II SA/Ol 723/25

II SA/Ol 723/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2026-01-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-11-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska
Katarzyna Matczak /przewodniczący/
Tadeusz Lipiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 18 ust. 1, ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 3
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Marta Przewłucka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Piszu na uchwałę Rady Miejskiej w Piszu z dnia 28 maja 2025 r., nr XVII/173/2025 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie określenia zasad obciążania nieruchomości niebędących drogami publicznymi, stanowiących własność Gminy Pisz stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Rada Miejska w Piszu (dalej: "Rada Miejska" lub "organ") podjęła 28 maja 2025 r. uchwałę Nr XVII/173/2025 w sprawie zmiany uchwały w sprawie określania zasad obciążania nieruchomości niebędących drogami publicznymi, stanowiących własność Gminy Pisz (dalej: "uchwała").
W złożonej na tę uchwałę skardze Prokurator Rejonowy w Piszu (dalej: "prokurator", "skarżący"), wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej § 1.
Zarzucił, że przepis ten w sposób istotny narusza art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, z późn. zm., dalej: "u.s.g."). Wywiódł, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a u.s.g. rada gminy jest uprawniona tylko do określania zasad gospodarowania mieniem gminy, a gospodarowanie jest wyłączną kompetencją wójta (burmistrza, prezydenta miasta), o czym stanowi art. 30 ust. 2 pkt. 3 u.s.g. Jedynie do czasu określenia zasad gospodarowania mieniem, rada gminy posiada dodatkowe uprawnienie, polegające na udzielaniu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) zgody na dokonanie czynności w zakresie gospodarowania mieniem. Wobec tego, po wypełnieniu dyspozycji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., rada gminy traci kompetencję do wyrażania zgody na wykonywanie przez organ wykonawczy czynności wymienionych w tym przepisie, mających za przedmiot nieruchomości gminne.
Prokurator stwierdził, że podejmowanie przez radę gminy uchwał w sprawach gospodarowania nieruchomościami, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g, należy traktować kompleksowo. Uchwała powinna więc obejmować wszystkie elementy zawarte w tym przepisie, to jest nabywanie, zbywanie i obciążanie nieruchomości oraz ich wydzierżawienie i wynajmowanie na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony.
Podejmując uchwałę w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomości, o których mowa w powołanym przepisie, rada nie może wyłączyć niektórych z wymienionych powyżej elementów i uznać, że burmistrz może dokonywać tych czynności wyłącznie za jej zgodą. Rada Miejska w Piszu nie miała więc żadnego upoważnienia do wprowadzenia w § 1 lit. b zasady dotyczącej dopuszczenia obciążania nieruchomości, będących własnością Gminy Pisz służebnościami gruntowymi i przesyłu oraz udzielanie zgody na umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej w nieruchomości w uzasadnionych przypadkach za zgodą Rady Miejskiej w Piszu, wyrażonej w uchwale.
Prokurator stwierdził ponadto, że wyrażona w art. 7 Konstytucji RP, zasada praworządności wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia i realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej wniósł o oddalenie skargi w całości i zasądzenie od skarżącego na rzecz podmiotu publicznego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Stwierdził, że zapisy zaskarżonej uchwały odpowiadają przepisom prawa. Uchwała była bowiem przedmiotem nadzoru Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, który przeszła pozytywnie i została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, w zakresie swej właściwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowi inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.
Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji.
Należy zatem odwołać się do art. 91 u.s.g., który przewiduje dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, natomiast stosownie do ust. 4 w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Cytowane przepisy nie typizują wskazanych tam naruszeń prawa, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.
Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).
W judykaturze do istotnych naruszenie prawa zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się natomiast braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (zob. np. wyrok NSA z 17.02.2016 r. II FSK 3595/13; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna, czy błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. W przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.
Przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały trzeba mieć na uwadze również art. 169 ust. 1 Konstytucji, według którego jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych, zaś ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Skoro ustrojodawca powołał organy stanowiące i wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego, to jako zasadę należy przyjąć, że przyznane ustawami kompetencje jednemu organowi gminy nie mogą być realizowane przez inny organ tej jednostki. Rozróżniając organy wykonawcze i stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, Konstytucja pozostawia tym jednostkom kompetencje do kształtowania ich ustroju wewnętrznego w granicach określonych przez ustawy.
W doktrynie podnosi się, że wyodrębnienie obok "zadań" również "kompetencji", jako form prawnych realizacji zadań ma przede wszystkim to znaczenie, że kompetencje rozumiane jako prawne formy działania są "nienaruszalne", chyba że ustawa wyraźnie na to zezwala. Zastrzeżone do właściwości rady, nie mogą być realizowane przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta i odwrotnie (por. Z. Leoński, Ustrój samorządu terytorialnego w RP, Poznań 1991, s. 31).
Ponadto, zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego, W art. 94 Konstytucji przewidziano, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Z powyższych przepisów wynikają takie zasady, jak zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych, zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii i zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze. Konsekwentnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną, co wynika z art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
Podział kompetencji między organem stanowiącym, jakim jest rada gminy, a organem wykonawczym, jakim jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), wynika m. in. z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, z późn. zm., dalej: "u.s.g.").
Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Do wyłącznej właściwości rady gminy należy zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. m.in. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.
Natomiast organ wykonawczy gminy wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa (art. 30 ust. 1 i 2 u.s.g.). W myśl art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do zadań organu wykonawczego gminy należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Także art. 25 ust. 1 u.g.n. wskazuje, że gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Zasadą zatem jest, że to do zadań organu wykonawczego gminy należy gospodarowanie mieniem komunalnym.
Przywołane unormowania pozwalają stwierdzić, że bieżące gospodarowanie mieniem gminy, rozumiane jako podejmowanie czynności faktycznych lub prawnych mających na celu realizację funkcji społeczno-gospodarczego przeznaczenia tych praw i obowiązków, należy do jej organu wykonawczego. Inaczej mówiąc, według przyjętych rozwiązań prawnych zasadą pozostaje dokonywanie przez organ wykonawczy czynności faktycznych i prawnych w imieniu i na rzecz gminy. W konsekwencji organ stanowiący gminy decyduje w zakresie bezpośrednio i wprost przekazanym mu przez ustawę.
Przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. przyznaje domniemanie właściwości na rzecz rady gminy, ale również wyznacza granice tego domniemania, stanowiąc, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Rada gminy nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów samorządu terytorialnego na organy wykonawcze i stanowiące. Jeśli zatem sprawa należy do kompetencji organu wykonawczego gminy, to bez wyraźnej podstawy prawnej rada gminy nie może wkraczać w kompetencje tego organu.
Poczynione uwagi stanowią dostateczną podstawę do przyjęcia, że w rozpoznawanej sprawie Rada Miejska w Piszu nie mogła uregulować w zaskarżonej uchwale kwestii, która mocą przepisów powszechnie obowiązujących zostały powierzona kompetencji burmistrza, jako organu wykonawczego, co musiało doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego uchwały.
W § 1 zaskarżonej uchwały Rada Miejska postanowiła bowiem, że § 3 w uchwale Nr XVII/221/12 Rady Miejskiej w Piszu z dnia 27 stycznia 2012 r. w sprawie określania zasad obciążania nieruchomości niebędących drogami publicznymi, stanowiących własność Gminy Pisz (Dz. Urz. Województwa Warmińsko - Mazurskiego poz. 1417) wprowadza się następujące zmiany:
- § 3 otrzymuje brzmienie: “Upoważnia się Burmistrza Pisza do obciążania nieruchomości służebnościami gruntowymi i przesyłu bez uprzedniej zgody Rady Miejskiej w Piszu, z zachowaniem zasad określonych w niniejszej uchwale, z zastrzeżeniem § 4 ust. 3".
-w § 4: a) ust. 1 otrzymuje brzmienie:
“1. Obciążenie nieruchomości będących własnością Gminy Pisz służebnościami gruntowymi i przesyłu oraz udzielanie zgody na umieszczanie urządzeń infrastruktury technicznej w nieruchomości następuje za wynagrodzeniem, z zastrzeżeniem ust. 3." b) po ust. 2 dodaje się ust. 3 w brzmieniu:
“3. Dopuszcza się obciążanie nieruchomości, będących własnością Gminy Pisz służebnościami gruntowymi i przesyłu oraz udzielanie zgody na umieszczanie urządzeń infrastruktury technicznej w nieruchomości w uzasadnionych przypadkach, za zgodą Rady Miejskiej w Piszu, wyrażonej w uchwale".
Sąd podziela wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, według którego po wypełnieniu dyspozycji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. rada gminy traci kompetencję do wyrażenia zgody na dokonywanie przez organ wykonawczy czynności wymienionych w tym przepisie, a mających za przedmiot nieruchomości gminne (por. wyroki: NSA oz. we Wrocławiu z 9.04.2002 r., II SA/Wr 2965/01; wyrok WSA Olsztynie z 6.11.2012 r. II SA/Ol 1092/12; WSA w Krakowie z 29.05.2024 r. II SA/Kr 278/24, NSA z 4.10.2013 r. I OSK 1373/13). Podejmując uchwałę w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomości, o których mowa w powołanym przepisie, Rada nie może wyłączyć niektórych z wymienionych powyżej elementów i uznać, że wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za jej zgodą (tak wyrok WSA Olsztynie z 6.11.2012 r. II SA/Ol 1092/12).
Zasadnie zatem prokurator zarzucił, że § 1 uchwały jest sprzeczny z art. 18 ust. 2
pkt 9 lit. a u.s.g.
Stwierdzone naruszenie ma charakter istotny. Do takich bowiem zalicza się m.in. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał i podstawy prawnej podejmowania uchwał, co w konsekwencji skutkować musiało stwierdzeniem nieważności całej uchwały, gdyż pozostałe jej paragrafy nie zawierały żadnej treści normatywnej, miały służyć jedynie wykonaniu unormowań zawartych w § 1
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak
w sentencji wyroku.