II SA/OL 725/23

II SA/Ol 725/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk /sprawozdawca/
Ewa Osipuk /przewodniczący/
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Straż pożarna
Sygn. powiązane
III OSK 556/24 - Wyrok NSA z 2025-04-09
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 18 ust. 2 pkt 15
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 2490
art. 15 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych - t.j.
Sentencja
Dnia 28 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2023 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Olsztyn-Południe na uchwałę Rady Miejskiej w Olsztynku z dnia 17 marca 2022 roku nr XL-375/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom ochotniczej straży pożarnej za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
W dniu 17 marca 2022 r. Rada Miejska w Olsztynku, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.; dalej: u.s.g.) w związku z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490; dalej: u.o.s.p.) podjęła uchwałę o numerze XL-375/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom ochotniczej straży pożarnej za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu.
Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy Olsztyn-Południe wniósł skargę, zarzucając istotne naruszenie prawa, a mianowicie art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483, dalej: Konstytucja RP) w związku z art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, polegające na wskazaniu w § 1, że ekwiwalent pieniężny przysługuje strażakom ratownikom ochotniczej straży pożarnej za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, za każdą rozpoczęta godzinę udziału w wymienionych w uchwale działaniach - w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej (pkt 1), w szkoleniu lub ćwiczeniu (pkt 2), podczas gdy przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. przewiduje, że ekwiwalent ten naliczany jest "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", co stanowi przekroczenie granic delegacji ustawowej i niedozwoloną modyfikację przepisu ustawowego, przez co może powodować ograniczenie należnego ekwiwalentu.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że analiza przedmiotowej uchwały wskazuje, że zasadnicze unormowanie w niej zawarte dotknięte jest wadą stanowiącą istotne naruszenie prawa, a co za tym idzie konieczne jest stwierdzenie jej nieważności w całości.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Olsztynku (dalej jako: organ) stwierdziła, że Prokurator pominął pełne brzmienie § 1 zaskarżonej uchwały, które zawierało pośrednie odesłanie do art. 15 ust. 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych. Przepis określa sposób obliczenia ekwiwalentu, tj. "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Tym samym w ocenie organu zaskarżona uchwała nie zmodyfikowała sposobu naliczenia ekwiwalentu, w szczególności nie ograniczała tego mechanizmu do udziału w danych działaniach. Podniesiono, że ekwiwalenty naliczane były zgodnie z mechanizmem wskazanym w ustawie, tj. za każdą rozpoczętą godzinę od dnia zgłoszenia udziału. Niezależnie od tego organ uznał, że uzasadniona jest zmiana treści zaskarżonej uchwały w celu uniknięcia jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie. Dlatego też Rada Miejska w Olsztynku w dniu 7 lipca 2023 r. podjęła uchwałę nr LVIII-554/2023 zmieniającą zaskarżona uchwałę. Wobec tego zaskarżona uchwała w ocenie organu nie narusza przepisów wskazanych przez prokuratora w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 1634, dalej jako: p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego.
Natomiast w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.
Stosownie do art. 8 § 1 p.p.s.a. prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według jego oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują mu prawa strony.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom ochotniczej straży pożarnej za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Uchwała ta została podjęta na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, że zarzut Prokuratora dotyczący wadliwego ustalenia stawek przedmiotowego ekwiwalentu pieniężnego jest zasadny.
Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 listopada 2012 r. (sygn. akt II SA/Go 778/12, LEX nr 1249004, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA) konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała jego zakresu. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy bowiem pamiętać, że w świetle art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.
Jednocześnie należy podkreślić, że naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Nie można też dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.
Podstawę prawną do ustalania przedmiotowego ekwiwalentu stanowi art. 15
ust. 2 u.o.s.p., zgodnie z którym wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego
w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie
art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291 ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy.
Redakcja cytowanego przepisu nie nasuwa wątpliwości, że ekwiwalent ten nie przysługuje za udział w wymienionych w uchwale działaniach – jak to ustalono w zaskarżonej uchwale – lecz "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej".
Rację należy przyznać Prokuratorowi, że zakwestionowany przepis uchwały jest niezgodny z ustawą kompetencyjną. Funkcjonowanie w obrocie prawnym takiego przepisu mogłoby prowadzić do sporów co do rozpoczęcia terminu liczenia należnego dla strażaka ratownika OSP ekwiwalentu, np. wywodzeniu, że taki ekwiwalent liczony powinien być nie od zgłoszenia wyjazdu lecz okresu wcześniejszego, jak np. zgłoszenia gotowości czy pojawienia się w jednostce OSP. Tymczasem oczywistym jest, że uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, a normy kompetencyjne powinny być odczytywane w sposób literalny. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jeżeli natomiast organ uchwałodawczy narusza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym - a taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie - to mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Jednolicie wskazuje się bowiem w literaturze i orzecznictwie, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu winno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego charakter (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 4957/21, dostępny w CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że należy stwierdzić nieważność uchwały w całości. Inne rozstrzygnięcie doprowadziłoby bowiem do sytuacji, że w obrocie prawnym pozostałby tylko § 2 zaskarżonej uchwały, w którym wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi i § 3, w którym została określona data wejścia w życie uchwały. W takim kształcie nie można pozostawić aktu prawnego
w obrocie, ponieważ byłby aktem ułomnym, a część ta nie mogłaby funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym. Wprawdzie dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w części, jednak dotyczyć to może tylko takich przypadków, kiedy rozstrzygnięcie uchwały składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia osobnej uchwały, bądź mógłby istnieć
w obrocie prawnym samodzielnie (por. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2727/15, dostępny w CBOSA). Taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Ponadto zwrócić należy uwagę, że podnoszony przez organ fakt uchwalenia przez Radę Miejską w Olsztynku uchwały z 7 lipca 2023 r. nr LVIII-554/2023 zmieniającej zaskarżoną uchwałę (w zakresie ustalenia wysokości ekwiwalentu za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu) nie ma znaczenia dla oceny legalności zakwestionowanej uchwały, ani nie stanowi przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie. Należy bowiem pamiętać, że pomimo, iż przepisy zaskarżonej uchwały przestały być elementem systemu prawa, to w oparciu o poprzednio obowiązujący przepis, rozstrzygane mogły być zdarzenia prawne, które zaszły w czasie jego stosowania. Powyższe wskazywało, że konieczne było poddanie zaskarżonego przepisu uchwały kontroli sądowej.
Wobec powyższego, gdy zaskarżona uchwała wywoływała skutki prawne, nie można mówić o zbędności orzekania co do stwierdzenia jej nieważności. Jej uchylenie nie czyni bowiem zbędnym wydania przez sąd wyroku. Niezgodność aktu prawa miejscowego z prawem powszechnie obowiązującym powoduje nieważność tego aktu już od daty jego uchwalenia, zatem od samego początku taki akt nie wywołuje żadnych skutków prawnych z niego wynikających. Stwierdzenie nieważności uchwały jest jedyną możliwością wyeliminowania skutków, jakie akt ten wywoływał w okresie od daty jego wejścia w życie, wywierając skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały (ex tunc).
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.