II SA/OL 723/20

II SA/Ol 723/20 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2020-12-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Adam Matuszak
Bogusław Jażdżyk /sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 763/21 - Wyrok NSA z 2024-06-20
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 782
art. 98 ust. 1 i ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 10 maja 2019 r. Specjalna Strefa Ekonomiczna (dalej jako: "skarżąca", "spółka") wystąpiła do Starosty o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działki gruntu przejęte pod drogi gminne. Wniosek złożony został w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, obecnie t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 65), dalej jako: "u.g.n.".
Decyzją z "[...]", Starosta odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość, położoną w obrębie A, gmina A, oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr "[...]", wydzielonej na podstawie decyzji podziałowej Wójta Gminy "[...]". Organ uznał, że w związku z wydaniem decyzji podziałowej nie doszło do odjęcia prawa własności gruntu pod drogę publiczną. Stwierdził, że z decyzji podziałowej nie wynika, że działka
nr "[...]" została wydzielona pod drogę publiczną i aby przeszła ona z mocy prawa na rzecz Gminy, lecz nadal pozostaje we własności skarżącej, co potwierdzają wpisy w ewidencji gruntów budynków oraz zapisy w księgach wieczystych. Tymczasem warunkiem ustalenia w trybie administracyjnym odszkodowania na rzecz właściciela za grunt wydzielony pod drogę publiczną jest uznanie, iż konkretna działa gruntu została przejęta pod drogę publiczną, przy czym musi to jednoznacznie wynikać z treści decyzji podziałowej oraz uprzednie przejście prawa własności nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa.
Zaskarżoną decyzją z "[...]" Dyrektor Wydziału Infrastruktury i Nieruchomości Urzędzie Wojewódzkim, działając z upoważnienia Wojewody (dalej jako: "organ II instancji", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania spółki, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przytoczył treść art. 98
ust. 1 i 3 u.g.n. Podniósł, że dla przyjęcia, że spełnione są przesłanki przysługiwania odszkodowania konieczne jest przejście działki gruntu na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa z mocy prawa, na skutek wydzielenia jej jako drogi publicznej, z nieruchomości która podlegała podziałowi. Przy czym przejście prawa własności na rzecz gminy nie dokonuje się z mocy samej decyzji w sprawie podziału, lecz z mocy prawa. Dlatego też skutek decyzji podziałowej wymaga wnikliwego przeanalizowania ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydzielenie działki pod drogę publiczną może nastąpić wyłącznie w sytuacji, jeżeli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Treść decyzji podziałowej orzekająca o charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi musi być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. To właśnie treść planu zagospodarowania przestrzennego winna przesądzać o przeznaczeniu działki i o charakterze kategorii planowanej drogi publicznej z uwagi na daleko idące skutki polegające na przejściu prawa własności działek drogowych na właściwe podmioty. W związku z powyższym decydujące znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy ma ustalenie, czy wydzieloną działkę można uznać za drogę publiczną na podstawie jej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i w trybie ustawy o drogach publicznych.
W ocenie organu II instancji obowiązujący na dzień wydania decyzji podziałowej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał przeznaczenia działki nr "[...]" pod drogę publiczną. Działka ta położona była w granicach obszaru oznaczonego symbolem Kr4P określonego jako "strefa przemysłowo-składowa".
W ustaleniach dotyczących niniejszego obszaru wskazano preferencję lokalizacji przemysłu terenochłonnego wymagającego obsługi bocznicą kolejową. Zauważono, że sentencja decyzji podziałowej Wójta Gminy, jej uzasadnienie, jak i powołana podstawa prawna, wykluczają uznanie, że w wyniku podziału działki nr "[...]" wydzielono działkę gruntu pod drogę publiczną. Organ odwoławczy uwzględnił też, że obecnie w księdze wieczystej Nr "[...]", dotyczącej m.in. działki nr "[...]", jako właściciel nadal wpisana jest skarżąca spółka.
Odnosząc się do przytoczonego w odwołaniu wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie nr 22531/05 Bugajny i inni przeciwko Polsce oraz wykształconego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu, zgodnie z którym w związku z wydzieleniem działek może dojść do tzw. nieformalnego wywłaszczenia z prawa własności nieruchomości na cele drogowe,
z czym powinien wiązać się obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania, organ odwoławczy stwierdził, że wyrok ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ zapadł na gruncie odmiennego stanu faktycznego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o uchylenie obu decyzji instancyjnych
i zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc:
1) naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że o przejściu z mocy prawa własności działki wydzielonej pod drogę publiczną na własność gminy decyduje treść decyzji podziałowej, zapisy w księdze wieczystej, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że przejście własności następuje w chwili, gdy decyzja podziałowa stała się ostateczna, zaś działka została wydzielona pod drogę publiczną (również projektowaną), przy czym o tym, czy droga zalicza się do kategorii dróg publicznych decydują okoliczności dotyczące funkcji jaką ona ma spełniać, a więc czy ma to być droga ogólnodostępna, połączona z siecią dróg publicznych, przeznaczona dla nieograniczonej liczby osób, czy też droga służąca tylko do wyłącznego użytku określonych podmiotów;
2) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na:
- nieprzeprowadzeniu czynności mających na celu wyjaśnienie okoliczności czy droga urządzona na działce nr "[...]" jest częścią sieci komunikacyjnej gminy, jest dostępna nie tylko dla właścicieli działek powstałych w wyniku podziału, odbywa się przez nią transport publiczny w efekcie czego organ bezpodstawnie przyjął, że działka nr "[...]" nie została przeznaczona pod drogę publiczną;
- niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tj. nieprzeprowadzeniu dokładnej analizy planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]", w konsekwencji nieuwzględnienia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz funkcji jaką zgodnie z zapisami tego planu ma pełnić działka nr "[...]";
- nieprzeprowadzeniu dowodu z decyzji Wójta Gminy o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr "[...]" z dnia "[...]", wskazanej
w treści przedmiotowej decyzji podziałowej w konsekwencji nieuwzględnienia zapisów tej decyzji oraz funkcji jaką zgodnie z zapisami tej decyzji ma pełnić działka nr "[...]".
W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżąca przedstawiła argumentację, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych. Podniesiono, że decyzja podziałowa, jej uzasadnienie jak i powołana podstawa prawna nie wykluczają uznania, że w wyniku jej wydania wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne. Dla oceny statusu prawnego nieruchomości wydzielonej pod drogę podstawowe znaczenie ma bowiem nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania oraz dostępność. Drogi połączone z siecią dróg publicznych, a nieprzeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz ogólnodostępne, służące nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, należy zaliczyć do dróg publicznych. Podobnie zapisy planu miejscowego nie potwierdzają – zdaniem skarżącej - że w wyniku podziału wydzielono działkę gruntu pod drogę wewnętrzną. Zgodnie z tymi zapisami przedmiotowe drogi mają stanowić połączenie ulicy A z drogą krajową nr "[...]" poprzez planowaną drogę gminną "[...]", a zatem faktycznie mają służyć nieograniczonej liczbie użytkowników, co bezwzględnie stanowi o ich publicznym charakterze. Na tę okoliczność skarżąca zawnioskowała o przesłuchanie świadków oraz przeprowadzenie oględzin działki objętej wnioskiem. Nieuwzględnienie tych wniosków stanowi, w ocenie skarżącej, naruszenie art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Odnosząc się do twierdzenia organu odwoławczego, że fakt ustanowienia służebności gruntowych świadczy o tym, że w podziału nieruchomości nie dokonano na podstawie art. 98 u.g.n. ust. 1, wskazano, że przepis art. 99 u.g.n. warunkuje podział nieruchomości koniecznością ustanowienia przy zbywaniu nowopowstałych działek odpowiedniej służebności. Tylko bowiem, gdy dochodzi do podziału nieruchomości pod warunkiem ustanowienia służebności, wydzielona w wyniku takiego podziału droga nie ma charakteru drogi publicznej, a jest drogą wewnętrzną, lecz taka sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Zdaniem skarżącej także brak wpisu podmiotu publicznoprawnego do księgi wieczystej nie stanowi ograniczenia możliwości dochodzenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi. Taki warunek nie tylko nie wynika z treści przepisu, ale pozostaje też w sprzeczności z charakterem wpisu, o którym mowa w art. 98 ust. 2 u.g.n., który ma charakter wyłącznie deklaratoryjny. Wyjaśniono ponadto, że skarżąca jest spółką, w której udziałowcami są samorządy oraz Skarb Państwa, powołaną w celu przyśpieszenia rozwoju regionów słabo rozwiniętych, a także w celu wspierania innowacyjności i konkurencyjności przedsiębiorców. Gmina A przekazała jej aportem tereny inwestycyjne w celu realizacji wspólnego przedsięwzięcia. W tej sytuacji, w ocenie skarżącej, za nadużycie prawa należy uznać przerzucenie przez Gminę na skarżącą własnych zadań związanych z budową i utrzymaniem dróg.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje :
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz.U. z 2020 poz. 1842 ze zm.), wobec uznania rozpoznania sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy i w związku z uznaniem, że istnieje duże zagrożenie dla życia i zdrowia stron związane z przeprowadzeniem rozprawy z uwagi na zaistnienie sytuacji szczególnej związanej z intensyfikacją rozwoju epidemii Covid-19, przy braku możliwości przeprowadzenia jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Na wstępie należy podnieść, że Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o połączenie skarg wniesionych przez Spółkę na decyzje dotyczące odszkodowań za wskazane wyżej działki gruntu do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia w trybie art. 111 § 2 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. W ocenie Sądu jednak sprawy te nie pozostają ze sobą w związku, gdyż wnioski o odszkodowania dotyczą podziałów działek dokonanych zupełnie odrębnymi decyzjami, podjętymi w różnych okresach czasu.
Wyjaśnienia na wstępie wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzyganie "w granicach sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd związany jest bowiem granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104, wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2507/18, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Na zasadzie tego przepisu Sąd nie może więc w niniejszym postępowaniu uczynić przedmiotem oceny aktu administracyjnego, który podlegał odrębnemu zaskarżeniu. Zatem kontroli Sądu nie może podlegać w niniejszym postępowaniu decyzja podziałowa na którą powołał się w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy. Organ administracji publicznej, do którego właściwości należy orzekanie w przedmiocie odszkodowania jest związany treścią zawartego w decyzji podziałowej rozstrzygnięcia.
Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że art. 98 ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym na datę wydania decyzji podziałowej ("[...]") stanowił, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Stosownie zaś do art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.
Tym samym podstawą do przyznania odszkodowania jest ustalenie, że nastąpiło przejście z mocy prawa wydzielonych działek na rzecz wyżej wskazanych podmiotów (w tym gminy) z przeznaczeniem pod drogę publiczną. W toku postępowania dotyczącego odszkodowania organ musi w związku z tym ustalić, czy w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy nastąpił skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., tzn. czy konkretne działki - wobec zatwierdzonego podziału - zostały wydzielone pod drogi publiczne i tym samym przeszły na własność danej jednostki samorządu terytorialnego z mocy tego przepisu.
W niniejszej sprawie organy prawidłowo uznały, że działka nr "[...]", wydzielona na podstawie decyzji podziałowej Wójta Gminy z "[...]", nie przeszła z mocy prawa na własność Gminy A, gdyż nie została wydzielona pod drogę publiczną. Jak wynika z decyzji podziałowej, zgodnie ze zmianami w planie miejscowym (uchwała Rady Gminy "[...]") i decyzją Wójta Gminy o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z "[...]", przedmiotowa działka przeznaczona została "na cele rzemieślniczo-przemysłowo-składowe." Takie oznaczenie nieruchomości przesądza, że działka nie została przeznaczona pod drogę publiczną. Natomiast przy ustalaniu prawa do odszkodowania istotna jest treści decyzji podziałowej. O charakterze zaś wydzielonej drogi nie przesądza organ rozstrzygający wniosek o odszkodowanie, ale organ wydający decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 986/11, z 10 września 2014 r. sygn. akt I OSK 229/13, z 20 maja 2014r. sygn. akt I OSK 2681/12 oraz z 8 marca 2018r. sygn. akt I OSK 748/16, dostępne w Internecie). W związku z tym to z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną.
Zasadniczym zatem elementem ustaleń stanu faktycznego sprawy jest czy działka gruntu przeszła na własność samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, z mocy prawa, na skutek wydzielenia jej jako drogi publicznej, z nieruchomości, która podlegała podziałowi. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który skład orzekający podziela, zgodnie z którym o przejściu własności działki z mocy prawa na podstawie art. 98 u.g.n. rozstrzyga sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej, względnie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywisty stanem prawnym (tak: NSA w wyroku z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 1453/19, publ. w CBOSA). W wyroku z 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 815/16 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gmin" (por. też wyrok NSA z 8 sierpnia 2014 r., sygn. I OSK 1857/14). Podobnie w wyroku z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2398/17 Naczelny Sąd Administracyjny akcentował, że w przypadku sporu co do stanu prawnego działki w sprawie o odszkodowanie organ administracji nie może samodzielnie rozstrzygać tego sporu. Wyjaśnił, że nie można pomijać wpisów w księdze wieczystej dokonywanych na podstawie decyzji podziałowych. Dostrzec należy, że przy wpisaniu działki nr "[...]" do księgi wieczystej musiałaby być uwzględniona decyzja podziałowa, na podstawie której ustalono stan prawny tej działki. W przedmiotowej sprawie decyzja podziałowa nie zawierała informacji określającej przedmiotową działkę jako przeznaczoną pod drogę publiczną celem wydzielenia tej działki. W związku z powyższym wniosek taki nie był składany do sądu wieczystoksięgowego. Nie można również uznać, że działka nr "[...]" stała się z mocy prawa własnością Gminy A, skoro w decyzji podziałowej nie ma mowy o wydzieleniu działki pod drogę publiczną. Spółka w dalszym ciągu jest właścicielem działki.
Z powyższych względów nie zasługiwały na uwzględnienie podniesione
w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczące braku zebrania
i przeprowadzenia przez organy orzekające dowodów mających na celu wyjaśnienie charakteru spornej działki, a także zarzut naruszenia art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Dodatkowo odnosząc się do powoływanego w uzasadnieniu skargi wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie nr 22531/05 Bugajny i inni przeciwko Polsce, wskazać należy, na co zasadnie zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 931/18, że wyrok ten nie tworzy prawa i nie wiąże bezwzględnie innych sądów swoim rozstrzygnięciem, a zawiera jedynie wskazówkę interpretacyjną. Poza tym skarżąca jest nadal właścicielem wskazanej działki i nie jest słuszne domaganie się od Gminy odszkodowania za przejście prawa własności. Ponadto oceniana przez Trybunał sprawa dotyczyła innego stanu faktycznego i prawnego. Co najistotniejsze w niniejszej sprawie nie można przyjąć, że doszło do tzw. nieformalnego wywłaszczenia z prawa własności nieruchomości na cele drogowe, z czym powinien wiązać się obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania.
W tych okolicznościach za niezasadny należy uznać zarzuty skarżącej co do naruszenia przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych. Skoro bowiem o charakterze wydzielonej drogi orzeka organ wydający decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości, to organ orzekający w przedmiocie odszkodowania nie mógł czynić własnych ustaleń w tym zakresie. Natomiast zupełnie poza zakresem niniejszej sprawy pozostają kwestie związane z działalnością Spółki na rzecz regionu, a także z jej relacjami z Gminą A.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako niezasadną należało oddalić.