II SA/Ol 724/06

II SA/Ol 724/06 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2007-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-09-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Marzenna Glabas
S. Beata Jezielska /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Dnia 16 stycznia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2007 roku sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie stypendium unijnego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu l instancji, 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 20 października 2004r. J. R. wystąpiła do Starosty
o przyznanie stypendium finansowanego ze środków Działania 2.2. Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego. Na wniosku tym Starosta stwierdził, iż nie przyznaje się stypendium, co opatrzył swoim podpisem i datą "[...]".
O rozstrzygnięciu tym wnioskodawczyni nie została poinformowana.
W dniu 16 grudnia 2005r. J. R. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na bezczynność Starosty, dotyczące niezałatwienia jej wniosku o przyznanie stypendium unijnego. Podała, iż starosta winien załatwić sprawę w formie decyzji administracyjnej, zaś brak rozstrzygnięcia uniemożliwia jej skorzystanie ze środków zaskarżenia.
Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie J. R. na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione i wyznaczyło Staroście dodatkowy termin załatwienia sprawy na dzień 3 marca 2006r. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że zasady przyznawania wnioskowanego stypendium zostały ustalone w uchwale Nr "[...]" Rady Powiatu z dnia "[...]" w sprawie przyjęcia regulaminów określających zasady udzielania stypendiów uczniom w roku szkolnym 2004/2005 i studentom w roku akademickim 2004/2005, finansowanych ze środków Działania 2.2. Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego. Wskazano, iż zgodnie z tym regulaminem wnioski oceniane są przez Powiatową Komisję Stypendialną dla Studentów, która kwalifikuje bądź nie kwalifikuje je do przyznania stypendium. Wniosek J. R. został zakwalifikowany przez Komisję do przyznania stypendium, lecz na wniosku widnieje stwierdzenie "Nie przyznaje się stypendium" opatrzone datą "[...]" oraz podpisem i pieczątką Starosty.
W związku z tym Kolegium uznało, iż organ pierwszej instancji nie wydał
w przedmiotowej sprawie decyzji administracyjnej, odpowiadającej rygorom art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym uznając, iż strona domaga się rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przyznania stypendium w formie decyzji administracyjnej Kolegium uznało zażalenie za uzasadnione.
Decyzją z dnia "[...]" Wicestarosta – działając z upoważnienia Starosty – na podstawie art. 105 kpa umorzył postępowanie w sprawie przyznania stypendium unijnego, wszczęte na skutek wniosku J. R. z dnia 20 października 2004r. jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu podniesiono, że przepisy uchwały Nr "[...]" Rady Powiatu z dnia "[...]" w sprawie przyjęcia regulaminów określających zasady udzielania stypendiów uczniom i studentom finansowanych ze środków Działania 2.2. Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego i stanowiący jej załącznik Regulamin nie przewidują rozpatrzenia wniosku o przyznanie stypendium w formie decyzji administracyjnej, a jedynie zawiadomienia, którego wzór określa załącznik Nr 3 do Regulaminu (§ 7 ust. 5 i 6 Regulaminu). Uregulowana w powołanej Uchwale oraz stanowiącym jej załącznik Regulaminie procedura przyznawania stypendium nie ma charakteru postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administrcayjnego, wobec tego nie wymaga wydania decyzji administracyjnej przewidzianej tymi przepisami. W związku z tym uznano, iż wniosek J. R. został już rozstrzygnięty we właściwej formie, postępowanie wszczęte na skutek wniosku z 20 października 2004r. stało się bezprzedmiotowe i w myśl art. 105 Kpa podlega umorzeniu. W decyzji pouczono stronę o możliwości złożenia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
J. R. reprezentowana przez P. B. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy Staroście do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniesiono, iż postanowieniem z dnia "[...]" Kolegium uznało zażalenie na bezczynność organu za zasadne i wyznaczyło organowi I instancji termin na załatwienie sprawy. Tym samym organ ten uznał, iż sprawa stypendium unijnego jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Postanowienie to jako ostateczne korzysta z domniemania prawidłowości i wiąże organy administracji publicznej, który je wydał oraz wszystkie organy państwowe. Zatem Starosta był zobowiązany do załatwienia sprawy merytorycznie, zgodnie ze stanem faktycznym istniejącym na dzień wydania decyzji. Zatem nie może powoływać się na to,
iż w momencie gdy strona składała wniosek w puli brak było środków finansowych. Zarzucił, iż umorzenie postępowania było niedopuszczalne, a wydana decyzja jest pierwszym rozstrzygnięciem w sprawie, które doręczono stronie. Podniósł ponadto, iż zgodnie z Regulaminem decyzje w sprawie stypendiów podlegają zaskarżeniu do zarządu powiatu.
Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż fundusze strukturalne są instrumentami polityki regionalnej Unii Europejskiej w celu pomocy władzom centralnym i regionalnym w rozwiązywaniu najważniejszych problemów gospodarczych. Jednym z takich Funduszy jest Zintegrowany Program Operacyjnego Rozwoju Regionalnego – Działanie 2.2. – Wyrównywanie szans edukacyjnych poprzez programy stypendialne. Powołano akty prawa krajowego
i unijnego regulujące sprawy Funduszy Strukturalnych. Wskazano, iż na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie o samorządzie powiatowym Rada Powiatu uchwaliła regulamin przyznawania takich stypendiów, a uchwała w tej sprawie jest aktem prawa miejscowego. Akt taki może być wydany tylko na podstawie ustawy i tylko w celu jej wykonania w granicach upoważnienia ustawowego. Z uwagi na fakt, iż powołane przepisy nie przewidują przyznawania stypendiów w ramach przywołanego wyżej Funduszu Strukturalnego w formie decyzji administracyjnej, to postępowanie
w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe. Przedmiotem postępowania administracyjnego są bowiem sprawy indywidualne rozstrzygane decyzją administracyjną. Indywidualny charakter sprawy oznacza, że dotyczy ona imiennie określonego podmiotu oraz konkretnych praw lub obowiązków. Z tego, iż sprawa ma charakter indywidualny, nie wynika jeszcze, że może ona być rozstrzygnięta decyzją administracyjną. Umocowanie organu administracji publicznej do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym i wydania decyzji administracyjnej musi wynikać z przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie brak jest zaś zarówno przedmiotu faktycznego, jak i podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej. Wyjaśniono, iż zażalenie strony na niezałatwienie sprawy zostało uznane za uzasadnione, gdyż domagała się ona rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przyznania stypendium unijnego w formie decyzji administracyjnej.
Skargę na powyższą decyzję wniosła J. R., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a także Kodeksu postępowania administracyjnego. Alternatywnie skarżąca zarzuciła organowi wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, wydanej bez podstawy prawnej. W związku z powyższym wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż stosownie do § 7 ust. 5 Regulaminu przyznawania stypendiów - stanowiącego załącznik Nr 2 do Uchwały Nr "[...]" Rady Powiatu z dnia "[...]" – organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty w przedmiocie stypendium unijnego jest Zarząd Powiatu. W świetle powyższej regulacji prawnej, rozpatrzenie odwołania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanowi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, okoliczność uzasadniającą stwierdzenia nieważności wydanej przez ten organ decyzji. Ponadto wskazano, iż decyzja narusza art. 110 w zw. z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż Kolegium wydało dwa sprzeczne rozstrzygnięcia w tej samej sprawie. Skoro organ ten uznał za uzasadnione zażalenie na bezczynność Starosty, to tym samym uznał iż sprawa misi być rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast zaskarżoną decyzją stwierdzono, iż postępowanie jest bezprzedmiotowe z powodu braku podstaw do wydania decyzji. Jeżeli zatem organ w tej samej sprawie zmienia swoje stanowisko, to narusza art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego, statuujący zasadę związania organu własnym postanowieniem. Ponadto za niedopuszczalną
w demokratycznym państwie prawnym należy uznać sytuację, w której organ nadzoru stwierdza bezczynność organu niższej instancji zobowiązując jednocześnie ten organ do wydania decyzji, a następnie działając jako organ odwoławczy stwierdza, że
w sprawie nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji. Powyższe względy zdaniem skarżącej przemawiają również za uznaniem, że zaskarżona decyzja narusza art. 8 kpa, gdyż w tej sytuacji ogranicza ona zupełnie zaufanie do organów Państwa i burzy świadomość prawną obywateli. Przy czym naruszenie tego przepisu ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ w ogóle nie uzasadnił tak diametralnej zmiany swojego stanowiska. Uzasadniając zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 105 kpa, skarżąca podniosła, iż użyte w § 7 ust. 5 regulaminu stwierdzenie, iż starosta przyznaje stypendium oznacza, iż wydaje on w tym przedmiocie decyzję administracyjną. Na uzasadnienie swojego stanowiska powołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006r. W związku z tym w ocenie skarżącej dopóki Starosta nie wyda zgodnie z obowiązującym prawem miejscowym decyzji administracyjnej w sprawie odmowy przyznania stypendium, dopóty postępowanie nie będzie bezprzedmiotowe. Wskazała ponadto, iż winnych regionach Polski organy działając na takich samych podstawach prawnych (regulaminach) wydają decyzje administracyjne. Ponadto jeśli organ słusznie twierdzi, że postępowanie z wniosku o przyznanie stypendium unijnego nie wszczyna postępowania administracyjnego i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, to umorzenie postępowania na podstawie art. 105 kpa byłoby niedopuszczalną sytuacją procesową. Oznaczałoby to wydanie decyzji bez podstawy prawnej, gdyż można umorzyć postępowanie tylko wtedy, gdy zostało wszczęte. Wprawdzie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego dopuszcza umorzenie postępowania, które zostało wszczęte, a później okazało się że nie można go rozstrzygnąć w drodze decyzji, lecz dotyczy to tylko postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie organ zaś twierdzi, iż sprawa została rozstrzygnięta w innym postępowaniu, co do którego nie stosuje się przepisów Kodeksu. W takim przypadku zatem umarzając postępowanie w drodze decyzji organ pierwszej instancji wydaje decyzję bez podstawy prawnej,
a utrzymując taką decyzję w mocy organ odwoławczy dopuszcza się rażącego naruszenia prawa.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:
Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie argumenty skarżącej zasługują na uwzględnienie.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jest konieczne z uwagi na naruszenie przez organy obu instancji art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), który dopuszcza umorzenie postępowania administracyjnego jedynie w przypadku jego bezprzedmiotowości. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 Kodeksu, tj. podmiot, przedmiot lub podstawa prawna, która umożliwia załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej.
Organy administracji publicznej umarzając postępowanie wszczęte na skutek wniosku J. R. z dnia 20 października 2004r. wskazały, że sprawa przyznania stypendium finansowanego ze środków Działania 2.2. Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (dalej jako stypendium unijne) nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie w tej sprawie jest zatem bezprzedmiotowe zarówno z powodu braku przedmiotu, jak również podstawy prawnej do wydania decyzji. W ocenie Sądu, takie stanowisko organów orzekających w sprawie jest błędne. Jak słusznie podnosi skarżący, analiza przepisów regulujących tryb przyznawania stypendium unijnego, tj. § 7 i § 8 Regulaminu przyznawania stypendiów, finansowanych ze środków Działania 2.2. Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (ZPORR), studentom mającym stałe zameldowanie na terenie Powiatu, znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej, z obszarów zmarginalizowanych, w tym w szczególności z obszarów wiejskich i restrukturyzacji przemysłów (dalej jako Regulamin przyznawania stypendiów unijnych), stanowiącego załącznik Nr 2 do uchwały Nr "[...]" Rady Powiatu z dnia "[...]" w sprawie przyjęcia regulaminów określających zasady udzielania stypendiów uczniom w roku szkolnym 2004/2005 i studentom w roku akademickim 2004/2005, finansowanych ze środków Działania 2.2. Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (Dz. Urz. Warmi. 2004, Nr 158, poz. 1952 ze zm.) – dalej jako uchwała Rady Powiatu
w sprawie przyjęcia regulaminów, wskazuje na wyraźne wyodrębnienie dwóch etapów postępowania w tej sprawie. Pierwszy – etap administracyjnoprawny - składający się z trzech klasycznych faz postępowania administracyjnego, rozpoczyna się złożeniem wniosku, następnie jego rozpoznaniem i kończący się wydaniem stosownego rozstrzygnięcia. Po pozytywnym rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku dochodzi do etapu drugiego, a mianowicie do zawarcia umowy cywilnoprawnej dotyczącej przekazania przyznanego stypendium (por. wyrok NSA z 08.06.2006r., II GSK 63/06, niepublikowany oraz zdanie odrębne do uchwały NSA z 29.03.2006r., II GPS 1/06, ONSA 2006, z. 4, poz. 95, s. 42).
Niewątpliwie rozstrzygnięcia wydane w pierwszym etapie mają charakter władczy i jednostronny, kwalifikujący, bądź do zawarcia przyszłej umowy, bądź do negatywnego rozpatrzenia wniosku. Uwzględniając zaś okoliczność, że przedmiotowe akty podejmowane są przez organ administracji publicznej w sprawie indywidualnej przyjąć należy, że zarówno przyznanie stypendium unijnego, jak i odmowa następuje w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 21.02.1994r., I SAB 54/93, OSP 1995, z. 11, poz. 222).
Podnieść w tym miejscu należy, że przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej nie tylko w sposób bezpośredni, przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie wydawana jest decyzja administracyjna albo, że do rozpoznania sprawy stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ale także w sposób pośredni, na przykład przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji publicznej do rozstrzygania sprawy, np. "przyznaje", "zezwala". W sytuacji, gdy ustawodawca nie określi wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji publicznej, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Jeżeli z tych przepisów wynika, że w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (zob. uchwałę NSA z 12.10.1998r., OPS 6/98, ONSA 1999, z. 1, poz. 3 oraz uchwałę NSA z 15.11.1999r., OPK 24/99, ONSA 2000, z. 2, poz. 54). Ponadto wskazać należy, że w sytuacji, gdy przepisy określające szczególny tryb postępowania nie zawierają przepisu odsyłającego, w zakresie nieuregulowanym, do stosowania ogólnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego - właściwy organ administracji publicznej powinien zastosować uzupełniająco przepisy Kodeksu, aby we właściwym trybie rozstrzygnąć indywidualną sprawę administracyjną (wyrok NSA z 18.11.1999r., III SAB 121/98, LEX nr 47437).
W świetle powyższej argumentacji, rozstrzygnięcie w zakresie przyznania stypendium unijnego jest indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej, do której mają zastosowanie zarówno przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1592 ze zm.).
Stosownie do art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym,
w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydanie decyzji przez zarząd powiatu. Wskazana regulacja prawna przyznaje staroście pozycję organu administracji publicznej, przy czym nie stanowi ona dostatecznej podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Niezbędne jest wyraźne upoważnienie wynikające z przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie przepisem prawa materialnego, upoważniającego starostę do wydania decyzji w przedmiocie stypendium unijnego jest § 7 ust. 5 Regulaminu przyznawania stypendiów unijnych, stanowiący załącznik Nr 2 do uchwały Rady Powiatu w sprawie przyjęcia regulaminów. Wskazany przepis został wydany w granicach upoważnienia ustawowego, tj. art. 12 pkt 10a ustawy o samorządzie powiatowym oraz w celu realizacji regulacji zawartych w prawie wspólnotowym, które od 1 maja 2004r. stanowią integralną część krajowego porządku prawnego, bez konieczności ratyfikacji poszczególnych aktów prawnych.
Działanie 2.2. określone w prawodawstwie polskim jako "Wyrównywanie szans edukacyjnych przez programy stypendialne", stanowiące część Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego jest regulowane w prawie wspólnotowym przez rozporządzenie nr 1260/1999/WE z dnia 21 czerwca 1999r. ustanawiające ogólne przepisy w sprawie funduszy strukturalnych oraz przez rozporządzenie nr 438/2001 z dnia 2 marca 2001r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1260/1999 dotyczącego zarządzania i systemów kontroli pomocy udzielanej w ramach funduszy strukturalnych (Dz. Urz. WE L 063 z 03.03.2001). Celem uszczegółowienia wskazanych przepisów wspólnotowych wydano – na mocy upoważnienia zawartego w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.) - rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004r. w sprawie przyjęcia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U. Nr 166, poz. 1745) oraz z dnia 25 sierpnia 2004r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U. Nr 200, poz. 2051 ze zm.).
System wdrażania przedmiotowego działania został uregulowany w załączniku do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 sierpnia 2004r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006, w myśl którego Powiaty, jako beneficjenci środków finansowych w ramach wspierania rozwoju edukacyjnego studentów odpowiedzialne są za przygotowanie Regulaminu przyznawania stypendiów, rekrutację stypendystów, wypłatę stypendiów lub refundację kosztów, np. zakwaterowania, dojazdów poniesionych przez studentów związanych z pobieraniem nauki, przechowywanie dokumentacji związanych z projektami stypendialnymi w przypadku kontroli. Regulamin przyznawania stypendiów unijnych jest więc jednym z elementów projektu stypendialnego mającego na celu wspieranie rozwoju edukacyjnego studentów, który został określony w Działaniu 2.2. Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego.
Poza sporem pozostaje także okoliczność, że Regulamin przyznawania stypendiów unijnych, jako akt prawa miejscowego stanowi przepis powszechnie obowiązujący na obszarze Powiatu. Nie wszystkie jednak jego regulacje, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, wydane zostały w granicach upoważnienia ustawowego. Aktem prawa miejscowego posiadającym walor przepisu powszechnie obowiązującego może być zaś tylko taki przepis, który zawarty jest w akcie wykonawczym, wydanym na podstawie ustawy i w celu jej wykonania oraz mieszczącym się w granicach upoważnienia ustawowego, podjętym przez organ kompetentny do stanowienia prawa i należycie ogłoszonym.
Powołane powyżej regulacje prawne uprawniały Radę Powiatu do ustalenia jedynie zasad udzielania stypendium unijnego, a więc kryteriów rekrutacji stypendystów, a nie procedury weryfikacji rozstrzygnięć wydanych w tej sprawie. Żadna norma prawna, zarówno ustrojowa, materialna, jak i procesowa nie zawiera umocowania dla zarządu powiatu do działania jako organ odwoławczy. Tym samym, uwzględniając dotychczasowe argumenty dotyczące charakteru prawnego niniejszej sprawy, przyjąć należy, że w sprawie stypendium unijnego właściwy jest tryb odwoławczy przewidziany w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem, stosownie do art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, od decyzji starosty w przedmiocie stypendium unijnego przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego.
Podnieść w tym miejscu należy, że z uwagi na obowiązującą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasadę skargowości i brak żądania skarżącego w zakresie zbadania zgodności z prawem Regulaminu przyznawania stypendiów unijnych, w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skorzystał z uprawnienia - wynikającego z art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - do odmowy zastosowania w sprawie aktu rangi podustawowej, tj. § 7 ust. 5 zdanie drugie Regulaminu przyznawania stypendiów unijnych, w brzmieniu "Na decyzję Starosty służy zażalenie do Zarządu Powiatu w ciągu 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, o którym mowa w pkt 6". Oznacza to, że w związku z funkcjonowaniem w obrocie prawnym powołanej powyżej, wadliwej regulacji § 7 ust. 5 zdanie drugie Regulaminu przyznawania stypendiów unijnych, stanowisko Sądu dotyczące trybu odwoławczego jest wiążące dla organów administracji publicznej jedynie w sprawie J. R., wszczętej na skutek wniosku z dnia 20 października 2004r. o przyznanie stypendium finansowanego ze środków Działania 2.2. Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego. Zastosowanie trybu odwoławczego, wskazanego przez skład orzekający w niniejszej sprawie, w innych sprawach dotyczących stypendiów unijnych, wymaga wprowadzenia stosownej zmiany w Regulaminie przyznawania stypendiów unijnych.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie powinny zatem wziąć pod uwagę, oprócz konieczności wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej co do istoty sprawę przyznania J. R. stypendium unijnego, także właściwy tryb odwoławczy, który umożliwia złożenie odwołania od decyzji Starosty do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w terminie i trybie przewidzianym w przepisach kpa.
Mając powyższe na uwadze, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.