II SA/OL 729/22

II SA/Ol 729/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-04-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk
Grzegorz Klimek
Marzenna Glabas /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II OSK 1717/23 - Wyrok NSA z 2024-07-25
II OZ 5/23 - Postanowienie NSA z 2023-01-19
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 176
art. 11a ust. 1, art. 11e, art. 11f ust. 1 pkt 7, art. 11 i ust. 1, art. 12 ust. 4
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
Sentencja
Dnia 18 kwietnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 kwietnia 2023 roku sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej - oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją nr 2/2022 z 22 marca 2022 r., znak: B.6740.13.2022, Starosta Działdowski (dalej jako: "organ I instancji", "starosta") zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn.: "Budowa drogi nr 1 relacji ul.[...], drogi nr 2 relacji droga nr 1 - ul. [...], drogi nr 3 relacji droga nr 1 - szkoła podstawowa w R. wraz z budową i przebudową infrastruktury technicznej" (dalej też jako: "decyzja ZRID"). Ustalono przebieg inwestycji - wskazano działki, na których inwestycja będzie realizowana.
W odwołaniu od tej decyzji M. G. (dalej jako: "skarżący") sprzeciwił się realizacji inwestycji na należących do niego działkach nr [...]. Zarzucił naruszenie:
- art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 176 ze zm., dalej jako: "specustawa drogowa"), w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie dopuszczalności oraz konieczności lokalizacji inwestycji drogowej w związku z realizacją celu publicznego na przedmiotowych działkach w kształcie zaproponowanym przez wnioskodawcę, w sytuacji gdy możliwa jest realizacja przedmiotowej inwestycji drogowej z pominięciem gruntów należących do skarżącego, co nie spowodowałoby niepowetowanej szkody wyrażającej się w konieczności zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej polegającej na hodowli bydła;
- art. 17 specustawy drogowej poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności względem nieruchomości skarżącego, w przypadku gdy brak jest uzasadnionego interesu społecznego lub gospodarczego;
- art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez powierzchowne i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie, a także niewyczerpujące rozpatrzenie i zgromadzenie materiału dowodowego.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją nr WIN-II.7821.1.2022 z 25 sierpnia 2022 r., Zastępca Dyrektora Wydziału Infrastruktury i Nieruchomości w Warmińsko-Mazurskim Urzędzie Wojewódzkim w Olsztynie, działając z upoważnienia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego (dalej jako: "organ odwoławczy, "wojewoda"), uchylił w części zaskarżoną decyzję i orzekł co do istoty, w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uchylił rygor natychmiastowej wykonalności oraz załącznik nr 1 do decyzji organu I instancji – mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi i zatwierdził nowy załącznik stanowiący mapę
z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejącego uzbrojenia terenu. Ponadto zmienił zapis określający oznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji i orzekł reformatoryjnie w zakresie wymienionych dwóch punktów decyzji dotyczących działek nr [...]. Odnosząc się do odwołania skarżącego, organ II instancji wyjaśnił, że organy właściwe do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie są uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej to inwestor decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając do wniosku mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. W przepisach specustawy drogowej ustawodawca nie upoważnił organów do oceny racjonalności, czy słuszności zaproponowanych rozwiązań projektowych. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują przy tym inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania. To inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych rozwiązań, a rola organu ogranicza się do sprawdzenia kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz tego, czy przedstawiona koncepcja mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Zgodnie z treścią art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w specustawie drogowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane. Jak wynika natomiast z treści art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Zatem decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej. Wskazano, że organ odwoławczy wezwał inwestora do wypowiedzenia się
w sprawie zagadnień podniesionych przez skarżącego. Inwestor poinformował organ odwoławczy, że niemożliwa jest realizacja przedmiotowej inwestycji drogowej
i zrealizowanie celu publicznego z pominięciem przedmiotowych działek ewidencyjnych nr [...], obręb R., ponieważ zmiana jaką proponuje skarżący zmienia w istotny sposób zarówno przebieg jak i sam cel budowy tejże drogi. Celem inwestora jest stworzenie w R. alternatywnej komunikacji pomiędzy ul. [...] z pominięciem ul. [...], z uwagi na duże natężenie ruchu pojazdów mechanicznych na tej ulicy oraz zapewnienie bezpieczeństwa dzieciom uczęszczającym do szkół pieszo i rowerami. Zgodnie z wyjaśnieniami inwestora planowana inwestycja spowoduje zmniejszenie natężenia ruchu na ul. [...], w tym ruchu pieszego i rowerowego. Ulica [...] nie ma bowiem możliwości technicznych wybudowania ścieżki rowerowej. Organ odwoławczy podzielił argumenty inwestora. Za zasadne uznał również stanowisko odnoszące się do niezasadności zarzutu skarżącego o konieczności zaprzestania hodowli bydła, z uwagi na podział działki ewidencyjnej nr [...] na odrębne części, co zdaniem skarżącego spowoduje brak dostępu bydła do pastwiska. Stwierdzono, że dostęp ten jest zapewniony przez zjazdy z nowoprojektowanej drogi na obie działki powstałe po podziale, które zostały ulokowane po przeciwnych stronach tej drogi. Zdaniem organu odwoławczego planowana inwestycja nie przewiduje rozwiązań, które wprowadzają nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności strony. Ingerencja we własność odpowiada tylko jej koniecznemu zakresowi. Wskazano też, że prawo własności nie jest prawem bezwarunkowym i za pozbawienie prawa własności w odrębnym postępowaniu zostaje przyznane odszkodowanie. Tym samym nie doszło do naruszenia istoty prawa własności.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Olsztynie skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, domagał się uchylenia obu decyzji instancyjnych, zarzucając naruszenie:
1. art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. poprzez powierzchowne i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie, a także niewyczerpujące rozpatrzenie
i zgromadzenie materiału dowodowego w sprawie polegające na:
a) odstąpieniu przez wojewodę od powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy w zakresie oceny decyzji starosty co do spełnienia wymagań w przedmiocie ochrony uzasadnionych interesów skarżącego;
b) niewyjaśnieniu dlaczego propozycja skarżącego jest niemożliwa do realizacji, w taki sposób aby interes prywatny skarżącego nie został naruszony przy jednoczesnej realizacji inwestycji drogowej jako takiej, w sytuacji gdy skarżący zaproponował konkretne rozwiązanie;
c) pominięciu, że gospodarstwo rolne jest całością i brak jest uzasadnienia dla jego podziału w sposób zaproponowany przez inwestora, ponieważ na skutek podziału zostanie wypaczona jego funkcja i integralność, dzięki której gospodarstwo rolne skarżącego poprawnie i sprawnie działa;
d) nieustaleniu czy zgodny z prawem i dozwolony był podział gospodarstwa rolnego hodowli bydła skarżącego, w tym pod kątem powstałej powierzchni gospodarstwa po podziale i ewentualnego pozbawienia nieruchomości charakteru gospodarstwa rolnego;
2. art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, mimo że nie odpowiada ona prawu;
3. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu i niepoinformowanie o wezwaniu projektanta inwestycji do naniesienia zmian na mapie w zakresie linii rozgraniczających teren inwestycji, podczas gdy dokonane zmiany miały charakter znamienny i kluczowy dla postępowania;
4. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niedołączenie do zaskarżonej decyzji załącznika w postaci mapy z proponowanym przebiegiem drogi w skali 1:1000, wskazanej jako załącznik zaskarżonej decyzji, skutkiem czego doręczona decyzja jest niekompletna, a wskazany załącznik jest istotny i znamienny dla istoty postępowania;
5. art. 11 a ust. 1 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w zw.
z art. 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ jest zobowiązany wyłącznie do działania w granicach wniosku inwestora, bez możliwości ingerencji w lokalizację inwestycji i przebieg linii podziału nieruchomości zaproponowany przez inwestora, podczas gdy organ był zobowiązany do rzetelnej analizy i dokonania oceny, czy własność skarżącego stanowiła niezbędną i konieczną do realizacji celu w postaci inwestycji drogowej,
w szczególności czy decyzja wydana przez starostę zezwalająca na realizację inwestycji drogowej spełnia wymagania w zakresie ustaleń co do ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym skarżącego;
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wskazany przez organ dostęp bydła do pastwiska przez zjazdy z drogi na obie działki powstałe po podziale jest tego rodzaju utrudnieniem, mając na uwadze specyfikę wypasania bydła, że nie będzie możliwe prowadzenie hodowli. Bydło nie może być bowiem kilka razy w ciągu dnia przeprowadzane przez jezdnię tam i z powrotem. Gospodarstwo rolne w postaci hodowli bydła stanowi jedną zorganizowaną całość gospodarczą, która nie może być
w ten sposób dzielona w myśl art. 55[3] k.c. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, definicja "gospodarstwa rolnego" stanowi, że "należy przez to rozumieć gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego, w którym powierzchnia nieruchomości rolnej albo łączna powierzchnia nieruchomości rolnych jest nie mniejsza niż 1 ha". Skarżący stwierdził, że naruszenie ww. zasady i wywłaszczenie nieruchomości jest możliwe tylko wówczas o ile jest uzasadnione realizacją celu publicznego, którego nie można osiągnąć w żaden inny sposób. Powyższa sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. O ile organ nie jest uprawniony do korygowania trasy inwestycji, zmiany proponowanych rozwiązań,
to jego zadaniem jest ocena czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, czy jest konieczna, a także, czy interes publiczny może zostać zrealizowany w sposób niegodzący w interes prywatny osób trzecich. Zdaniem skarżącego realizacja przedmiotowej inwestycji drogowej
i zrealizowanie celu publicznego jest możliwe z pominięciem należących do niego gruntów, w ten sposób że przebieg drogi zostanie przesunięty i zakończony przed gruntami należącymi do skarżącego na rondzie przy ul. [...] i połączony
z ul. [...]. Powyższe ochroni interes prywatny skarżącego i pozwoli na spełnienie realizacji celu publicznego.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyjaśnił, że mapa z proponowanym przebiegiem drogi stanowi załącznik graficzny do decyzji. Z uwagi na to, że załącznik wymagał korekty, ponieważ nie zaznaczono na nim linii rozgraniczającej teren inwestycji, organ wojewódzki wezwał inwestora do przedłożenia poprawionej mapy,
w celu zatwierdzenia na niej przedmiotowej linii. Organ wskazał, że zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej decyzję doręcza się tylko wnioskodawcy. Pozostałe strony nie otrzymały decyzji ani załącznika, ale miały prawo zapoznać się z nim, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a.
W piśmie z 23 listopada 2022 r., stanowiącym zażalenie na odmowę wstrzymania wykonania decyzji, skarżący dodatkowo argumentował, że zatwierdzona droga przecina gospodarstwo skarżącego na dwie części, tj. część z zabudową, na którą składa się dom oraz obory oraz na ziemie orne i pastwiska. W konsekwencji zostanie również przecięty dostęp bydła do pastwiska, na skutek czego skarżący zostanie narażony na brak możliwości wypasania bydła i prowadzenia hodowli oraz bankructwo. Podkreślił, że wypasa aż 40 krów mlecznych. Krowy wypędzane są rano około godz. 8.00 i następnie powracają samodzielnie do obory około godz.17.00. Wypas stanowi rodzaj żywienia letniego. Ponadto ruch, dostęp do świeżego powietrza pozytywnie wpływa na zdrowotność stada i jego wydajność. Skarżący stwierdził, że nie będzie możliwe przeprowadzanie krów na pastwisko poprzez zjazd z drogi na działki powstałe po podziale, ponieważ zjazd z drogi na obie działki jest zaprojektowany dla wszystkich uczestników ruchu drogowego, a nie konkretnie dla przeprowadzenia przez drogę krów mlecznych. Wobec tego, w razie kontynuowania prowadzenia wypasu, dojdzie do spowodowania zagrożenia ruchu drogowego, zarówno dla przeprowadzającego krowy i dla samych krów, ale i dla wszystkich pozostałych uczestników ruchu drogowego. Proponowane rozwiązanie jest niezgodne z ustawą Prawo o ruchu drogowym, gdyż zgodnie z art. 37 ust.1-5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (DZ.U z 2022 r. poz. 988) zwierzęta w stadzie mogą być pędzone po drodze tylko pod odpowiednim nadzorem. Zwierzę pojedyncze może być prowadzone tylko na uwięzi i zwierzęta nie mają prawa zatrzymywać się na jezdni. Codzienne przeprowadzanie krów przez zjazd spowoduje rażące naruszenie dobrostanu krów i wysoce prawdopodobne, że pozbawi skarżącego możliwości pobierania dopłat do tzw. dobrostanu krów mlecznych. Warunkiem takich dopłat jest posiadanie krów mlecznych w użytkowaniu mlecznym i zapewnienie im
w sezonie wegetacyjnym minimum 120 dni wypasu bez uwięzi przez minimum 6 godzin dziennie. Skarżący wskazał, że w celu rozbudowy gospodarstwa rolnego (budowa obory, modernizacja) zaciągnął kredyt na pół miliona złotych, wobec czego zainwestował bardzo duży nakład finansowy i swoją ciężką pracę, aby gospodarstwo miało kształt taki jak obecnie. W razie konieczności przeprowadzania krów przez zjazd, które jest fizycznie niewykonalne i niebezpieczne, nie będzie w stanie dokonać przebranżowienia na gospodarstwo zajmujące się produkcją roślinną. Cały jego dobytek zostanie zmarnowany, nie będzie go stać na wybudowanie drugiego gospodarstwa po stronie gdzie znajduje się pastwisko dla krów. Ewentualnym rozwiązaniem, dzięki któremu w dalszym ciągu będzie mógł wypasać krowy i prowadzić chów bydła jest przeprowadzenie tunelu dla pojazdów mechanicznych. Budowa tego rodzaju tunelu jest możliwa, skoro tunele takie są budowane celem ochrony np. gatunków płazów czy innych zwierząt np. saren.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego zamiast rozprawy zdalnej, jeżeli nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W niniejszej sprawie nie wszystkie strony odpowiedziały na zapytanie o możliwości uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Uzasadniało to rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego
i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów.
W rozpoznawanej sprawie Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W szczególności organy wyjaśniły sprawę w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie, z zachowaniem wymogów art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i swoje stanowisko przekonująco uzasadniły, wobec czego skarga nie mogła podlegać uwzględnieniu. Okoliczności faktyczne, jakie organ prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek ustalić i wziąć pod uwagę przy wydaniu decyzji administracyjnej, wynikają z treści przepisów prawa materialnego mających w sprawie zastosowanie.
Kwestionowane skargą rozstrzygnięcie wydane zostało w szczególnym trybie przewidzianym ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, której celem jest uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy lub rozbudowy drogi publicznej. Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy decyzja zezwalająca na realizację określonej inwestycji drogowej wydawana jest na wniosek właściwego zarządcy drogi, spełniający warunki szczegółowo i enumeratywnie wymienione w art. 11d ust. 1 pkt 1-9 tej ustawy, w tym zawierający m.in. mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi i istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z przepisami, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz opinie właściwych organów. W myśl art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2.
W wyroku z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2319/16 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA") Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił na czym polega odpowiednie stosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane w odniesieniu do specustawy drogowej. NSA wskazał, że odpowiednie stosowanie określonych przepisów w zależności od przedmiotu regulacji prowadzić może do stosowania tych przepisów wprost, zastosowania ich z odpowiednimi modyfikacjami lub do odmowy zastosowania przepisu z uwagi na określone różnice występujące między ustawami. Zgodnie ze stanowiskiem NSA zastosowanie danej normy ustawy Prawo budowlane powinno dać się pogodzić ze specyfiką i odmiennością ustawy odsyłającej. NSA zauważył, że zakres regulacji zawartych w specustawie drogowej jest znacznie szerszy, niż w Prawie budowlanym. Szczególność specustawy drogowej polega przede wszystkim na tym, że ze względu na specyficzny charakter inwestycji drogowej, jako inwestycji liniowej przebiegającej najczęściej przez wiele nieruchomości, ustawodawca połączył kilka odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jedną procedurę, kończącą się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiącą podstawę rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie budowy drogi publicznej. Kumulacja kilku postępowań administracyjnych skutkuje wydaniem jednego rozstrzygnięcia administracyjnego, w którym następuje skonkretyzowanie lokalizacji inwestycji, wydzielenie geodezyjne i prawne obszaru mającego być zajętym pod drogę publiczną oraz ocena technicznego projektu budowy drogi kończąca się zawartym w tym samym rozstrzygnięciu pozwoleniem na wykonywanie robót budowlanych. Decyzja ZRID jest bezspornie decyzją zezwalającą na budowę, dlatego ma do niej wprost zastosowanie art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w razie spełnienia wymagań określonych przepisami, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zasadnie organ odwoławczy dostrzegł też, że nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami,
o czym stanowi art. 11e specustawy drogowej. Zwrócić uwagę należy, że w myśl art. 11f ust. 1 pkt 7 specustawy decyzja ZRID zatwierdza projekt budowlany. Zatem przedmiotem procedowania mogą być tylko roboty budowlane projektowane i rolą właściwego organu administracji publicznej jest weryfikacja tych zamierzeń co do zgodności z prawem. W świetle tych unormowań prawidłowo organ odwoławczy wywiódł, że postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Nie może on więc dokonywać jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych wnioskowanej inwestycji. Organ nie może oceniać racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, bowiem to inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych, w jego ocenie, rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. II OSK 762/13, CBOSA). Także w wyroku z dnia 7 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1072/15 (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich w świetle specustawy, nie może być rozumiana na równi z interesem inwestora, do którego należy określenie miejsca i zakresu realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Zasadnie też organ odwoławczy dostrzegł, że ustawodawca nie nałożył na inwestora obowiązku rozważania i przedstawienia alternatywnych rozwiązań i wariantów przebiegu drogi. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz ocena, czy koncepcja składającego taki wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo.
Dopuszczenie przez ustawodawcę na podstawie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej możliwości wywłaszczenia nieruchomości w celu pozyskania nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej nie oznacza braku poszanowania dla wolności i praw skarżącego, w tym prawa własności, ale jest efektem wyważenia wartości podlegających prawnej ochronie. Omawiana ustawa przewiduje rozwiązania, które obligują skarżącego, jako właściciela nieruchomości, której część jest niezbędna do realizacji inwestycji drogowej, do podporzadkowania się rygorom tej ustawy, która przewiduje z mocy prawa przejście nieruchomości wydzielonych pod drogi na własność jednostki samorządu terytorialnego, ale za odszkodowaniem. Na podstawie specustawy przyjmuje się, że dochodzi do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej niezależnie od posiadania prawa do terenu inwestycji, bo ta decyzja już rodzi prawo do terenu (wywłaszczenie ex lege).
Podkreślić należy, że prawo własności i związane z tym uprawnienia nie mają charakteru absolutnego. Możliwość ingerencji w prawo własności zostało wprost dopuszczone w Konstytucji RP - zgodnie art. 21 ust. 2 dopuszczalne jest wywłaszczenie nieruchomości na realizację celów publicznych z obowiązkiem wypłaty odszkodowania za przejęte nieruchomości. Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344) wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji stanowią cel publiczny. Z uwagi na cel publiczny art. 31 ust. 3 Konstytucji RP dopuszcza zaś ustanowienie w ustawie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności
i praw, w sytuacji gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia
i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Także art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że własność może być ograniczona w drodze ustawy
w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W wyroku z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 711/20 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że skoro decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy przewiduje wywłaszczenie (zawiera oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego), a budowa drogi publicznej jest inwestycją celu publicznego, to nie można czynić zarzutu, że ingerencja w prawo własności do działek strony skarżącej narusza jej uzasadniony interes oparty na prawie własności. NSA wskazał, że oceniając to czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Przy realizacji systemu dróg publicznych służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji i transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które są rekompensowane stosownym odszkodowaniem (tak też NSA w wyroku z dnia 19 listopada 2019 r., II OSK 2526/19, CBOSA). NSA podkreślił, że aby wykazać naruszenie art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy należy wskazać, który konkretnie przepis przewidujący określone uprawnienia lub obowiązki doznaje naruszenia wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Musi być to naruszenie konkretne i wynikające z okoliczności obiektywnych, bowiem ocena wniosku inwestora, w tym projektu budowlanego oraz kontrola sądu odnośnie do legalności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie może uwzględniać przesłanek racjonalności, słuszności czy celowości przyjętych rozwiązań. Zdaniem NSA ingerencja organu w ocenę przebiegu drogi jest w wyjątkowych sytuacjach możliwa na płaszczyźnie celowości realizacji inwestycji drogowej. Zachodzi ona, gdy doszło do niewątpliwej zbędności inwestycji drogowej w danej lokalizacji. W niniejszej sprawie taka okoliczność jednak nie występuje. Organ odwoławczy przeanalizował pod tym względem wniosek inwestora i jego argumenty wyjaśniające cel budowy drogi. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko Wójta Gminy, że projektowana droga jest konieczna dla sprawnego działania komunikacji w miejscowości R. Przedłożone przez organ wykonawczy gminy przy piśmie z 27 maja 2022 r. załączniki graficznie potwierdzają, że obecnie przez centrum R. można przejechać tylko jedną drogą - ul. [...]. Jest to droga wojewódzka o dużym natężeniu ruchu pojazdów mechanicznych. W godzinach szczytu przejazd tą drogą jest bardzo utrudniony. Mieszkańcy R. od wielu lat prosili o budowę drogi alternatywnej dla ul. [...]. Budowa spornej drogi, która będzie przebiegać w zasadzie równolegle do ul. [...] połączy ul. [...] z ul. [...]. Usprawni to komunikację w obrębie miejscowości, ułatwi znacznej części mieszkańców drogę do szkoły i odciąży drogę wojewódzką. Budowa nowej drogi poprawi warunki życia mieszkańców, także dzięki projektowanym ścieżkom rowerowym, i umożliwi dalszy rozwój miejscowości. Cel ten nie będzie możliwy do osiągnięcia, jeżeli budowa nowej drogi miałaby się zakończyć na ul. [...], jak to proponuje skarżący. Znaczna część miejscowości koncentruje się przy ul. [...] i ważne jest, aby to ta część miejscowości została skomunikowana dodatkowo z ul. [...]. Bez odcinka projektowanej drogi pomiędzy ul. [...] i ul. [...], a więc przez tereny należące do skarżącego, zamierzona inwestycja traci sens. Dlatego konieczne jest zajęcie nieruchomości skarżącego na budowę projektowanej drogi publicznej. Istniejące zagospodarowanie terenu wskazuje, że wybrano optymalne rozwiązanie mające na uwadze, że droga jest inwestycją liniową i trzeba było pogodzić interesy wielu właścicieli.
Nie ma racji skarżący uważając, że ustalony przebieg drogi, powodujący oddzielenie zabudowań od pól i pastwisk, pozbawi nieruchomości charakteru gospodarstwa rolnego. Zgodnie z powołaną definicją gospodarstwa rolnego, zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, gospodarstwo rolne musi się składać z co najmniej 1 ha gruntów rolnych. Przy czym nie muszą być to grunty tworzące zwarty teren. W skład gospodarstwa rolnego mogą też wchodzić działki, które nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie. W ocenie Sądu kwestionowana droga nie uniemożliwi skarżącemu dalszego prowadzenia gospodarstwa rolnego, w tym hodowli krów mlecznych. Przeprowadzanie krów przez drogę jest prawnie dopuszczalne. Ułatwią to zaprojektowane zjazdy i stosowne oznaczenia drogowe. W rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U.
z 2016 r. poz. 124) uregulowana została kwestia urządzania przejść przez drogę dla zwierząt. Zgodnie z § 167 ust. 1 tego rozporządzenia tylko przy drogach klasy A lub S, niezbędne szlaki migracji zwierząt, przecięte w wyniku budowy lub eksploatacji drogi, powinny być odtworzone przez budowę nadziemnych lub podziemnych przejść dla zwierząt. W pozostałych przypadkach możliwe jest przejście zwierząt przez drogę. Potwierdzają to powoływane przez skarżącego przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym, określające zasady pędzenia zwierząt przez drogę. Przepisy te wskazują, że jest możliwe pogodzenie ruchu pojazdów mechanicznych z przeprowadzeniem zwierząt przez drogę. Będzie wymagało to dodatkowej organizacji i sprawowania nadzoru nad zwierzętami przy przejściu, aby nie zatrzymywały się na jezdni. Niewątpliwie przyjęte rozwiązanie zmieni dotychczasowe zwyczaje w gospodarstwie
i wprowadzi utrudnienia, ale nie czyni hodowli niemożliwym. Właściwa organizacja przy przeprowadzaniu stada przez drogę nie zagrozi bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Każdy uczestnik ruchu drogowego musi zachowywać ostrożność. Sam skarżący wyjaśnił też, że wypas odbywa się tylko w sezonie wegetacyjnym i krowy wypędzane są rano i wracają wieczorem, czyli w ciągu doby będą musiały przekraczać drogę dwukrotnie. Taka częstotliwość nie niweczy celu inwestycji drogowej.
Powyższe przekonuje, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący bezpodstawnie zarzucił organom orzekającym brak rzetelnej analizy
i oceny niezbędności jego nieruchomości dla realizacji celu publicznego. Organ odwoławczy zasadnie przedłożył uwagi skarżącego inwestorowi, a następnie uwzględnił jego odpowiedź i skonfrontował ją z argumentami skarżącego, dokonując oceny stanu faktycznego sprawy zgodnie z zasadami logiki, doświadczenia życiowego
i obowiązującymi przepisami, w myśl art. 80 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżącego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji. Organom nie można przypisać naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Sam skarżący nie wskazywał ani w odwołaniu, ani w skardze jakie inne dowody, prócz już zgromadzonych, mogłyby mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia. W istocie skarżący nie zgadza się tylko z dokonaną przez organy oceną niezbędności części jego nieruchomości dla realizacji celu publicznego. Jednak akcentowane przez skarżącego naruszenie prawa własności przez oddzielenie zabudowań gospodarstwa rolnego od pastwisk, skutkujące koniecznością przeprowadzania stada przez drogę, nie może być traktowane równorzędnie z celem budowy drogi publicznej. Sam ustawodawca dokonał swoistego wartościowania celów społecznych (publicznych) wyraźnie preferując cel
w postaci budowy dróg publicznych. Właśnie w tym celu uchwalono specustawę drogową, która dla realizacji dróg publicznych ograniczyła ochronę prawa materialnego, pozwalając na ingerowanie w prawo własności decyzją o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej. Przedmiotowa inwestycja niewątpliwie ingeruje w prawo własności przysługujące skarżącemu, ale czyni to zgodnie z przepisami i zakres odebranego terenu jest niezbędny, a tym samym nie jest to pozbawienie prawa własności w sposób nieproporcjonalny.
Należy wskazać, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych była już przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który potwierdził zgodność badanych przepisów
z Konstytucją (wyrok TK z 16 października 2012 r., K 4/10; OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 106). Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu tego wyroku zwrócił uwagę na specyfikę spraw dotyczących budowy dróg publicznych, których budowa jest realizacją celu publicznego. Wskazał, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak
i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności. Trybunał Konstytucyjny trafnie zwrócił uwagę, że: 1. drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczonych; 2. uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną; 3. lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem wywłaszczone. Jeżeli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczony w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Trzeba mieć na względzie liniowy charakter inwestycji drogowych, który dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją
i – w następstwie jej wydania – wywłaszczonych. Przy założonym przebiegu drogi
– z jednej strony, wybór działek, przez które ma ona przebiegać, jest bardzo ograniczony albo wręcz wybór taki nie istnieje, z drugiej strony – wypadnięcie choćby jednej z grup wywłaszczonych nieruchomości może unicestwić całą inwestycję. Na te wskazane przez Trybunał Konstytucyjny aspekty realizacji inwestycji drogowej w świetle specustawy zwrócił także szczególną uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II OPS 2/14 o odmowie podjęcia uchwały z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, domagającego się wyjaśnienia "Czy przesłanki niezbędności i celowości realizacji inwestycji publicznej w kształcie przedstawionym przez inwestora, mieszczą się w zakresie oceny przez organ administracji publicznej wniosku inwestora o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej (art. 11a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.), pod kątem spełniania przez ten wniosek dopuszczalności wywłaszczenia w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.)?".
Końcowo podkreślić należy, że przepisy specustawy nie uzależniają udzielenia zezwolenia na inwestycję od zgody właściciela działki, na której inwestycja ta jest planowana. Przejęcie nieruchomości lub jej części następuje bowiem z mocy prawa, jednak za odszkodowaniem. Decyzję ustalającą jego wysokość wydaje organ, który zezwolił na realizację inwestycji drogowej, w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja zezwalająca na realizację inwestycji stała się ostateczna, co wynika z brzmienia art. 12 ust. 4a i ust. 4b specustawy.
Odmowa wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być oparta wyłącznie o ustalenia organu, z których wynikałoby, że przebieg inwestycji zaproponowany przez inwestora narusza obowiązujące przepisy prawa. W przeciwnym wypadku organ zobligowany jest wydać decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną. Ustawodawca nie dopuścił jakiejkolwiek uznaniowości przy jej wydawaniu. Określenie, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia,
tj. udzielenia zezwolenia (por. wyrok NSA z 28 lutego 2014 r., II OSK 93/14, wyrok NSA z dnia 13 września 2017 r., I OSK 1705/17, publ. w CBOSA).
Nie jest zgodny z prawdą zarzut niedołączenia do decyzji załącznika w postaci mapy. Bezspornie w aktach sprawy jest ten załącznik z odpowiednią adnotacją
i podpisem organu. Ponadto zawiadomieniem z 14 lipca 2022 r., przed wydaniem zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy poinformował o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, co odpowiadało wymogom art. 10 § 1 k.p.a. Zawiadomienie doręczone zostało na adres kancelarii pełnomocnika skarżącego, jak i samemu skarżącemu w dniu 18 lipca 2022 r. (potwierdzenia doręczeń w aktach sprawy). Nie doszło tym samym do naruszenia tego przepisu.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.