II SA/Ol 724/20

II SA/Ol 724/20 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2020-12-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Alicja Jaszczak-Sikora
Beata Jezielska /sprawozdawca/
Ewa Osipuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 764/21 - Wyrok NSA z 2024-06-20
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2167
art.1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art.111 par.2,art.134 par.1,art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1842
art.15zzs4
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Dz.U. 2020 poz 65
art.93 ust.1,art.98 ust.1 i ust.3,art.99
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.
Uzasadnienie
"[...]" Specjalna Strefa Ekonomiczna S.A w O. (dalej jako: Spółka lub skarżąca) wystąpiła do Starosty S. (dalej jako: organ I instancji) z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działki gruntu przejęte pod drogi gminne, które przeszły na własność Gminy S. w wyniku podziałów nieruchomości dokonanych na wniosek właściciela. Wnioskiem objęto działki o nr: "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]".
Postanowieniem z "[...]" organ I instancji, działając na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania.
W wyniku złożonego przez pełnomocnika Spółki zażalenia, postanowieniem z "[...]" Wojewoda uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując na konieczność merytorycznego rozpoznania wniosku oraz rozstrzygnięcia żądania strony, co do istoty, poprzez wydanie decyzji administracyjnej.
W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji rozdzielił postępowanie na odrębne sprawy według nieruchomości i decyzji podziałowych.
Decyzją z "[...]", znak: "[...]", organ I instancji, na podstawie art. art. 98 ust. 1 i 3, art. 129 ust. 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity na dzień wydania decyzji - Dz.U. z 2020 r. poz. 65, dalej jako u.g.n.), odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość, położoną w obrębie K., gmina S., oznaczoną jako działki nr: "[...]","[...]","[...]", wydzieloną na podstawie decyzji podziałowej Wójta Gminy S. z "[...]". Podano, że z treści decyzji podziałowej nie wynika, aby przedmiotowe działki zostały wydzielone pod drogę publiczną i przeszły z mocy prawa na rzecz Gminy, lecz nadal pozostają własnością Spółki, co potwierdzają wpisy w ewidencji gruntów i budynków oraz zapisy w księgach wieczystych. Natomiast odnosząc się do wniosku o przeprowadzenia oględzin w celu dokonania ustaleń w zakresie skomunikowania przedmiotowych dróg z innymi drogami organ I instancji uznał, że nie ma takiej potrzeby, gdyż dokładnie widać to na załączonej do wniosku mapie nieruchomości. Uznając zatem, że w związku z wydaniem decyzji podziałowej nie doszło do odjęcia prawa własności gruntu pod drogę publiczną orzeczono jak w sentencji decyzji.
Od decyzji tej odwołała się Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie:
- art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że warunkiem ustalenia w trybie administracyjnym odszkodowania na rzecz właściciela za grunt wydzielony pod drogę publiczną jest uznanie, że konkretna działka gruntu została przejęta pod drogę publiczną, przy czym musi to jednoznacznie wynikać z treści decyzji podziałowej oraz musi nastąpić uprzednie przejście prawa własności nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, podczas gdy postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości dotyczące przejścia prawa własności nie mają żadnego znaczenia w świetle regulacji z art. 98 ust. 1 u.g.n., gdyż przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa;
- art. 7, art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego zbadania i rozważenia całego materiału dowodowego w sprawie, co stanowi konsekwencję błędnej interpretacji art. 98 ust. 1 u.g.n. i skupieniu się przez organ na ustaleniach, że brak jest uchwały o zaliczeniu drogi do odpowiedniej kategorii;
- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na pominięcie przez organ istotnych dla rozstrzygnięcia faktów, brak wskazania dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz zaniechanie przedstawienia w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa.
Mając na względzie powyższe zarzuty, skarżącą wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wskazano, że z treści art. 98 ust. 1 u.g.n. wynika, że dla nabycia prawa własności nieruchomości nie jest konieczne formalne zaliczenie działek do dróg publicznych w treści decyzji podziałowej, gdyż posłużenie się przez ustawodawcę w art. 98 ust. 1 u.g.n. zwrotem "pod drogi publiczne" trzeba interpretować przy uwzględnieniu treści art. 93 ust. 2 u.g.n. jako przeznaczenie i możliwość zagospodarowania wydzielonych działek gruntu pod drogi publiczne, o których mowa w ustawie o drogach publicznych. Natomiast wymienienie w tym przepisie dróg publicznych w znaczeniu wynikającym z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (drogi gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe) oznacza jedynie wskazanie podmiotu, który stanie się właścicielem działki z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna, a w konsekwencji zobowiązany będzie do wypłaty odszkodowania. Podano, że jednym ze skutków decyzji o zatwierdzeniu ewidencyjnego podziału nieruchomości jest m.in. odebranie prawa własności do działek gruntu, wydzielonych pod drogi publiczne. Wobec tego treść decyzji podziałowej nie ma decydującego znaczenia, gdyż to treść planu zagospodarowania przestrzennego winna przesądzać kwestię kategorii planowanej drogi publicznej. Wskazano, że zgodnie z uchwałą Rady Gminy w S. z "[...]" w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego fragmentu gminy S. w obrębie K., drogi objęte wnioskiem, zostały oznaczone jako drogi klasy L i D. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124 ze zm., dalej jako: rozporządzenie w sprawie dróg publicznych) droga klasy L to droga lokalna, jedna z klas dróg publicznych, a droga klasy D to droga dojazdowa, najniższa z klas dróg publicznych. Wskazano, że drogi, które powstały na mocy decyzji podziałowej spełniają wszelkie wymogi techniczne stawiane przez to rozporządzenie. Powołując się na orzecznictwo NSA wskazano, że o możliwości zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n. możemy co do zasady mówić wówczas, gdy istnieje decyzja podziałowa wydana na wniosek dotychczasowego właściciela nieruchomości oraz wydzielenie na jej podstawie nowej nieruchomości nastąpiło pod drogę publiczną, ale dopuszcza się, w drodze wyjątku, sytuacje tzw. nieformalnego wywłaszczenia z prawa własności nieruchomości na cele drogowe i łączący się z tym obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania. Powołano się także na wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (skarga nr 22531/05) podnosząc, że dla oceny statusu prawnego danej nieruchomości podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania i dostępności. Dlatego też drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom domów wybudowanych przez dewelopera, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Poprzez istnienie otwartego dostępu do nich różnią się od dróg typowo wewnętrznych, które mogą być eksploatowane jedynie przez mieszkańców osiedli zamkniętych ogrodzeniem. Wskazano także na orzeczenia sądów wojewódzkich wydane w oparciu o powołany wyrok Trybunału. Zdaniem pełnomocnika Spółki nie można przyjąć, że działki gruntu wydzielone zostały pod drogi wewnętrzne, gdyż konieczne jest ustalenie, czy drogi wydzielone na podstawie decyzji podziałowej służą jako drogi wyłącznie właścicielowi działek, czy też mają charakter ogólnodostępny jako ulice będące elementem układu komunikacyjnego w sieci dróg ogólnodostępnych, niezależnie od kwestii formalnego zaliczenia ich do dróg publicznych. W związku z tym zarzucono, że organ I instancji dokonał wybiórczego, niepełnego zgromadzenia materiału dowodowego, skupiając się wyłącznie na treści decyzji podziałowych. Zdaniem Spółki organ i instancji powinien przeprowadzić oględziny celem poczynienia ustaleń w zakresie skomunikowania przedmiotowych dróg z innymi drogami oraz stanowienia przez te drogi ogólnodostępnych ciągów komunikacyjnych. Zarzucono ponadto, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ w nie odniósł się do wszystkich argumentów, twierdzeń i dowodów strony, mających wykazać, że działki wydzielone pod drogi wewnętrzne dojazdowe oraz działki o przeznaczeniu na cele przemysłowo-składowe stanowią ciągi komunikacyjne połączone z drogami gminnymi.
Decyzją z "[...]" Wojewoda (dalej jako: organ odwoławczy) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy odniósł się przede wszystkim do wniosku pełnomocnika Spółki o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków - pracowników Spółki na okoliczność faktycznego sposobu wykorzystania przedmiotowych działek oraz przeprowadzenie oględzin nieruchomości na okoliczność skomunikowania przedmiotowych dróg z innymi drogami oraz stanowienia przez te drogi ogólnodostępnych ciągów komunikacyjnych. Wyjaśniono, że w ocenie organu odwoławczego nie istnieje potrzeba dokonania wnioskowanych czynności, gdyż organ odwoławczy zobowiązany jest do ustalenia stanu prawnego, jaki obowiązywał na dzień wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Zatem stan obecny nie ma wpływu na rozstrzygnięcie organu. Odnosząc się do meritum sprawy podniesiono, że przewidziane w art. 98 ust. 3 u.g.n. prawo do uzyskania odszkodowania dotyczy wyłącznie działek wydzielonych w wyniku dokonanego podziału pod drogi publiczne. Przy czym przepis ten dotyczy zarówno dróg, które mają powstać, jak i dróg istniejących. Wskazano, że ustalenie odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne możliwe jest w razie kumulatywnego spełnienia następujących warunków, a mianowicie z treści decyzji podziałowej w sposób jednoznaczny wynika, że konkretny grunt został na wniosek właściciela wydzielony pod drogę publiczną; decyzja podziałowa stała się ostateczna i w związku z tym istnieje dokument, na podstawie którego organ właściwy może stwierdzić fakt nabycia przez podmiot publicznoprawny określonej działki gruntu z mocy prawa, z dniem w którym decyzja ta stała się ostateczna oraz wystąpić do sądu wieczystoksięgowego o wpis tego prawa na rzecz podmiotu publicznoprawnego; właściciel oraz właściwy organ nie osiągnęli porozumienia co do finansowej rekompensaty za odjęcie prawa własności. Wskazano, że spełniona została obligatoryjna przesłanka dotycząca przeprowadzenia rokowań pomiędzy właścicielem nieruchomości a właściwym organem. Odnosząc się do kwestii wydzielenia przedmiotowych działek pod drogi publiczne wskazano, że przejście prawa własności działek przeznaczonych pod drogi publiczne jest skutkiem prawnym wywołanym bezpośrednio przez decyzję podziałową. Zatem podstawowe znaczenie ma treść decyzji podziałowej, gdyż decyzja ta powinna wskazywać, że określona działka została wydzielona pod drogę o charakterze publicznym. Wskazano, że w przedmiotowej decyzji podziałowej podano, że zgodnie z ustaleniami do zmian w planie zagospodarowania przestrzennego działki nr: "[...]","[...]"i "[...]" zostały wydzielone pod drogi wewnętrzne dojazdowe. Jednocześnie stwierdzono, że ustanawia się służebność gruntową polegającą na prawie przejścia i przejazdu przez działki nr: "[...]","[...]" i "[...]" na rzecz każdorazowych właścicieli działek nr: "[...]","[...]","[...]","[...]","[...]" i służebność gruntową polegającą na prawie przejścia i przejazdu przez działki nr "[...]" i "[...]" do działki nr "[...]" na rzecz każdorazowego właściciela działki nr "[...]". Podano, że obecnie w księgach wieczystych obejmujących przedmiotowe działki jako właściciel nadal wpisana jest Spółka, a ponadto działki o nr "[...]" i nr "[...]" obciążone są służebnością gruntową polegającą na nieodpłatnym przejściu i przejeździe przez te działki na rzecz każdoczesnego właściciela wskazanych w księdze działek, na podstawie oświadczenia zawartego w akcie notarialnym. Wskazano, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej, podział nieruchomości uwarunkowany był co do zasady nie tylko zgodnością z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 u.g.n.), ale także dostępem do drogi publicznej (art. 93 ust. 3 u.g.n.). Pomimo braku powołania w podstawie prawnej art. 99 u.g.n. stwierdzono, że decyzja podziałowa jest decyzją warunkową, gdyż w jej treści zawarty został warunek, polegający na ustanowieniu odpowiednich służebności gruntowych na przedmiotowych działkach, co wyklucza możliwość uznania wydzielonych działek jako drogi publiczne. Powołano się w tym zakresie na orzecznictwo NSA. Odnosząc się do powołanego w odwołaniu wyroku ETPCz z 6 listopada 2007 r. wskazano, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do tzw. nieformalnego wywłaszczenia z prawa własności nieruchomości na cele drogowe, z czym powinien wiązać się obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania, gdyż wydana decyzja podziałowa nie miała wpływu ani na to, kto jest właścicielem wydzielonych działek, ani na zakres władania nieruchomością. Wyłącznym dysponentem wydzielonych pod drogi działek jest Spółka, która też tak się zachowywała, o czym świadczy ustanowienie służebności. Wskazano ponadto, że w sprawie w której wyrokował ETPCz nie wykazano, że dostęp do drogi był obwarowany ograniczeniami, przez ustanowienie prawa służebności gruntowej polegającej na prawie przejścia i przejazdu, jak to miejsce w przedmiotowej sprawie. Skoro zaś w decyzji podziałowej organ zobowiązał dotychczasowego właściciela działek do zapewnienia dostępu do drogi publicznej poprzez zapewnienie ustanowienia służebności drogi koniecznej na rzecz każdorazowych właścicieli działek, to wydzielone działki nie zostały wydzielone pod drogi publiczne. Podniesiono, że przeprowadzona analiza części tekstowej i części graficznej (rysunku) planu miejscowego wykazała, że przedmiotowe działki były przeznaczone pod projektowane drogi dojazdowe o szerokości 15 m w liniach rozgraniczających drogi o jezdni 6 m szerokości. Jednak w ocenie organu odwoławczego drogi te nie mogą zostać zaliczone do dróg publicznych klasy gminnej, gdyż zostały wydzielone w celu umożliwienia dojazdu do nowopowstałych działek, przez które został stworzony dostęp do dróg publicznych. Maja zatem charakter dróg wewnętrznych. Wprawdzie dokonując podziału nie zastosowano przepisów wynikających z art. 99 u.g.n., jednak niepowołanie w podstawie prawnej tego przepisu nie przesądza, że wydzielone drogi mają charakter drogi publicznej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n. wyjaśniono, że o charakterze wydzielonej drogi nie rozstrzyga organ orzekający o odszkodowaniu, ale organ wydający decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości. Nie może również, wbrew temu rozstrzygnięciu uznać, iż zastosowany został art. 98 u.g.n., skoro brak jest go w podstawie prawnej tej decyzji, a także w jej rozstrzygnięciu i uzasadnieniu. Wskazano, że Spółka nadal pozostaje właścicielem przedmiotowych działek, wydzielonych pod drogi wewnętrzne dojazdowe, w związku z czym żadnej szkody z tytułu wydania decyzji podziałowej dotychczas nie poniosła. Wskazano, że Spółka nie kwestionowała rozstrzygnięcia co do charakteru wydzielonych pod drogi wewnętrzne dojazdowe działek gruntu w decyzji podziałowej.
Na powyższą decyzję skargę do tut. Sądu wniosła Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie:
- art. 98 ust. 3 u.g.n. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że o przejściu z mocy prawa własności działki wydzielonej pod drogę publiczną na własność gminy decyduje treść decyzji podziałowej, zapisy w księdze wieczystej, okoliczność czy nieruchomość jest obciążona ograniczonymi prawami rzeczowymi (służebności), podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że przejście własności następuje w chwili, gdy decyzja podziałowa stała się ostateczna, zaś działka została wydzielona pod drogę publiczną (również projektowaną), przy czym o tym, czy droga zalicza się do kategorii dróg publicznych decydują okoliczności dotyczące funkcji jaką ona ma spełniać, a więc czy ma to być droga ogólnodostępna, połączona z siecią dróg publicznych, przeznaczona dla nieograniczonej liczby osób, czy też droga służąca tylko do wyłącznego użytku określonych podmiotów;
- art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na: nieprzeprowadzeniu czynności mających na celu wyjaśnienie okoliczności czy droga urządzona na działce nr "[...]" oraz na działkach "[...]" i "[...]" jest częścią sieci komunikacyjnej gminy, jest dostępna nie tylko dla właścicieli działek powstałych w wyniku podziału, odbywa się przez nią transport publiczny w efekcie czego organ bezpodstawne przyjął, że w/w działki nie zostały przeznaczone pod drogę publiczną;
W związku z powyższymi zarzutami Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżąca przedstawiła argumentację, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych. Podniesiono, że decyzja podziałowa, jej uzasadnienie jak i powołana podstawa prawna nie wykluczają uznania, że w wyniku jej wydania wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne. Dla oceny statusu prawnego nieruchomości wydzielonej pod drogę podstawowe znaczenie ma bowiem nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania oraz dostępność. Drogi połączone z siecią dróg publicznych, a nieprzeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz ogólnodostępne, służące nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, należy zaliczyć do dróg publicznych. Także zapisy planu miejscowego nie potwierdzają – zdaniem skarżącej - że w wyniku podziału wydzielono działkę gruntu pod drogę wewnętrzną. Zgodnie z tymi zapisami przedmiotowe drogi mają stanowić połączenie ulicy G. z drogą krajową nr "[...]" poprzez planowaną drogę gminną "[...]", a zatem faktycznie mają służyć nieograniczonej liczbie użytkowników, co bezwzględnie stanowi o ich publicznym charakterze. Na tę okoliczność skarżąca zawnioskowała o przesłuchanie świadków oraz przeprowadzenie oględzin działek objętych wnioskiem. Nieuwzględnienie tych wniosków stanowi, w ocenie skarżącej, naruszenie art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Odnosząc się do twierdzenia organu odwoławczego, że fakt ustanowienia służebności gruntowych świadczy o tym, że w podziału nieruchomości nie dokonano na podstawie art. 98 u.g.n. ust. 1, wskazano, że przepis art. 99 u.g.n. warunkuje podział nieruchomości koniecznością ustanowienia przy zbywaniu nowopowstałych działek odpowiedniej służebności. Tylko bowiem, gdy dochodzi do podziału nieruchomości pod warunkiem ustanowienia służebności, wydzielona w wyniku takiego podziału droga nie ma charakteru drogi publicznej, a jest drogą wewnętrzną, lecz taka sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Zdaniem skarżącej także brak wpisu podmiotu publicznoprawnego do księgi wieczystej nie stanowi ograniczenia możliwości dochodzenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi. Taki warunek nie tylko nie wynika z treści przepisu, ale pozostaje też w sprzeczności z charakterem wpisu, o którym mowa w art. 98 ust. 2 u.g.n., który ma charakter wyłącznie deklaratoryjny. Wyjaśniono ponadto, że skarżąca jest spółką, w której udziałowcami są samorządy oraz Skarb Państwa, powołaną w celu przyśpieszenia rozwoju regionów słabo rozwiniętych, a także w celu wspierania innowacyjności i konkurencyjności przedsiębiorców. Gmina S. przekazała jej aportem tereny inwestycyjne w celu realizacji wspólnego przedsięwzięcia. W tej sytuacji, w ocenie skarżącej, za nadużycie prawa należy uznać przerzucenie przez Gminę na skarżącą własnych zadań związanych z budową i utrzymaniem dróg.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz.U. z 2020 poz. 1842 ze zm.), wobec uznania rozpoznania sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy i w związku z uznaniem, że istnieje duże zagrożenie dla życia i zdrowia stron związane z przeprowadzeniem rozprawy z uwagi na zaistnienie sytuacji szczególnej związanej z intensyfikacją rozwoju epidemii Covid-19, przy braku możliwości przeprowadzenia jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Na wstępie należy podnieść, że Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o połączenie skarg wniesionych przez Spółkę na decyzje dotyczące odszkodowań za wskazane wyżej działki gruntu do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia w trybie art. 111 § 2 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. W ocenie Sądu jednak sprawy te nie pozostają ze sobą w związku, gdyż wnioski o odszkodowania dotyczą podziałów działek dokonanych zupełnie odrębnymi decyzjami, podjętymi w różnych okresach czasu.
Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że art. 98 ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym na datę wydania decyzji podziałowej (5 maja 2004 r.) stanowił, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Stosownie zaś do art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości
Zatem podstawą do przyznania odszkodowania jest ustalenie, że nastąpiło przejście z mocy prawa wydzielonych działek na rzecz wyżej wskazanych podmiotów (w tym gminy) z przeznaczeniem pod drogę publiczną. W toku postępowania dotyczącego odszkodowania organ musi w związku z tym ustalić, czy w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy nastąpił skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., tzn. czy konkretne działki - wobec zatwierdzonego podziału - zostały wydzielone pod drogi publiczne i tym samym przeszły na własność danej jednostki samorządu terytorialnego z mocy tego przepisu.
W niniejszej sprawie organy prawidłowo uznały, iż działki o nr "[...]","[...]" oraz "[...]", wydzielone na podstawie decyzji podziałowej Wójta Gminy S. z "[...]" nie przeszły z mocy prawa na własność Gminy S., gdyż nie zostały wydzielone pod drogę publiczną. Jak wynika z decyzji podziałowej, zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy w S. Nr "[...]" z "[...]"), przedmiotowe działki przeznaczone zostały pod drogi dojazdowe. Takie oznaczenie nieruchomości nie przesądza, że droga ta ma charakter publiczny. Także okoliczność, że określone w planie parametry dróg odpowiadają parametrom określonym w przepisach rozporządzenia w sprawie dróg publicznych nie może mieć wpływu na ocenę ich charakteru. Parametry te mogą mieć znaczenie przy dokonywaniu podziału nieruchomości, który w myśl art. 93 ust. 1 u.g.n. winien być zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Natomiast przy ustalaniu prawa do odszkodowania istotna jest treści decyzji podziałowej. O charakterze wydzielonej drogi nie przesądza bowiem organ rozstrzygający wniosek o odszkodowanie, ale organ wydający decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 986/11, z 10 września 2014 r. sygn. akt I OSK 229/13, z 20 maja 2014r. sygn. akt I OSK 2681/12 oraz z 8 marca 2018r. sygn. akt I OSK 748/16, dostępne w Internecie). W związku z tym to z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną.
Należy zatem zauważyć, że w decyzji Wójta Gminy S. z "[...]" zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości ustalono, że ustanawia się na przedmiotowych działkach służebności drogowe w postaci przechodu i przejazdu dla każdorazowych właścicieli i użytkowników nowo wydzielonych działek. Wprawdzie w decyzji nie wskazano, stosownie do treści art. 99 u.g.n., że podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną ustanowione służebności przechodu i przejazdu w związku z brakiem bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, ale że ustanawia się je mocą tej decyzji, lecz w ocenie Sądu użycie niewłaściwych sformułowań w uzasadnieniu decyzji nie może mieć wpływu na jej treść. Ponadto decyzja podziałowa z "[...]" nie wskazywała w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 98 ust. 1 u.g.n., zaś w jego uzasadnieniu przedmiotowe działki zostały określone jako drogi wewnętrzne dojazdowe, przy czym jednocześnie orzeczono w przedmiocie służebności przechodu i przejazdu. Skarżąca nie kwestionowała takich zapisów w decyzji podziałowej i nie odwoływała się od niej w administracyjnym toku instancji. Co więcej odpowiednie służebności przechodu i przejazdu w odniesieniu do działek o nr "[...]" oraz "[...]" zostały wpisane do księgi wieczystej. Należy zaś wskazać, że ustanowienie służebności przechodu i przejazdu świadczy o tym, że przedmiotowe działki nie stanowią drogi ogólnodostępnej, gdyż mogą z niej korzystać tylko osoby uprawnione do służebności. Nie tworzą zatem niezbędnej sieci z drogami publicznymi, w tym sensie, że właściciel może egzekwować to, kto korzysta z dróg wewnętrznych (dojazdowych). Właściciel nie jest też pozbawiony prawa majątkowego, za które żąda odszkodowania (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 931/18, wyrok NSA z 15 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2548/12, dostępne w Internecie). W związku z tym brak jest podstaw do stwierdzenia, że w wyniku decyzji podziałowej przedmiotowe działki zostały wyodrębnione pod drogę publiczną.
Odnośnie do powołanego w skardze wyroku ETPC z 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce (sygn. 22531/05) podnieść należy, że sprawa ta dotyczyła innego stanu faktycznego i prawnego. Wyrok ten zapadł bowiem w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego przed nowelizacją u.g.n. dokonaną ustawą z 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. nr 6, poz. 70), kiedy to pojęcie dróg wewnętrznych jako osobnej kategorii dróg nie występowało w u.g.n. Natomiast zarówno w obecnym stanie prawnym, jak i w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej ustawodawca w art. 98 ust. 1 u.g.n. w sposób precyzyjny ograniczył zakres stosowania tego przepisu do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe. Ponadto w sprawie "Bugajny" nie wykazano, że dostęp do drogi był obwarowany ograniczeniami poprzez ustanowienie prawa służebności gruntowej polegającej na prawie przechodu i przejazdu, co stanowi zasadniczą różnicę. Skoro zatem wyłącznym dysponentem wydzielonych pod drogi działek jest skarżący, który też tak się zachowywał, o czym świadczy ustanawianie stosownych służebności, nie można uznać, że w niniejszej sprawie doszło do tzw. nieformalnego wywłaszczenia z prawa własności nieruchomości na cele drogowe (por. wyrok NSA z 15 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2548/12, dostępny w Internecie). Nawet jednak, gdyby przyjąć skuteczność argumentacji skarżącej w odniesieniu do działki o nr "[...]", co do której brak jest wpisu o ustanowieniu służebności w księdze wieczystej, to w tym zakresie Sąd orzekający podziela pogląd wyrażany w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że ewentualne odszkodowanie za działki wydzielone pod ogólnodostępne drogi wewnętrzne może być dochodzone jedynie w trybie cywilnym (por. P. Czechowski [red.], Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", opubl. WK 2015, kom. do art. 98 u.g.n.; wyrok NSA z 15 maja 2014r., sygn. akt I OSK 2548/12). Sprawy wywłaszczeniowe, w tym sprawy o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie, są sprawami o charakterze cywilnoprawnym, które ustawodawca przekazał do rozstrzygania w trybie administracyjnym, ale tylko w zakresie wyraźnie określonym w przepisach u.g.n. Natomiast pozostałe spory na gruncie spraw związanych z wywłaszczeniem podlegają właściwości sądów powszechnych.
Z powyższych względów Sąd nie podziela poglądów wyrażonych w przywołanych w skardze wyrokach NSA o sygn. akt I OSK 795/18 oraz I OSK 2891/17. Przy czym zauważyć należy, że ostatni z przywołanych wyroków zapadł w nieco odmiennym stanie faktycznym, gdyż z jego uzasadnienia wynika, że w decyzji podziałowej nie zawarto warunku ustanowienia służebności przechodu i przejazdu.
W tych okolicznościach za niezasadny należy uznać zarzuty skarżącej co do naruszenia przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych. Skoro bowiem o charakterze wydzielonej drogi orzeka organ wydający decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości, to organ orzekający w przedmiocie odszkodowania nie mógł czynić własnych ustaleń w tym zakresie. Natomiast zupełnie poza zakresem niniejszej sprawy pozostają kwestie związane z działalnością Spółki na rzecz regionu, a także z jej relacjami z Gminą S.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako niezasadną należało oddalić.