" (rozdział II, pkt 9 "Komunikacja", s. 37).
Skarżąca argumentowała dalej, że przedmiotowe działki wydzielone zostały na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej Starosty z dnia "[...]" Podkreśliła, iż działki nr: "[...]" objęte niniejszym postępowaniem powstały w wyniku podziału odpowiednio działek nr "[...]". Przy czym dla wyjaśnienia niniejszej sprawy nie ma znaczenia z jakich działek i w jakich okolicznościach zostały wydzielone te działki. Nie ulega wątpliwości, iż w dniu dokonania podziału, przedmiotowe działki stanowiły własność SSE S.A. Z tego względu – zdaniem Spółki - nie są zrozumiałe dla skarżącej wywody organu drugiej instancji, dotyczące stanu prawnego działek, z których wydzielono przedmiotowe działki. Natomiast treść decyzji podziałowych na podstawie, których powstały działki nr "[...]" mają o tyle znaczenie, że ich treść potwierdza przeznaczenie tych działek na cele drogowe.
W ocenie skarżącej, działki nr "[...]" spełniają wszelkie przesłanki do uznania ich za drogi publiczne, ponieważ są połączone z siecią dróg publicznych, są dostępne dla ogółu użytkowników i nie ma możliwości ograniczenia dostępu do tych dróg na rzecz konkretnych użytkowników. Spółka podniosła, że zgodnie z aktualnym planem miejscowym przedmiotowe drogi mają stanowić połączenie ulicy A z drogą krajową nr "[...]" poprzez planowaną drogę gminną "[...]", zatem faktycznie mają służyć nieograniczonej liczbie użytkowników co bezwzględnie stanowi o ich publicznym charakterze.
W celu ustalenia w/w okoliczności, pismem z dnia 24.07.2020 r., skarżący wniósł o przesłuchanie pracowników Strefy Ekonomicznej, którzy wykonują czynności związane z administrowaniem Strefą w obrębie Korpele oraz przeprowadzenie oględzin działek objętych wnioskiem. Organ odwoławczy uznał, że nie istnieje taka potrzeba w niniejszym postępowaniu, co stanowi naruszenie art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Zgromadzony bowiem w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie okoliczności skomunikowania przedmiotowych dróg z innymi drogami oraz stanowienia przez te drogi części ogólnodostępnych ciągów komunikacyjnych.
Ponadto zdaniem skarżącej nie bez znaczenia są w niniejszej sprawie okoliczności związane z przekazaniem przez Gminę A przedmiotowej działki na własność skarżącej. Skarżąca jest spółką, w której udziałowcami są samorządy oraz Skarb Państwa, powołaną w celu przyśpieszenia rozwoju regionów słabo rozwiniętych poprzez przyciąganie nowych inwestycji i promocję tworzenia miejsc pracy. Gmina A w 1999 r. przekazała aportem skarżącej tereny inwestycyjne w obrębie A w celu realizacji wspólnego przedsięwzięcia. Dzięki działalności SSE S.A., na inwestycje w A zdecydowało się wielu przedsiębiorców, co przyczyniło się do rozwoju regionu i zapewniło Gminie A dodatkowe wpływy do budżetu. W tej sytuacji, za nadużycie prawa należy uznać przerzucenie przez Gminę na skarżącą własnych zadań związanych z budową i utrzymaniem dróg. Nie ulega wątpliwości, że wyposażenie terenów w obrębie "[...]" w niezbędną infrastrukturę logistyczną stanowiłoby obowiązek Gminy, gdyby tereny te nadal były jej własnością. Tymczasem opisując drogi publiczne, w sposób sztuczny jako drogi "wewnętrzne" i działki "przemysłowo-składowe", Gmina A dąży do uchylenia się od obowiązku wypłaty odszkodowania za nieruchomość de facto wywłaszczoną na cele publiczne.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności
z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.). Rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje zatem oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź procesowego. Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu w przypadku, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a.").
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz.U. z 2020 poz. 1842 ze zm.), wobec uznania rozpoznania sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy i w związku z uznaniem, że istnieje duże zagrożenie dla życia i zdrowia stron związane z przeprowadzeniem rozprawy z uwagi na zaistnienie sytuacji szczególnej związanej z intensyfikacją rozwoju epidemii Covid-19, przy braku możliwości przeprowadzenia jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Na wstępie należy podnieść, że Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o połączenie skarg wniesionych przez Spółkę na decyzje dotyczące odszkodowań za wskazane wyżej działki gruntu do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia w trybie art. 111 § 2 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. W ocenie Sądu jednak sprawy te nie pozostają ze sobą w związku, gdyż wnioski o odszkodowania dotyczą podziałów działek dokonanych zupełnie odrębnymi decyzjami, podjętymi w różnych okresach czasu.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, którą organ ten orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie A, gmina A, oznaczoną w ewidencji jako działki nr: "[...]" wydzielonej na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej Starosty z "[...]".
Wyjaśnienia na wstępie wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzyganie "w granicach sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd związany jest bowiem granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104, wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2507/18, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Na zasadzie tego przepisu Sąd nie może więc w niniejszym postępowaniu uczynić przedmiotem oceny aktu administracyjnego, który podlegał odrębnemu zaskarżeniu. Zatem kontroli Sądu nie może podlegać
w niniejszym postępowaniu decyzja z "[...]", jak również decyzje podziałowe na które powoływał się w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy. Organ administracji publicznej, do którego właściwości należy orzekanie w przedmiocie odszkodowania jest związany treścią zawartego w decyzji podziałowej rozstrzygnięcia. O charakterze wydzielonej drogi nie przesądza zatem organ rozstrzygający wniosek o odszkodowanie (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 986/11; wyrok NSA z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13, publ. w CBOSA).
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a za te działki gruntu, zgodnie
z art. 98 ust. 3 u.g.n., przysługuje odszkodowanie. Przejście działek wydzielonych pod drogi publiczne na rzecz podmiotów publicznych jest zatem wywłaszczeniem, które następuje z mocy prawa i z tego względu przysługuje odszkodowanie, które zgodnie
z nakazem zawartym w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP musi być odszkodowaniem słusznym. Aby jednak można było mówić o prawie do słusznego odszkodowania zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. musi zostać spełniona przesłanka z art. 98 ust. 1 tej ustawy, to jest nastąpić przejście prawa własności nieruchomości wydzielonych pod drogi publiczne na rzecz podmiotów w tym przepisie wymienionych. Zatem zasadniczym elementem ustaleń stanu faktycznego sprawy jest czy działka gruntu przeszła na własność samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, z mocy prawa, na skutek wydzielenia jej jako drogi publicznej, z nieruchomości, która podlegała podziałowi.
W ocenie Sądu prawidłowy jest pogląd wyrażony przez organ w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym przejście prawa własności działek przeznaczonych pod drogi publiczne, w myśl art. 98 u.g.n., jest skutkiem prawnym wywołanym bezpośrednio przez decyzję podziałową. Podstawowe znaczenie, ma treść decyzji podziałowej, bowiem to na podstawie tej decyzji dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem na drogi publiczne, które stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 986/11, wyrok NSA z 9 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1474/15, wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1688/15, wyrok NSA z 24 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2212/17 oraz wyrok NSA z 25 września 2019 r., sygn. akt I OSK 289/17).
W konsekwencji zasadnie przyjęto w zaskarżonej decyzji, że mając na uwadze wyżej przytoczone przepisy oraz aktualne orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdzić należy, że ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne możliwe jest w razie kumulatywnego spełnienia następujących warunków: (1) z treści decyzji podziałowej w sposób jednoznaczny wynika, że konkretny grunt został na wniosek właściciela wydzielony pod drogę publiczną, (2) decyzja podziałowa, o której mowa wyżej stała się ostateczna i w związku z tym istnieje dokument, na podstawie którego organ właściwy może stwierdzić fakt nabycia przez podmiot publicznoprawny określonej działki gruntu z mocy prawa, z dniem w którym decyzja ta stała się ostateczna oraz wystąpić do sądu wieczystoksięgowego o wpis tego prawa na rzecz podmiotu publicznoprawnego, (3) właściciel oraz właściwy organ nie osiągnęli porozumienia co do finansowej rekompensaty za odjęcie prawa własności.
W orzecznictwie prezentowany jest ponadto pogląd, który skład orzekający podziela, zgodnie z którym o przejściu własności działki z mocy prawa na podstawie art. 98 u.g.n. rozstrzyga sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej, względnie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywisty stanem prawnym (tak: NSA w wyroku z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 1453/19, publ. w CBOSA). W wyroku z 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 815/16 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gmin" (por. też wyrok NSA z 8 sierpnia 2014 r., sygn. I OSK 1857/14). Także w wyroku z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2398/17 Naczelny Sąd Administracyjny akcentował, że w przypadku sporu co do stanu prawnego działki w sprawie o odszkodowanie organ administracji nie może samodzielnie rozstrzygać tego sporu. Wyjaśnił, że nie można pomijać wpisów w księdze wieczystej dokonywanych na podstawie decyzji podziałowych. Dostrzec należy, że przy wpisaniu ww. działek do księgi wieczystej musiałyby być uwzględnione decyzje podziałowe, na podstawie której ustalono stan prawny tej działki.
Wskazać należy, że na mocy decyzji z dnia "[...]" (dalej zwanej jako ZRID) wydanej w oparciu o przepisy specustawy drogowej Starosta udzielił dla Zarządu Powiatu A zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na "Rozbudowie ciągu drogowego A-B (droga - powiatowa, gminna i ulica A). W decyzji tej punkcie VI. zatwierdzono projekty podziałów opisanych tam nieruchomości. Powstałe w wyniku podziałów działki nr: "[...]" na mocy ostatecznej decyzji ZRID stały się własnością Gminy A i za nie SSE S.A. przysługiwało odszkodowanie ustalane i wypłacane na podstawie przepisów specustawy drogowej i odpowiednio przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przypadku natomiast działek nr: "[...]" własność na mocy decyzji Starosty nie przeszła na Gminę A. SSE S.A. wystąpiła do Starosty A o ustalenie i wypłatę odszkodowania jako za działki wydzielone pod drogi gminne w myśl art. 98 ust. 3 u.g.n.
Brak jest podstaw prawnych, by w oparciu o decyzję ZRID z "[...]" przyjąć, że za działki gruntu nr: "[...]" skarżąca winna otrzymać odszkodowanie na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. za przejęcie tych działek pod drogi publiczne. Decyzja ta bowiem jednoznacznie określała co jest jej przedmiotem. Była to mianowicie rozbudowa drogi ciągu drogowego A-B. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że części działek należących do skarżącej leżących w ciągu tej drogi (ul. A) przeszły z mocy prawa na rzecz Gminy. Trudno jednocześnie przyjąć, że z mocy tej decyzji działki objęte wnioskiem o odszkodowanie, które w ciągu tej drogi nie leżą, a znajdują się w głębi terenu należącego do Spółki i umożliwiają dojazd do poszczególnych budynków tam się znajdujących, winny przejść z mocy prawa na rzecz Gminy. Działki te nie zostały przeznaczone na rozbudowę ww. ciągu drogowego. Ponadto art. 12 ust. 5 specustawy drogowej stanowi, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Przepis ten wprost mówi o odpowiednim stosowaniu przepisów u.g.n. W ocenie Sądu nie można przyjąć, że w sprawie podziałów dokonanych z mocy decyzji ZRID w kwestiach odszkodowań, będzie miał zastosowanie art. 98 u.g.n. tak jakby chciała tego skarżąca, chociażby z racji odmiennych regulacji zawartych w art. 11f ust. 1 pkt 6) i art. 12 ust. 4 i 4a specustawy drogowej. Podnieść ponadto należy, że decyzja ta nie została wydana na wniosek Spółki będącej właścicielem nieruchomości, które zdaniem skarżącej winny przejść na własność Gminy w oparciu o art. 98 u.s.g. Już choćby z tego powodu nie znajduje zastosowania art. 98 u.g.n.
Wskazać dalej należy, że organ odwoławczy przeanalizował na podstawie materiału dowodowego, że działki nr: "[...]" objęte niniejszym postępowaniem powstały (na mocy decyzji ZRID) na skutek podziału odpowiednio działek nr: "[...]" powstałych w wyniku podziału na mocy decyzji Wójta Gminy A zatwierdzających podział nieruchomości.
Następnie w uzasadnieniu decyzji ustalił, że działka nr "[...]" powstała w wyniku podziału działki nr "[...]" na mocy ostatecznej decyzji podziałowej Wójta Gminy z "[...]" Decyzja ta wskazywała przeznaczenie działki nr "[...]" na cele rzemieślniczo-przemysłowo-składowe. Słusznie zatem organ II instancji wskazał, że przepis art. 98 u.g.n. dotyczy wyłącznie działek wydzielonych pod drogi publiczne i wprowadza istotne skutki dokonania podziału ewidencyjnego nieruchomości w postaci odebrania własności lub prawa użytkowania wieczystego do działek wydzielonych pod drogi publiczne z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Zatem ocena tego czy spełniona została przesłanka przejścia wydzielonej działki na rzecz jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, czyli czy działka została wydzielona pod drogę publiczną, powinna dokonywać się na podstawie treści decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. W analizowanym przypadku natomiast przeznaczenie działki na cele rzemieślniczo-przemysłowo-składowe wyklucza możliwość uznania jej za drogę publiczną. Oceny tej nie zmienia fakt, że na tej działce przewidziano zakaz jakiejkolwiek zabudowy.
Natomiast podział działek nr "[...]" nastąpił wprawdzie na podstawie decyzji, które przewidywały poszerzenie drogi gminnej, ale w chwili podziału działki te stanowiły własność Gminy, podziału dokonano z urzędu. W tej sytuacji wyłącznie Gmina A - jako właściciel nieruchomości - była stroną postępowania administracyjnego o podział nieruchomości. Zasadnie zatem Wojewoda wywodzi, że treść art. 98 u.g.n. dotyczy podziału dokonywanego na wniosek właściciela nieruchomości lub na wniosek użytkownika wieczystego nieruchomości i to im przysługuje prawo do ewentualnego odszkodowania za naruszenie istoty prawa własności nieruchomości przejętej pod drogi publiczne. Skoro więc w tym przypadku podział ww. działek stanowiących własność Gminy A nastąpił z urzędu, to nawet w sytuacji, gdy projekt podziału przewidywałby wydzielenie działki pod drogi publiczne to skarżącej nie przysługiwałoby prawo do odszkodowania w oparciu o przepis art. 98 ust. 3 u.g.n., gdyż w tamtym momencie Spółce nie przysługiwał jakikolwiek tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Podział nieruchomości w żaden sposób nie wpłynął na sytuację prawną Spółki.
Z kolei działka nr "[...]", z której na mocy ostatecznej decyzji ZRID wydzielona została działka nr "[...]", stanowiła drogę gminną i była własnością Gminy A. Zgodnie z informacją pełnomocnika SSE S.A. działka ta została wniesiona jako aport do SSE S.A., zatem rację ma organ odwoławczy, że działka ta nie była przedmiotem postępowania Wójta Gminy w sprawie podziału nieruchomości.
Jak wskazano wyżej działka nr "[...]" nie była przeznaczona na cele drogowe.
Działki zaś "[...]", choć przeznaczone na cele drogowe w chwili powstania w wyniku podziałów nie stanowiły własności skarżącej lecz własność Gminy, a podziału dokonano z urzędu. Podobnie działka nr "[...]" była wprawdzie drogą gminną, ale wniesioną ją w ramach aportu do Spółki. Wbrew twierdzeniom skargi okoliczność, że w danym przedziale czasu określone działki drogowe były drogami gminnymi i zostały następnie przekazane skarżącej na własność nie oznacza, że Spółka następnie tylko z tego powodu po wydaniu decyzji ZRID może ubiegać się o odszkodowanie za te działki w oparciu o art. 98 u.g.n. Brak jest ku temu podstaw prawnych.
Odnośnie do powołanego w skardze wyroku ETPCz z 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce (sygn. 22531/05) podnieść należy, że sprawa ta dotyczyła innego stanu faktycznego i prawnego. Co najistotniejsze w sprawie nie można przyjąć, że doszło do tzw. nieformalnego wywłaszczenia z prawa własności nieruchomości na cele drogowe, z czym powinien wiązać się obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania. Wydana w niniejszej sprawie decyzja ZRID oraz wydane decyzje podziałowe Wójta Gminy nie miały wpływu ani na to, kto jest właścicielem wydzielonych działek, ani na zakres ich władania. Ponadto wyłącznym dysponentem wydzielonych działek wciąż jest Spółka i nie można było uznać, że w niniejszej sprawie doszło do tzw. nieformalnego wywłaszczenia z prawa własności nieruchomości na cele drogowe. Słusznie przyjął organ w zaskarżonej decyzji, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia istoty prawa własności nieruchomości. Spółka nadal ma możność korzystania z wydzielonych działek i dysponowania nimi. Jest nade wszystko ich właścicielem, nie zaś gmina.
Z powyższych względów nie zasługiwały na uwzględnienie podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczące braku zebrania i przeprowadzenia przez organy orzekające dowodów mających na celu wyjaśnienie charakteru spornych działek.
Dla sprawy prawnie obojętne jest, czy Gmina powinna przejąć przedmiotowe działki od Spółki z uwagi na przyczynienie się skarżącej do rozwoju lokalnej przedsiębiorczości.
Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.