II SA/OL 724/24

II SA/Ol 724/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska /sprawozdawca/
Piotr Chybicki
Tadeusz Lipiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art.7, art.10, art.77 par.1, art.84 par.1, art.97 par.1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 682
art.35 ust.1 pkt 3, art.35 ust.3, art.51 ust.1 pkt 3, ust.4, ust.4c i ust.5
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2025 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. w R. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 31 stycznia 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej jako: PINB lub organ pierwszej instancji), na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej jako: P.b.), orzekł wobec "W." Sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej jako: Spółka, inwestor lub skarżąca):
1/ nakaz rozbiórki czterech pawilonów handlowych, zlokalizowanych na działkach oznaczonych nr geod. (...) i (...), położonych w R., przy ul. D.;
2/ nakaz rozbiórki sceny z zadaszeniem, podpiwniczeniem pod częścią sceny (pomieszczenia garderób, pomieszczenia sanitarne i biurowe), widowni, dwóch konstrukcji szkieletowych stalowych pod urządzenia nagłaśniające, zlokalizowanych na działkach oznaczonych nr geod. (...), położonych w R., przy ul. D.;
3/ nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych związanych z infrastrukturą oświetleniową widowni (oświetlenie stopni schodowych, oświetlenie terenu wokół widowni), kanalizacji elektryczno-akustycznej, ciągów pieszych i ciągów kołowych, parkingu wraz z linią kablową oświetlenia na działkach nr geod. (...) i (...), położonych w R., przy ul. D.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonych 19 stycznia 2016 r. czynności kontrolnych ustalono, że na działkach nr (...) i nr (...) (pierwotnie działki nr (...) i nr (...)), w obrębie R. zlokalizowany jest amfiteatr, na terenie którego znajdują się obiekty takie, jak scena i pawilony handlowe, zrealizowane na podstawie pozwolenia na budowę z 9 czerwca 2003 r. oraz jego zmiany z 19 września 2008 r. wydanych przez Starostę P. Wskazano, że 18 lipca 2003 r. inwestor uzyskał decyzję na częściowe użytkowanie amfiteatru. Stwierdzono ponadto, że inwestor odstąpił w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego (bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę), zmieniając zagospodarowanie terenu, m.in. lokalizację pawilonów handlowych oraz ich wymiary. W związku z tymi ustaleniami w dniu 25 stycznia 2017 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniach na budowę. Następnie decyzją z 15 marca 2017 r. PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., nałożył na Spółkę obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do końca czerwca 2017 r., przedłużonym na wniosek inwestora do końca lipca 2017 r., projektu budowlanego zamiennego w dwóch egzemplarzach zgodnego z obowiązującymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnionego z Burmistrzem Miasta i Gminy R. oraz z organami na podstawie odrębnych przepisów, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych budowy pawilonów handlowych wraz z infrastrukturą, zlokalizowanych na przedmiotowych działkach, istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z 9 czerwca 2003 r. oraz jego zmiany z 19 września 2008r. wraz z orzeczeniem technicznym, czy roboty budowlane wykonano zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.
Z kolei Starosta P., decyzją z 20 kwietnia 2017 r., na podstawie art. 36a ust. 2 P.b., uchylił w całości decyzję z 9 czerwca 2003 r. o pozwoleniu na budowę oraz decyzję zmieniającą z 19 września 2008 r. wydane dla przedmiotowego przedsięwzięcia.
W dniu 15 września 2017 r. inwestor przedłożył organowi pierwszej instancji projekt zamienny, obejmujący zgodnie z decyzją z 15 marca 2017 r. część inwestycji, tj. pawilony handlowe, wraz z orzeczeniem technicznym, dotyczącym wykonanych robót i wskazaniem na konieczność wykonania robót wzmacniających konstrukcję obiektów wskazanych w dalszej części projektu zamiennego.
Postanowieniem z 28 listopada 2017 r. PINB, na podstawie art. 33 ust. 6 i art. 35 ust. 3 P.b., wezwał inwestora do uzupełnienia przedstawionego projektu budowlanego zamiennego, które zostało przedłożone przez inwestora 19 grudnia 2017 r.
Decyzją z 9 stycznia 2018 r. organ pierwszej instancji zatwierdził przedłożony przez inwestora projekt zamienny pawilonów handlowych wraz z infrastrukturą na ww. działkach, wybudowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i nakazał Spółce wykonanie, w terminie trzech miesięcy, określonych w projekcie zamiennym robót budowlanych, polegających na wzmocnieniu konstrukcji pawilonów, w celu doprowadzenia ich do stanu zgodności z prawem, a także nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tych obiektów.
Na skutek odwołania wniesionego przez właściciela nieruchomości – Gminę R., decyzją z 19 lipca 2018 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB lub organ odwoławczy), uchylił w całości decyzję PINB oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na konieczność ponownej weryfikacji projektu zamiennego i jego uzupełnienia tak, aby dotyczył całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko jego części, bowiem projekt zamienny ma stanowić substytut pierwotnego projektu budowlanego, który został wyeliminowany z obrotu prawnego na skutek wszczęcia postępowania naprawczego.
Od decyzji tej pełnomocnik inwestora wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który wyrokiem z 25 września 2018 r. (sygn. akt II SA/OI 625/18) został oddalony.
W toku ponownego rozpoznania sprawy, postanowieniem z 18 lipca 2019 r. PINB, na podstawie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., wezwał inwestora do uzupełnienia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego poprzez: 1) przedstawienie w projekcie zamiennym całości zamierzenia inwestycyjnego, tj. amfiteatru ze sceną i widownią, pawilonów handlowych, sieci uzbrojenia terenu, ciągów pieszo-jezdnych oraz parkingu, 2) przedstawienie projektu zagospodarowania terenu inwestycji, 3) dostarczenie dwóch egzemplarzy projektu zamiennego uwzględniających pkt 1 i 2, w terminie do końca października 2019 r., przedłużonym następnie do 31 stycznia 2020 r.
Wobec niewykonania obowiązku przedstawienia projektu zamiennego, PINB, decyzją z 20 listopada 2020 r., na podstawie art. 51 ust. 5 P.b., nałożył na inwestora obowiązek rozbiórki pawilonów handlowych, wybudowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W decyzji tej nie objęto nakazem rozbiórki sceny z zadaszeniem z uwagi na wydanie 18 lipca 2003 r. pozwolenia na użytkowanie części amfiteatru-sceny.
Na skutek wniesionego odwołania przez inwestora, decyzją z 2 lipca 2021 r. WINB uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że brak jest wątpliwości w zakresie konieczności rozbiórki pawilonów handlowych z uwagi na niezgodność z zatwierdzonym pierwotnie projektem, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz występujące zagrożenie bezpieczeństwa konstrukcji. Jednakże organ odwoławczy wskazał, że wszystkie obiekty i instalacje nie oddane do użytkowania winny być ocenione pod względem zgodności z pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym, miejscowym planem oraz przepisami technicznymi, a ponadto zalecił możliwość uzupełnienia znajdującego się w aktach orzeczenia technicznego względem całości inwestycji.
Wyrokiem z 1 października 2021 r. (sygn. akt II SA/Ol 678/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił sprzeciw Spółki od decyzji z 2 lipca 2021 r., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 3 marca 2022 r. (sygn. akt II OSK 247/22) oddalił skargę kasacyjna wywiedzioną od wyroku WSA.
Rozpoznając ponownie sprawę PINB podkreślił, że inwestor nie przedstawił projektu budowlanego zamiennego, obejmującego całość inwestycji, a zatem nie wykonał obowiązku nałożonego decyzją z 15 marca 2017 r. wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. oraz postanowieniem z 18 lipca 2019 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., pomimo przedłużania terminu do jego wykonania. Wskazano, że w skład przedmiotowej inwestycji wchodzi wiele obiektów budowlanych, a w związku z tym organ pierwszej instancji uznał za zasadne zastosowanie rozbiórki w stosunku do obiektów, których stan techniczny jest nieodpowiedni i stanowi zagrożenie bezpieczeństwa dla zdrowia ludzi (pawilony handlowe, scena z zadaszeniem, widownia). Podniesiono, że pawilony handlowe (szt. 4) konstrukcji murowano-drewnianej zostały wykonane niezgodnie z projektem budowlanym oraz planem miejscowym i stanowią zagrożenie bezpieczeństwa przez niezapewnienie nośności konstrukcji, co zostało wykazane w orzeczeniu technicznym projektanta projektu zamiennego pawilonów. Z kolei scena z zadaszeniem została oddana do użytkowania decyzją z 18 lipca 2003 r. Stwierdzono jednak nieodpowiedni stan techniczny sceny: podłoga zniszczona, pozawalana, konstrukcja podłogi sceny zniszczona, schody drewniane wejściowe na scenę od strony widowni zniszczone, a z zadaszenia sceny pozostała jedynie stalowa konstrukcja, zaś pokrycie tekstylne zadaszenia jest zniszczone - pozostał niewielki fragment, a teren sceny pokryty krzewami i drzewami. Podano, że użytkowanie obiektu w tym stanie jest niemożliwe, ponieważ może zagrażać bezpieczeństwu ludzi. Ponadto na konstrukcjach szkieletowych stalowych (2 szt.) pod urządzenia nagłaśniające stwierdzono zniszczenie pomostów drewnianych (pozostały fragmentaryczne), brak barierek ochronnych i drabin stalowych. Wskazano, że budowle te nie były oddane do użytkowania, a ich obecny stan techniczny uniemożliwia jakiekolwiek użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem, co uzasadnia rozbiórkę. Odnośnie do widowni jako budowli ziemnej, stanowiącej układ w formie skarp, miejscami zabezpieczonych betonową płytą ażurową i krawężnikami stwierdzono, że układ widowni jest niezgodny z pierwotnym projektem, siedziska drewniane zniszczone, fragmentaryczne, zarośnięty teren, nie stwierdzono zaprojektowanego oświetlenia stopni schodów, jak również oświetlenia projektowanego za widownią. Tym samym, w ocenie organu, nie ma możliwości bezpiecznego użytkowania widowni. Ponadto w podpiwniczeniu częściowym pod sceną, w którym przewidziano garderoby, pomieszczenia sanitarne i biurowe, stwierdzono liczne zawilgocenia ścian, ubytki tynku, uszkodzenia, wybrzuszenia okładzin z płyt gipsowych, jak również stwierdzono odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie: zmiany szerokości drzwi wewnętrznych, szerokości korytarza oraz wymiarów okien, wykonania fos, zainstalowania kominka z wkładem kominkowym z systemem rozprowadzenia gorącego powietrza do pomieszczeń garderób i WC. Podano, że budowa podpiwniczenia sceny nie została formalnie zakończona i oddana do użytkowania. Wskazano, że rozbiórka podpiwniczenia jest zasadna ze względu na brak możliwości doprowadzenia tej części obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zaniechanie robót budowlanych jest zasadne w stosunku do obiektów budowlanych oraz infrastruktury technicznej, które nie zostały wykonane w całości (ciągi pieszo-kołowe, instalacja oświetleniowa terenu amfiteatru i parkingu), bądź nie zostały wykonane w ogóle (instalacja oświetleniowa schodów, kanalizacja elektryczno-akustyczna). PINB wskazał także na obowiązującą od 2009 r. ustawę z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2023 r. poz. 616), zgodnie z którą obiekty przeznaczone do organizowania imprez masowych muszą spełniać wymagania określone w tych przepisach, m.in. poprzez zapewnienie odpowiedniego stanu technicznego obiektów budowlanych wraz ze służącymi tym obiektom instalacjami i urządzeniami technicznymi, w szczególności przeciwpożarowymi i sanitarnymi, wymóg adekwatnego zaplecza higieniczno-sanitarnego, zaplecza techniczno-instalacyjnego (m.in. do łączności pomiędzy podmiotami biorącymi udział w zabezpieczeniu imprezy masowej), wyznaczenia dróg ewakuacyjnych oraz dróg umożliwiających dojazd pojazdom służb ratowniczych i Policji. Podano, że organ ma obowiązek uwzględnić te wymagania przy doprowadzeniu do zgodności z prawem inwestycji, mając na uwadze stan faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji. Wyjaśniono, że teren inwestycji stanowi własność Gminy R., ale inwestor od momentu rozpoczęcia inwestycji, tj. od 2003 r. dysponuje tytułem prawnym do gruntu w formie dzierżawy pod parking oraz amfiteatr, kontynuowanej na okresy trzyletnie, obecnie do 28 lutego 2025 r., co oznacza, że obowiązki skierowane mogą być do inwestora, w myśl art. 52 P.b. Zdaniem organu pierwszej instancji okoliczności sprawy wskazują, że inwestor nie zamierza kontynuować inwestycji, czy też doprowadzić jej do stanu technicznie odpowiedniego, umożliwiającego użytkowanie amfiteatru jako całości, bowiem nie przedstawił projektu budowlanego zamiennego dotyczącego całości inwestycji, zaś wszystkie obiekty dopuszczone do użytkowania w sensie formalno-prawnym (scena z zadaszeniem) oraz pozostałe są w chwili obecnej niezdatne do użytkowania, co potwierdzają ustalenia stanu technicznego poszczególnych obiektów, poczynione podczas wielokrotnych oględzin, potwierdzone dokumentacją fotograficzną. Obiekty nieużytkowane są od kilkunastu lat, a na skutek braku konserwacji i zabezpieczenia przed działaniem czynników zewnętrznych, zostały całkowicie zdewastowane, poza pawilonami handlowymi, które z oznak zewnętrznych nie budzą wątpliwości, natomiast występuje zagrożenie bezpieczeństwa konstrukcji tych obiektów. Podano, że teren amfiteatru jest zarośnięty liczną roślinnością i drzewami. Zdaniem organu zainteresowanie inwestora utrzymaniem w posiadaniu nieruchomości gminnej, atrakcyjnie ulokowanej z perspektywą jej przeznaczenia na zupełnie inną działalność, potwierdzają wnioski inwestora o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania na funkcję turystyczną - budowę kompleksu domków wypoczynkowych o wysokim standardzie. W tym stanie rzeczy, w ocenie organu, osiągnięcie stanu zgodności z prawem na drodze administracyjnej w trybie P.b., jest możliwe jedynie poprzez nakaz rozbiórki oraz zaniechania dalszych robót budowlanych.
Spółka złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie:
- art. 6, art. 7 w zw. z art. 75 i 77 k.p.a. poprzez pobieżną ocenę zgromadzonych dowodów i nieodniesienie się do istotnych okoliczności z nich wynikających;
- art. 51 ust. 5 P.b., poprzez jego zastosowanie pomimo niewyeliminowania z obrotu prawnego prawomocnej decyzji PINB z 18 lipca 2003 r. o pozwoleniu na użytkowanie części amfiteatru – sceny.
Wobec powyższego Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, ewentualnie zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu uregulowania sytuacji prawnej w sprawie przedłużenia umowy dzierżawy z właścicielem nieruchomości Gminą R. o czas konieczny do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego całej inwestycji i jej realizację.
Zdaniem Spółki organ pierwszej instancji subiektywnie ocenił powody nieprzedstawienia przez inwestora projektu budowlanego zamiennego, gdyż organ pominął fakt, że okresy, na które zawierana była umowa dzierżawy nieruchomości tj. na okres 1 roku bądź 3 lata, nie pozwalają na podjęcie jakichkolwiek decyzji biznesowych na tym terenie bez uszczerbku finansowego dla Spółki. Ponadto zarzuciła, że podczas oględzin dokonano pobieżnej oceny istniejących obiektów, nie popartych żadną ekspertyzą techniczną, czy też dowodem z opinii biegłego, o którego dopuszczenie wnioskował inwestor. Wskazała, że teren, na którym usytuowane są obiekty, jest właściwie zabezpieczony poprzez ogrodzenie i odpowiednie oznakowanie o zakazie wstępu na teren inwestycji. Spółka podniosła, że zarówno uchylenie decyzji, jak i stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie powoduje, że wybudowany obiekt budowlany staje się samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 P.b., gdyż w dacie wykonywania robót budowlanych inwestor takim pozwoleniem na budowę skutecznie się legitymował, a więc wykonywał prace zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. Natomiast przyczyny utraty pozwolenia zasadniczo leżą po stronie organów, które tego pozwolenia udzieliły, zaś dalszy byt obiektu budowlanego uzależniony jest od przeprowadzenia postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 7 w z w. z art. 50 P.b. Podniesiono, że dopóki w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, tj. decyzja PINB z 18 lipca 2003 r., wszczęcie postępowania naprawczego jest wykluczone, a pominięcie tej decyzji, w ocenie Spółki, wiąże się z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a.
Decyzją z 16 lipca 2024 r. WINB uchylił pkt 2 zaskarżonej decyzji oraz orzekł w powołanym zakresie co do istoty poprzez nakazanie Spółce rozbiórki sceny z zadaszeniem, podpiwniczeniem pod częścią sceny (pomieszczenia garderób, pomieszczenia sanitarne i biurowe), widowni, dwóch konstrukcji szkieletowych stalowych pod urządzenia nagłaśniające, zlokalizowanych na działkach oznaczonych nr geod. (...), położonych w R., przy ul. D. - w zakresie nieobjętym decyzją organu pierwszej instancji z 18 lipca 2003 r., udzielającą pozwolenia na użytkowanie części sceny o powierzchni 193 m².
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przywołał obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. Wskazano, że wniosek Spółki o zawieszenie postępowania odwoławczego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazana przez Spółkę okoliczność jako przesłanka do zawieszenia postępowania jest ustalona, gdyż inwestor legitymuje się umową dzierżawy ważną do 28 lutego 2025 r., a termin na przedłożenie projektu zamiennego upłynął 31 stycznia 2020 r. Wskazano, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji została wydana 31 stycznia 2024 r., czyli po upływie 4 lat od zakreślonego terminu. Przy czym podkreślono, że w toku postępowania inwestor nadal nie wykonał obowiązku określonego w postanowieniu z 18 lipca 2019 r., a tym samym wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 5 P.b. jest konieczne i zasadne. Przepis ten ma bowiem charakter przepisu bezwzględnie obowiązującego, a zatem jeśli wystąpią przesłanki w nim wskazane, organ nadzoru budowlanego musi wydać decyzję w nim określoną bez względu na to, z jakich powodów nie został wykonany obowiązek z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. W ocenie WINB stan faktyczny sprawy jest bezsporny i nie wymaga dalszego uzupełnienia, a zalecenia organu odwoławczego, zawarte w uprzednich rozstrzygnięciach oraz wyrokach sądów administracyjnych obu instancji, zostały przez PINB wykonane. Organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie stwierdzonych odstępstw, mając ma względzie ustalenia z czynności kontrolnych w zestawieniu z pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym, naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które zostały potwierdzone również przez Gminę R., jak i przepisów technicznych, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także stwierdzone zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi wynikające z naruszenia stabilności konstrukcji obiektów budowlanych wchodzących w skład przedmiotowej inwestycji. Wskazano przy tym, że zakres robót nie był skomplikowany, a w związku z tym organ pierwszej instancji był w stanie prawidłowo dokonać powołanych ustaleń bez potrzeby przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja PINB z 18 lipca 2003 r. o pozwoleniu użytkowanie fragmentu przedmiotowej sceny (bez podpiwniczenia) o powierzchni 193 m². Decyzja ta została wydana zgodnie z wnioskiem inwestora, kiedy pierwotnie zatwierdzony projekt budowlanym pozostawał w obiegu prawnym. W związku z tym ten zakres inwestycji nie stanowi formalnie terenu budowy, a jedynie część obiektu w użytkowaniu, do którego PINB może zastosować art. 66 ust. 1 P.b. W związku z tym organ odwoławczy dokonał korekty pkt 2 decyzji PINB. W ocenie organu odwoławczego wykonanie skorygowanego obowiązku w trybie art. 51 ust. 5 P.b. doprowadzi do stanu zgodnego z prawem, a więc wykluczy stan naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, naruszenia warunków technicznych, naruszenia zapisów ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych, a także wyeliminuje stan zagrożenia bezpieczeństwa konstrukcji obiektów wchodzących w skład inwestycji polegającej na budowie przedmiotowego amfiteatru.
Spółka wniosła na powyższą decyzję skargę, zarzucając naruszenie:
- art. 6, art. 7 w zw. z art. 75 i 77 k.p.a. poprzez pobieżną ocenę zgromadzonych dowodów oraz subiektywną ocenę wniosków strony złożonych w ramach postępowania przed organem odwoławczym;
- art. 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego, co pozbawiło ją możliwości skutecznej obrony przed działaniami organu odwoławczego podejmowanymi w oparciu o błędną tezę, że strona wnosząc o zawieszenie postępowania powołała się na okoliczności wynikające z art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ - co uniemożliwiło stronie skarżącej skorygowanie ww. wniosku przez doprecyzowanie, że wnioskuje o przedłużenie terminu do złożenia projektu zamiennego do czasu ustalenia możliwości przedłużenia umowy z Gminą R.;
- art. 9 k.p.a., zawierającego zasadę udzielania informacji stronie postępowania, poprzez zupełny brak informowania strony skarżącej o okolicznościach mających dla niego znaczenie, wobec czego inwestor nie korzystał z możliwości mu służących;
- art. 51 ust. 5 P.b. poprzez jego przedwczesne zastosowanie wskutek zaniechania rozpatrzenia ww. wniosku formalnego strony skarżącej o "zawieszenie postępowania odwoławczego" z przyczyn w nim wskazanych.
W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zobowiązanie organu do wyznaczenia nowego terminu do złożenia projektu zamiennego obejmującego teren całej inwestycji i kontynuacji postępowania naprawczego, a także zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia jej praw.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że to działania właściciela terenu uniemożliwiły Spółce kontynuację robót, bowiem przedłożony w 2017 r. przez inwestora projekt zamienny został zatwierdzony decyzją PINB z 9 stycznia 2018 r., jednakże decyzja ta została zaskarżona przez Gminę, a do zakończenia postępowania administracyjnego sprawy z właścicielem terenu nie zostały formalnie zakończone. Wyjaśniono, że okresy, na które zawierana była umowa dzierżawy nieruchomości, tj. na okres 1 roku bądź 3 lat, nie pozwalają na podjęcie jakichkolwiek decyzji biznesowych bez uszczerbku finansowego dla Spółki. W związku z tym Spółka zwróciła się do organu odwoławczego o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu uregulowania istotnych kwestii prawnych pomiędzy właścicielem a inwestorem w celu zawarcia długoletniej umowy dzierżawy nieruchomości, co pozwoliłoby na kontynuację inwestycji po zakończeniu postępowania naprawczego, a przede wszystkim na uniknięcie wydania decyzji "rozbiórkowej". W ocenie skarżącej wniosek ten został pobieżnie oceniony i zinterpretowany na niekorzyść Spółki, bowiem Spółka nie wnioskowała o zawieszenie postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie skarżącej organ powinien wezwać stronę do sprecyzowania wniosku, aby załatwić go zgodnie z jej zamiarem, niewyartykułowanym wprost w żądaniu. Wniosek ten powinien bowiem zostać potraktowany jako wniosek o przedłużenie terminu do wykonania obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, wskazanego w decyzji wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Jest to bowiem termin o charakterze procesowym, a jego przedłużenie jest dopuszczalne na każdym etapie, nawet jeżeli pierwotnie wyznaczony już upłynął. W tej sytuacji, w ocenie skarżącej, przepis art. 51 ust. 5 P.b. został przedwcześnie zastosowany. Wskazano, że decyzja nakazująca rozbiórkę jest najdalej idąca w skutkach i najbardziej dotkliwa dla inwestora, a rolą organów nadzoru jest dążenie (pomimo stwierdzenia istotnego odstępstwa od projektu budowlanego) do załatwienia sprawy w ramach procedury naprawczej i umożliwienie inwestorowi złożenie projektu zamiennego, bez dokonywania zbędnej subiektywnej oceny działań czy pobudek inwestora.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów.
Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Kontrolowane rozstrzygnięcie zostało wydane w wyniku przeprowadzenia postępowania naprawczego, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 4 P.b. Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektów, o których mowa w ust. 1 pkt 3, oraz pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - jeżeli roboty budowlane nie zostały zakończone (art. 51 ust. 4 P.b.). W decyzji, o której mowa w ust. 4, nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 51 ust. 4c P.b.). Wydana na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, zastępuje pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę. Natomiast w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 P.b.).
Podkreślić należy, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 5 P.b., na co słusznie wskazał organ odwoławczy, ma charakter związany. Oznacza to, że w przypadku stwierdzenia, że adresat obowiązku nie przedłożył projektu zamiennego, względnie przedłożył go, lecz ten nie spełnia wymogów przepisów prawa, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest zastosować art. 51 ust. 5 P.b., co wynika z wcześniejszego niewykonania nałożonego na stronę obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego i obowiązku wykonania określonych czynności (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2187/20, dostępne w CBOSA). Norma prawna wynikająca z art. 51 ust. 5 P.b. nakazuje wdrożenie przewidzianych w tym zakresie konsekwencji bez względu na to, z jakich powodów nie wykonany został obowiązek nałożony decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Nieprzedstawienie projektu budowlanego zamiennego należy przy tym rozumieć szeroko, bowiem obejmuje ono zarówno stan obiektywnej bierności adresata w wykonaniu decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., jak i stan, w którym nie można zatwierdzić przedstawionego projektu budowlanego ze względu na jego sprzeczność z przepisami prawa albo też przedstawienie przez adresata tej decyzji rozwiązań, które nie uwzględniały nałożonego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1375/14, dostępne w CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że inwestor w toku realizacji przedsięwzięcia, obejmującego budowę amfiteatru ze sceną i widownią, pawilonów handlowych i infrastruktury na przedmiotowych działkach, odstąpił w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z 9 czerwca 2003 r. i jego zmiany z 19 września 2008 r. W związku z powyższym decyzją z 15 marca 2017 r. nałożono na Spółkę obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Wprawdzie projekt zamienny został złożony, a następnie zatwierdzony decyzją organu pierwszej instancji z 9 stycznia 2018 r., ale decyzją z 19 lipca 2018 r. WINB uchylił tę decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, zaś wniesiony przez inwestora sprzeciw od powyższej decyzji został oddalony prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 25 września 2018 r. (sygn. akt II SA/Ol 625/18). Przy czym w wyroku tym WSA potwierdził słuszność stanowiska organu odwoławczego, że projekt zamienny winien dotyczyć całego zamierzenia inwestycyjnego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie tylko jego części. Projekt taki podlega przy tym weryfikacji w oparciu o przepis art. 35 ust. 1 P.b., w tym co do jego kompletności (art. 35 ust. 1 pkt 3 P.b.). W razie zaś stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w tym przepisie organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia (art. 35 ust. 3 P.b.). W związku z powyższym, postanowieniem z 18 lipca 2019 r., PINB wezwał inwestora do uzupełnienia przedstawionego projektu budowlanego zamiennego, w terminie do końca października 2019 r., poprzez przedstawienie w projekcie zamiennym całości zamierzenia inwestycyjnego, tj. amfiteatru ze sceną i widownią, pawilonów handlowych, sieci uzbrojenia terenu, ciągów pieszo-jezdnych oraz parkingu, a także przedstawienie projektu zagospodarowania terenu inwestycji. Nałożony na Spółkę obowiązek nie został wykonany, mimo że termin jego wykonania na wniosek inwestora został wydłużony do 31 stycznia 2020 r. W takim przypadku, jak wynika z treści art. 51 ust. 5 P.b., organ nadzoru budowlanego może zakończyć postępowanie naprawcze poprzez wydanie jednej z trzech decyzji wymienionych w tym przepisie, mianowicie: decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź decyzję nakazującą doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Podkreślić przy tym należy, że wskazane w tym przepisie możliwości nie są przypadkowe i nie mogą być stosowane przez organ dowolnie. Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 5 P.b. kończy bowiem definitywnie postępowanie legalizacyjne, a zatem żaden organ nie będzie miał już podstawy prawnej zarówno do zalegalizowania budowy i jej dokończenia, jak i do orzeczenia jej rozbiórki. Dokonując wyboru jednego z wyżej wymienionych rozstrzygnięć organ nadzoru budowlanego winien mieć na uwadze, że celem postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 51 P.b. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Decyzja nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych, może być zatem wydana tylko wówczas, jeżeli istnieje możliwość doprowadzenia w ten sposób wykonanych robót budowlanych do zgodności z przepisami prawa. W przeciwnym przypadku organ winien zastosować, w zależności od stwierdzonych okoliczności, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (por. wyrok WSA w Warszawie z 2 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1608/14, dostępny w CBOSA). Przy czym w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że stan zgodności z prawem oznacza nie tylko zgodność z przepisami prawa administracyjnego materialnego z zakresu prawa budowlanego, ale również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny na danym terenie – w tym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA: z 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 534/08; z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 151/17, dostępne w CBOSA).
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zasadnie organy uznały, że zachodzą podstawy do zastosowania przepisu art. 51 ust. 5 P.b. poprzez nakazanie rozbiórki istniejących obiektów, wybudowanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, gdyż ich stan techniczny jest nieodpowiedni i stanowi zagrożenie bezpieczeństwa dla zdrowia ludzi. Podstawą powyższych ustaleń były przeprowadzone oględziny, w trakcie których dokonano oceny aktualnego stanu wybudowanych przez inwestora obiektów i dokonano porównania ze stanem zaprojektowanym w pierwotnym pozwoleniu na budowę. Jak ustalono, podłoga sceny amfiteatru jest zniszczona, miejscami pozawalana, pokrycie zadaszenia zniszczone, pomieszczenia piwniczne (garderoby) mają liczne zawilgocenia ścian, ubytki tynku, uszkodzenia i wybrzuszenia okładzin z płyt gipsowych. Stwierdzono liczne ubytki w poszyciu stopni fundamentowych konstrukcji stalowych szkieletowych pod urządzenia nagłaśniające, a także odmienny od projektowanego układ widowni. Ponadto odnotowano brak oświetlenia stopni schodów oraz oświetlenia za widownią, pozarastane przejścia i nieodpowiedni stan techniczny ławek na widowni: ubytki desek, pozałamywane deski, wyeksploatowane. W podpiwniczeniu pod sceną stwierdzono także liczne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ustalono także, że zamiast planowanych 15 sztuk pawilonów handlowych wykonano 3 pawilony, z których każdy odpowiada trzem pawilonom handlowym o module 4 m x 6 m oraz jeden wybudowany jako wolnostojący – pokrycie z blachodachówki, przy czym z uwagi na niezapewnienie nośności konstrukcji stanowią one zagrożenie bezpieczeństwa. Planowane ciągi pieszo-jezdne zostały wykonane jedynie częściowo w okolicy pawilonów handlowych, teren pod parking został jedynie wygrodzony z bramami wjazdowymi zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu, natomiast teren parkingu nie został utwardzony warstwą żwiru lub mieszanki kruszywa. Nie stwierdzono też miejsca zabaw dla dzieci. Organy słusznie przy tym uznały, że charakter inwestycji, tj. amfiteatr z zapleczem sanitarno-gastronomicznym oraz infrastrukturą techniczną wymaga, aby wszystkie pierwotnie zaprojektowane obiekty funkcjonowały łącznie. Ponadto w obowiązującym planie miejscowym wprost zapisano, że jest to teren przeznaczony na funkcję organizowania imprez masowych, a zatem nie jest zatem dopuszczalny na tym terenie inny rodzaj działalności, czy też usług. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, słuszne jest stanowisko organów, że doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem może polegać wyłącznie na orzeczeniu nakazu rozbiórki wskazanych obiektów, zaś odnośnie do tych elementów inwestycji, które nie zostały wykonane w całości bądź nie zostały wykonane w ogóle – nakaz zaniechania robót budowlanych. Prawidłowo przy tym przyjął organ odwoławczy, że nakaz rozbiórki nie może dotyczyć tych obiektów, co do których została wydana i nadal obowiązuje decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Nie mógł więc on obejmować tej części sceny o powierzchni 193 m², która została oddana do użytku na mocy decyzji z 18 lipca 2003 r. Dlatego zasadnie WINB w swoim rozstrzygnięciu uchylił punkt 2 decyzji organu pierwszej instancji i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez nakazanie inwestorowi rozbiórki sceny z zadaszeniem, podpiwniczeniem pod częścią sceny (pomieszczenia garderób, pomieszczenia sanitarne i biurowe), widowni oraz dwóch konstrukcji szkieletowych stalowych pod urządzenia nagłaśniające w zakresie nieobjętym decyzją organu pierwszej instancji z 18 lipca 2003 r., udzielającą pozwolenia na użytkowanie części sceny o powierzchni 193 m².
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze wskazać należy, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania odwoławczego, o które wnioskowała Spółka, co prawidłowo stwierdził w swojej decyzji organ odwoławczy. Powoływanie się przez stronę skarżącą na niekorzystne warunki umów dzierżawy nieruchomości w zakresie okresów, na jakie umowy te były zawierane, pozostaje całkowicie poza rozstrzygnięciem niniejszej sprawy, gdyż jest to kwestia dotycząca stosunków cywilnoprawnych między stronami umów, niepodlegająca ocenie przez sąd administracyjny. Podobnie nie ma znaczenia zarzucana przez stronę skarżącą zła wola Gminy jako właściciela nieruchomości z uwagi na złożenie odwołania od decyzji PINB z 9 stycznia 2018 r., zatwierdzającej przedłożony przez Spółkę projekt zamienny. Wyjaśnić jedynie należy, że Gmina skorzystała jedynie ze swoich uprawnień przysługujących jako stronie postępowania, a w związku z tym sformułowany przez skarżącą zarzut jest całkowicie bezpodstawny. W związku z tym okoliczności podnoszone przez skarżącą w odwołaniu, dotyczące chęci zawarcia z właścicielem nieruchomości wieloletniej umowy dzierżawy, nie mogą być uznane za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., którego rozstrzygnięcie ma znaczenie dla prawidłowego zastosowania art. 51 ust. 5 P.b. Zupełnie bezpodstawne jest także twierdzenie skarżącej, że zawarty w odwołaniu wniosek o zawieszenia postępowania odwoławczego stanowił de facto wniosek o przedłużenie terminu do złożenia projektu budowlanego zamiennego. Przede wszystkim, w ocenie Sądu, wniosek ten został sformułowany w sposób jednoznaczny i nie budzi wątpliwości, że dotyczył zawieszenia postępowania odwoławczego, co wynika zarówno z petitum odwołania, jak i jego uzasadnienia. Ponadto skarżąca wyraźnie w odwołaniu tym wskazała, że warunkiem przedstawienia projektu zamiennego jest uregulowanie kwestii tytułu prawnego do nieruchomości, co z punktu widzenia przepisów P.b. nie ma żadnego znaczenia. Jak wskazano bowiem wyżej zastosowanie nakazów wynikających z art. 51 ust. 5 P.b. nie jest zależne od powodów niewypełnienia nałożonych na stronę obowiązków, a jedynie z obiektywnej bierności adresata w tym zakresie. Należy przy tym wyjaśnić, że rację ma skarżąca twierdząc, że termin wykonania obowiązków, określony w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. jest terminem procesowym i może być zatem przedłużany stosownie do okoliczności sprawy. Termin procesowy nie stanowi bowiem materialnoprawnego elementu rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2113/10). Zatem upływ takiego procesowego terminu, zakreślonego przez organ nadzoru budowlanego do wykonania obowiązku nałożonego w ramach wszczętego postępowania naprawczego - nie powoduje, że wygasa sam obowiązek inwestora wykonania tego obowiązku (np. złożenia dokumentów, których żądał organ). Nawet zatem, gdyby inwestor uchybił wyznaczonemu przez organ terminowi, ale mimo tego wykonał nałożony przez organ nadzoru budowlanego obowiązek, to wówczas samo niedochowanie terminu procesowego nie może być samoistną podstawą do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części (por. wyrok NSA z 18 września 2013 r., sygn. akt II OSK 993/12, wyrok NSA z 20 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 991/13). Skoro zatem intencją skarżącej było wykonanie nałożonego obowiązku, to nie było żadnych przeszkód, aby przedłożyła żądany projekt zamienny nawet bez składania wniosku o przedłużenie terminu do jego przedłożenia. Natomiast mając na uwadze okoliczność, że termin do wykonania nałożonego obowiązku upłynął w styczniu 2020 r. (a zatem ponad 4 lata od momentu wniesienia odwołania), to nie sposób uznać, aby twierdzenie jakoby w odwołaniu zawarty był wniosek o zmianę terminu wykonania nałożonego obowiązku miało inny cel niż tylko przedłużenie postępowania prowadzonego przez organy. Zatem argumentacja przedstawiona przez skarżącą co do charakteru złożonego wniosku nie jest wiarygodna i nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Z tych samych powodów nie można także podzielić zarzutów Spółki co do dokonania przez organy subiektywnej oceny powodów nieprzedstawienia przez inwestora projektu budowlanego zamiennego. Skoro w świetle art. 51 ust. 5 P.b. przyczyny, z powodu których projekt budowlany zamienny nie został przedłożony, są nieistotne, to organy nie muszą dokonywać żadnej oceny w tym zakresie. Warunkiem wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 P.b. jest bowiem stwierdzenie, że nałożony obowiązek nie został wykonany, a okoliczność ta w niniejszej sprawie nie budzi żadnej wątpliwości.
Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Z akt sprawy wynika, że organ odwoławczy nie uchybił przepisom proceduralnym i przeanalizował wszystkie okoliczności, które były istotne i niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, tj. art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje natomiast wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Interpretując powyższe przepisy należy zauważyć, że ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wyłącznie działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. Tym samym organy nie są zobowiązane do dokonywania czynności nieistotnych dla skonkretyzowania praw i obowiązków danego podmiotu. Uwaga ta dotyczy również przepisu art. 77 § 1 k.p.a., będącego uszczegółowieniem zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. W praktyce oznacza to konieczność zgromadzenia i analizy dokumentów, które pozwolą na wydanie rozstrzygnięcia. Natomiast pozyskiwanie dowodów ponad ten wymóg, nie jest już obowiązkiem organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1109/17, dostępny w CBOSA). Wyjaśnić przy tym należy, że powołanie biegłego, którego domagała się strona skarżąca, w myśl art. 84 § 1 k.p.a., ma charakter fakultatywny i zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie. Wykorzystanie tego środka dowodowego jest zasadne, gdy dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi nie dysponuje organ. Brak jest zatem obowiązku po stronie organu powoływania biegłych, którzy zweryfikowaliby jego stanowisko i wyniki ustaleń w sprawie. Zauważyć należy, że właściwe do rozpoznania sprawy organy nadzoru budowlanego zatrudniają pracowników posiadających wymaganą wiedzę z zakresu budownictwa, która umożliwia im samodzielne dokonywanie ustaleń w przedmiocie dotyczącym okresu powstania obiektu, jego stanu technicznego oraz zgodności z przepisami technicznymi, bez potrzeby zwracania się o opinię biegłego w tym zakresie. W niniejszej sprawie orzekające organy prawidłowo uznały, że dla jej wyjaśnienia opinia biegłego nie jest konieczna.
Nie sposób także zgodzić się ze stroną skarżącą odnośnie do zarzutów naruszenia przez organy art. 10 k.p.a. Spółka w toku prowadzonego postępowania administracyjnego miała zapewniony udział na każdym etapie postępowania i była informowana o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a w piśmie z 24 października 2023 r. poinformowano stronę skarżącą o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a. przed wydaniem decyzji. Pismo to zostało doręczone Spółce w dniu 10 listopada 2023 r., a zwrotne potwierdzenie odbioru tego pisma znajduje się w aktach administracyjnych sprawy.
W świetle powyższych rozważań należy zatem uznać, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.