II SA/Ol 721/22

II SA/Ol 721/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-11-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-10-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Grzegorz Klimek
Marzenna Glabas /sprawozdawca/
Piotr Chybicki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6146 Sprawy uczniów
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
III OSK 367/23 - Wyrok NSA z 2023-11-22
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1082
art. 32 ust. 6 i ust. 7, art. 39 ust. 4 pkt 1 ust. 4a
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. K., E. O., A. P., A. T., D. T. na czynność Burmistrza Lidzbarka w przedmiocie zorganizowania bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci do placówek oświatowych oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 2 września 2022 r. A. K., E. O., A. P., A. T. i D. T. (dalej jako: "skarżące"), reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie czynność Burmistrza (dalej jako: "organ")
z 16 sierpnia 2022 r. w przedmiocie odmowy zorganizowania bezpłatnego transportu
i opieki w czasie przewozu dzieci do placówek oświatowych.
Z przekazanych Sądowi akt sprawy wynika, że zaskarżona czynność podjęta została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W czerwcu i lipcu 2021 r. każda ze skarżących osobno wystąpiła do organu o zorganizowanie przez gminę bezpłatnego dowozu swojego dziecka odpowiednio do przedszkola lub szkoły w B., wchodzących w skład Zespołu Szkolno-Przedszkolnego "[...]" w B. Wówczas organ poprosił skarżące o przedłożenie orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego i zwrócił się do dyrekcji Przedszkola Miejskiego w L. (w sprawie skarżącej A. R., skarżącej A. T., skarżącej D. T. i skarżącej E. O.) oraz dyrekcji Szkoły Podstawowej w B. (w sprawie skarżącej A. P.) z pytaniem, czy ww. placówki są w stanie zapewnić małoletnim dzieciom skarżących warunki kształcenia odpowiadające przedłożonym orzeczeniom o potrzebie kształcenia specjalnego.
Pismami z 18,19, 20 i 24 sierpnia 2021 r. Dyrektor Przedszkola Miejskiego
w L. wyjaśnił w jakim zakresie może realizować każde z orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego: T. K., u którego zdiagnozowano autyzm z zespołem Aspargera; A. T. ze stwierdzonym autyzmem, S. O. z niepełnosprawnością sprzężoną – autyzm, niepełnosprawność intelektualna w stopniu umiarkowanym
i niepełnosprawność ruchowa oraz W. T., u którego również zdiagnozowano niepełnosprawność sprzężoną - intelektualną w stopniu znacznym
i autyzm. Dyrektor przedszkola wskazał, że przedszkole posiada utworzony oddział specjalny i może zapewnić dzieciom skarżących miejsce w tym oddziale. Podał, że jest sala do zajęć z osobnym wejściem, obok toaleta i szatnia. Wszystkie sale do zajęć specjalistycznych znajdują się w pobliżu (ta sama część budynku): gabinet logopedyczny, sala do integracji sensorycznej - duży zestaw do integracji sensorycznej, sala do zajęć specjalistycznych. Wszystkie sale są wyposażone w odpowiednie pomoce dydaktyczne. Przedszkole ogrodzone z placem zabaw dla dzieci. Wskazał, że dla każdego dziecka opracowany zostanie IPET przez zespół doświadczonych specjalistów. Nauczyciel prowadzący grupę (wychowawca) posiada odpowiednie kwalifikacje i doświadczenie: "Edukacja wczesnoszkolna i wychowanie przedszkolne oraz oligofrenopedagogika", "Diagnoza i terapia pedagogiczna", "Pedagogika specjalna - edukacja i rehabilitacja osób z Autyzmem i zespołem Aspergera", liczne szkolenia
i warsztaty doskonalące pracę z dziećmi; nauczyciel podczas pracy na zajęciach wykorzystywać będzie różne metody pracy (np. metody terapii sensorycznej, behawioralnej, terapii ręki). Zajęcia rewalidacyjne będą prowadzone przez nauczyciela zatrudnionego w przedszkolu posiadającego odpowiednie kwalifikacje i doświadczenie - "Oligofrenopedagogika". W ramach realizacji opinii o potrzebie WWR i zawartych zaleceń przedszkole zapewnia: indywidualne zajęcia logopedyczne - przedszkole zatrudnia logopedę z dużym doświadczeniem, oddzielny gabinet odpowiednio wyposażony; indywidualne zajęcia o charakterze terapeutycznym - terapia pedagogiczna - przedszkole zapewnia specjalistów z odpowiednimi kwalifikacjami oraz pomoce dydaktyczne do zajęć - "Terapia pedagogiczna", "Wczesne wspomaganie rozwoju małego dziecka", "Profilaktyka Społeczna i Resocjalizacja"; indywidualne zajęcia z terapii sensorycznej- nauczyciel posiada kwalifikacje do prowadzenia zajęć "Integracja sensoryczna", sala do integracji sensorycznej wyposażona w bogaty zestaw do ćwiczeń. Dyrektor przedszkola wskazał też, że zapewnia wsparcie rodzicom poprzez konsultacje psychologiczno-pedagogiczne oraz konstruktywną współpracę
z wychowawcą i nauczycielem wspomagającym oraz specjalistami.
Dyrektor Szkoły Podstawowej w B., po analizie orzeczenia O. P., u którego zdiagnozowano niepełnosprawność sprzężoną – autyzm i niepełnosprawność intelektualną lekkiego stopnia, w piśmie z 19 sierpnia 2021 r. wskazał, że szkoła jest w stanie spełnić zalecenia wyszczególnione w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Szkoła ma utworzone klasy integracyjne i możliwość utworzenia oddziałów specjalnych. W szkole zatrudnieni są specjaliści z zakresu logopedii, terapii pedagogicznej, oligofrenopedagodzy, czterech nauczycieli ukończyło III-stopniowy kurs terapii behawioralnej, dla uczniów z zaburzeniami ze spektrum autyzmu jest zatrudniony nauczyciel wspomagający. W sierpniu 2021 r. zakupiono pomoce do integracji sensorycznej. Szkoła oferuje naukę w małolicznych klasach (od 5 do 10 uczniów). Dla każdego ucznia opracowywany jest indywidualny program edukacyjno-terapeutyczny. Uczniowie objęci są pomocą psychologiczno-pedagogiczną, logopedyczną oraz zajęciami rewalidacyjnymi.
Pismami z 24 sierpnia 2021 r. organ poinformował każdą ze skarżących odrębnie, że odmawia zorganizowania dowozu. Uzasadnił, że po przeanalizowaniu dokumentów, stwierdził, że najbliższą placówką spełniającą zalecenia zawarte
w orzeczeniu w danej sprawie jest Przedszkole Miejskie w L., a w przypadku O. P. - Szkoła Podstawowa w B. Wskazał na możliwość zapisania dziecka do przedszkola lub szkoły do 31 sierpnia 2021 r. Wyraził wolę wsparcia i przedstawił propozycję zawarcia umowy o zwrot kosztów dowozu do wybranej placówki przez rodziców.
W dniu 2 września 2021 r. skarżące zawarły z organem umowę w sprawie zwrotu kosztów przejazdu do Niepublicznej Szkoły Podstawowej i Przedszkola "[...]" w B. w roku szkolnym 2021/2022. Uzgodniono zwrot kosztów dowozu w kwocie po 1000 zł miesięcznie na dziecko.
Pismem z 16 marca 2022 r. skarżące zwróciły się do organu o podwyższenie zwrotu kosztów przejazdu w związku ze wzrostem cen paliwa.
Pismem z 31 marca 2022 r. organ wezwał skarżące do przedłożenia dokumentów: umowy z przewoźnikiem, rachunki lub faktury.
Strony nie udzieliły odpowiedzi na wezwanie organu, natomiast 18 lipca 2022 r. wystąpiły jednym wnioskiem do organu o zapewnienie ich dzieciom w roku szkolnym 2022/2023 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do Niepublicznego Przedszkola Terapeutycznego "[...] w B. i Niepublicznej Specjalnej Szkoły Podstawowej dla Uczniów z Autyzmem i Niepełnosprawnościami Sprzężonymi w B. Argumentowały, że to na gminie ciąży obowiązek zapewnienia uczniowi o określonym typie niepełnosprawności, w tym niepełnosprawności sprzężonej, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka umożliwiającego wypełnienie obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, przy czym nie musi to być ośrodek położony najbliżej, ani nie musi to być ośrodek publiczny. Wybór ośrodka nie stanowi uprawnienia gminy, lecz osób, do których należy podejmowanie decyzji w imieniu ucznia w wykonaniu konstytucyjnie gwarantowanego prawa do nauki i wyboru szkoły. Gmina nie może przenieść dowolnie swego obowiązku w tym przedmiocie na rodziców (opiekunów) dziecka niepełnosprawnego bez jego zgody, nawet za zwrotem kosztów. Wybór sposobu realizacji przedmiotowej powinności publicznoprawnej gminy jest pozostawiony rodzicom dziecka i to oni decydują, jaki wariant dowozu dziecka wybrać.
W odpowiedzi pismem z 16 sierpnia 2022 r. organ wskazał, że po przeanalizowaniu wniosku i wcześniej składanej dokumentacji, tj. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego oraz zasięgniętych informacji od dyrektorów placówek oświatowych położonych w gminie L., podtrzymuje stanowisko o odmowie organizacji dowozu do innej placówki niż zlokalizowane najbliżej, a zarazem spełniających wszystkie zalecenia wynikające z orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 32 ust. 6 i art. 39 ust 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo Oświatowe, obowiązkiem gminy jest zapewnienie dzieciom z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego bezpłatnego transportu i opieki
w czasie przewozu do najbliższej placówki albo zwrot kosztów przejazdu dziecka
i opiekuna, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. Określenie najbliższa placówka nie oznacza tylko i wyłącznie placówki położonej w najbliższej odległości od domu. Pod pojęciem tym rozumie się najbliższą placówkę umożliwiającą spełnienie zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. W przypadku gdy rodzice dokonują wyboru innej placówki niż najbliższa, gmina może odmówić finansowania dojazdów niepełnosprawnego dziecka, jeśli wykaże, że nie jest to najbliższa w stosunku do miejsca zamieszkania dziecka mogąca zapewnić realizację orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego (m.in. wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt: I OSK 3298/14). Organ podkreślił, że do szkół podstawowych oraz przedszkoli znajdujących się na terenie gminy L. uczęszczają już dzieci posiadające orzeczenia
o potrzebie kształcenia specjalnego, w tym ze względu na autyzm. Placówki zatrudniają doświadczonych specjalistów, w tym psychologów i pedagogów specjalnych, a dziecko pracuje z nauczycielem wspierającym proces kształcenia. Placówki są na bieżąco doposażane w niezbędne pomoce dydaktyczne, które umożliwiają jak najszersze udzielanie wsparcia i realizację wszystkich zaleceń. Dodatkowo, poza placówkami oświatowymi, gmina umożliwia korzystanie z bezpłatnej pomocy psychologa. Jednocześnie, na podstawie art. 32 ust 7 ustawy Prawo oświatowe, mając na celu wspieranie przez gminę L. dzieci ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi, organ zaproponował zawarcie umowy o zwrot kosztów dowozu dziecka do wybranej placówki przez rodziców.
W skardze do Sądu zaskarżonej czynności zarzucono naruszenie:
- art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") poprzez zaniechanie zebrania materiału dowodowego i przeprowadzenia jego wszechstronnej oceny, skutkujące dowolnym uznaniem, że placówki oświatowe zlokalizowane najbliżej miejsca zamieszkania dzieci skarżących zapewniają realizację wszystkich zaleceń wynikających z orzeczeń o potrzebie ich kształcenia specjalnego, podczas gdy obowiązkiem organu administracji publicznej winno być dokonanie wszechstronnej i wnikliwej oceny stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienie
z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;
- art. 39a ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia
2016 r. Prawo oświatowe (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w odmowie zapewnienia dzieciom skarżących bezpłatnego transportu i opieki w czasie ich dowozu do placówek oświatowych w B., będącej skutkiem uznania, że realizację zaleceń wynikających z orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego dzieci zapewnia każda placówka zatrudniająca psychologów i pedagogów specjalnych, podczas gdy właściwą i pełną realizację zaleceń wynikających z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego mogą zapewnić tylko specjalistyczne placówki oświatowe, których brakuje na terenie gminy L., przez co odmowa zapewnienia dzieciom skarżących bezpłatnego transportu
i opieki w czasie ich dowozu do placówek oświatowych w B. nie może być uznana za zasadną (a przez to skuteczną).
W uzasadnieniu skargi argumentowano, że w realiach niniejszej sprawy organ nie dokonał jakiejkolwiek oceny sytuacji dzieci. W szczególności nie podjął on próby jakiejkolwiek analizy orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego dzieci z punktu widzenia możliwości realizacji wynikających z nich zaleceń przez placówki oświatowe działające na terenie gminy L. Jednocześnie ograniczenie się organu do ogólnikowego stwierdzenia, że do szkół z terenu gminy L. uczęszczają dzieci posiadające orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego nie może być uznane za wystarczające. Oczywistym jest bowiem, że treść zaleceń w przypadku tego rodzaju orzeczeń może być różna. Poza tym z treści pisma organu nie wynika chociażby to,
w jaki sposób zalecenia są realizowane (z uwzględnieniem tego, w jakim wymiarze czasu, w jakich grupach, itp.). To samo dotyczy twierdzeń organu odnoszących się do zatrudniania doświadczonych specjalistów, w tym psychologów i pedagogów specjalnych. Abstrahując od tego, że organ nie wskazuje żadnej ilości specjalistów
w poszczególnych placówkach, samo zatrudnianie tego rodzaju specjalistów nie przesądza o możliwości realizacji przez daną placówkę zaleceń zawartych
w orzeczeniach o potrzebie kształcenia specjalnego. Zauważono, że wydane
w stosunku do dzieci skarżących orzeczenia wskazują na konieczność udziału dzieci
w terapii logopedycznej, czy też terapii integracji sensorycznej, a także konieczność opracowania dla nich indywidualnych programów edukacyjno-terapeutycznych.
Z ustaleń organu nie wynika natomiast, czy placówki znajdujące się na terenie gminy L. mają zdolność organizacji takich terapii i programów, i ich skutecznej realizacji. Poza tym organ nie wyjaśnia, w jakim wymiarze i w jaki sposób specjaliści ci mają pracować z dziećmi niepełnosprawnymi (indywidualnie, grupowo). Skarżące podkreśliły, że u prawie wszystkich dzieci rozpoznano niepełnosprawność sprzężoną (autyzm i niepełnosprawność intelektualną). Zdaniem skarżących, organ w żaden sposób nie ustalił, by placówki oświatowe na terenie gminy L. zapewniały realizację zaleceń związanych z taką niepełnosprawnością (zawartych w orzeczeniach o potrzebie kształcenia specjalnego dzieci skarżących). Placówki te nie mają charakteru specjalnego (organ nie poczynił takich ustaleń). W treści orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego dzieci skarżących wskazuje się natomiast, że najlepszą formą ich kształcenia jest udział w zajęciach odbywających się w placówkach specjalnych, jako że umożliwiają one specjalistyczną, systemową i systematyczną pomoc i opiekę zgodnie z potrzebami rozwojowymi dzieci. Takimi placówkami są zaś Niepubliczne Przedszkole Terapeutyczne "[...]" w B. i Niepubliczna Specjalna Szkoła Podstawowa dla Uczniów z Autyzmem i Niepełnosprawnościami Sprzężonymi w B., które specjalizują się we wspomaganiu rozwoju dzieci niepełnosprawnych, w tym z niepełnosprawnościami sprzężonymi. Skarżące zarzuciły, że organ nie podjął jakiejkolwiek próby porównania placówek z terenu gminy L. ze wskazywanymi placówkami z B. w kontekście możliwości wywiązywania się przez te placówki z zaleceń zawartych w orzeczeniach o potrzebie kształcenia specjalnego. Przez to nie sposób uznać, by wykazał, że na terenie gminy L. funkcjonują placówki "najbliższe" w rozumieniu art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego. Podniesiono, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ma to o tyle istotne znaczenie, że dzieci skarżących uczęszczały do tej pory do placówek oświatowych w B., a gmina L. zwracała im koszty transportu i opieki w czasie przejazdu do tych placówek (na podstawie zawartej z rodzicami umowy cywilnoprawnej). Skarżące wywiodły, że to do organu należy rzeczowe ustalenie, na podstawie materiału dowodowego, która placówka szkolna będzie właściwa dla zapewnienia opieki stosownej do stopnia i rodzaju niepełnosprawności konkretnego dziecka. Organ natomiast nie udowodnił, aby placówki o takim samym standardzie, jak wymienione w B., funkcjonowały w bliższej odległości miejsca zamieszkania dzieci. Zdaniem skarżących, ocena organu zawarta w piśmie z 16 sierpnia 2022 r., z uwagi na całkowicie ogólny, czyli abstrakcyjny charakter, nie może stanowić podstawy do wykazania przez ten organ, że wskazywane w tym piśmie placówki są w stanie zrealizować wszystkie zalecenia zawarte w orzeczeniach o potrzebie kształcenia specjalnego dzieci skarżących.
Skarżące wniosły o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Przytoczył stan faktyczny sprawy. Wskazał, że nieprawdą jest, że organ nie podjął żadnych czynność zmierzających do oceny sytuacji dzieci oraz możliwości zapewnienia im odpowiednich warunków kształcenia. Rola organu sprowadza się do oceny, czy wskazana przez niego placówka zaspokaja wszystkie potrzeby wynikające
z orzeczenia o konieczności kształcenia specjalnego. Z zebranego przez organ materiału dowodowego wynika, że zarówno Przedszkole Miejskie w L., jak
i Szkoła Podstawowa w B. są w stanie zaspokoić wszystkie potrzeby związane
z kształceniem specjalnym małoletnich dzieci stron. Podniesiono, że do wymienionych placówek uczęszczają już dzieci objęte kształceniem specjalnym ze względu na autyzm, zgodnie z ich możliwościami rozwojowymi do oddziału ogólnodostępnego, integracyjnego lub specjalnego. Dzieci we wskazanych przez organ placówkach objęte kształceniem specjalnym uczestniczą w zajęciach ze wsparciem nauczyciela współorganizującego proces kształcenia (wspomagającego), pracują indywidualnie z nauczycielem prowadzącym np. terapię logopedyczną czy integrację sensoryczną, mogą integrować się także ze społecznością szkolną/przedszkolną. Pełnomocnik organu zgodził się, że nie zawsze najbliższa geograficznie placówka spełniała będzie ustawowe wymogi, jednakże zarówno Przedszkole Miejskie w L., jak Szkoła Podstawowa w B. spełniają wymogi do uznania ich za najbliższą placówkę oświatową, w myśl przepisów ustawy Prawo oświatowe. Zauważono, że skarżące na żadnym etapie postępowania nie udokumentowały, dlaczego wskazane przez nich placówki miałyby w większym stopniu zaspokoić potrzeby małoletnich dzieci związane z kształceniem specjalnym. Wątpliwym dla dobra dzieci skarżących, w ocenie organu, jest dowożenie do placówki oddalonej o ponad 30 km, gdzie małoletni traci na dowóz do 2 godzin dziennie i znosi jego trudy. W tym czasie dziecko mogłoby uczestniczyć w zajęciach terapeutycznych oferowanych przez placówki położone najbliżej miejsca zamieszkania i spełniające zalecenia z poradni psychologiczno-pedagogicznej. Podkreślono też, że pomimo braku obowiązku sfinansowania kosztów dojazdu do dalej położonych placówek, organ wyraził wolę pomocy skarżącym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje :
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a.") przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być inne niż decyzje lub postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym akt lub czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą spełniać następujące warunki: nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, muszą mieć charakter publicznoprawny, być skierowane do indywidualnego podmiotu, dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (tak np. NSA
w postanowieniu z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 772/22, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). W wyroku z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1457/19 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że akty mają charakter sformalizowany i przyjmują zwykle postać pisma lub zaświadczenia. Z kolei czynności przyjmują postać działań faktycznych. NSA podkreślał, wskazując na uchwały wydane w składzie siedmiu sędziów (OPK 1/97 i I OPS 3/07), że uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. W takich przypadkach do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego dochodzi w drodze aktu lub czynności podejmowanej przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa.
Taki charakter ma niewątpliwie zaskarżona czynność, która stanowi odpowiedź na wniosek konkretnie oznaczonych podmiotów w kwestii przysługiwania uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. Podstawę prawną zaskarżonej czynności stanowiły przepisy art. 32 ust. 6, art. 39 ust. 4 pkt 1 cytowanej ustawy Prawo oświatowe. Zgodnie z tymi unormowaniami obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego (art. 32 ust. 6). Obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej (art. 39 ust. 4 pkt 1). Stosownie do art. 39a ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, obowiązki, o których mowa w art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4, gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży
i uczniów oraz rodziców. Jednocześnie w art. 32 ust. 7 ustawy Prawo oświatowe ustawodawca wskazał, że gmina może zorganizować dzieciom bezpłatny transport
i opiekę w czasie przewozu do przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej lub innej formy wychowania przedszkolnego również w przypadkach,
w których nie ma takiego obowiązku.
Przepisy te określają z jednej strony prawa niepełnosprawnych dzieci
i odpowiadające im obowiązki gminy, których realizacja nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. W związku z tym nie miały zastosowania w sprawie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które normują postępowanie w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Dlatego niezasadnie podniesiono w skardze zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przepisy te regulują zasady ustalania stanu faktycznego, gromadzenia i oceny dowodów w postępowaniu jurysdykcyjnym. Nie oznacza to jednak, że organ wykonawczy gminy ma dowolność przy realizacji obowiązków z art. 32 ust. 6, art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe i nie musi czynić ustaleń faktycznych zgodnych z rzeczywistością. Działania organu gminy regulowane prawem nie mogą mieć cech dowolności. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. Oczywiste jest natomiast, że aby norma prawa materialnego mogła być prawidłowo zastosowana, muszą zostać ustalone wszystkie okoliczności objęte hipotezą lub dyspozycją przepisu. W tym celu organ dokonuje wykładni przepisu i ustala zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego oraz sposób jego udokumentowania. Konieczność ustalenia prawdy materialnej wynika zawsze z wykładni celowościowej
i systemowej stosowanych przepisów. Zauważyć też należy, że omawiane przepisy nie określają wiążąco formy prawnej w jakiej organ może zająć stanowisko odmowne.
W kwestionowanym piśmie z 16 sierpnia 2022 r. organ wprawdzie nie opisał szczegółowo jakie formy i zakres kształcenia specjalnego oferują wymienione przez organ placówki oświatowe z terenu gminy L. Jednak wyraźnie wskazał, że dokonał analizy orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego i informacji uzyskanych od dyrektorów placówek wskazywanych już skarżącym w pismach w 2021 r. Jeżeli skarżące miały wątpliwość co do zakresu oferowanych usług przez publiczne placówki wymienione przez organ, to mogły zapoznać się z informacjami zebranymi przez organ lub zasięgnąć informacji w podanych placówkach. Akta sprawy jednoznacznie wskazują, że organ zebrał wszystkie wymagane informacje potrzebne do oceny wniosku skarżących. Nie jest więc zasadne twierdzenie, że nie wyjaśnił sygnalizowanych kwestii, tylko dlatego, że nie opisał ich szczegółowo w piśmie komunikującym stronom zajęte stanowisko. Nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżące miały możliwość zapoznania się z formami kształcenia specjalnego oferowanymi przez placówki wskazywane przez organ i dokonania oceny możliwości realizacji przez nie posiadanych orzeczeń o kształceniu specjalnym dzieci. Mimo to nie wyjaśniły dlaczego uważają, że nie mogą one zrealizować zaleceń wynikających z orzeczeń o kształceniu specjalnym. Z argumentów skarżących wynika jedynie, że uważają zespół przedszkolno-szkolny w B. za lepszy. W omawianych przepisach nie chodzi natomiast o wartościowanie placówek. Bezpodstawne jest domaganie się od organu porównywania placówek co do sposobu realizacji zaleceń wynikających z orzeczeń.
W świetle cytowanych przepisów uprawnienie niepełnosprawnego dziecka
i skorelowany z nim obowiązek gminy obejmuje zapewnienie bezpłatnego transportu
i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, czy najbliższej szkoły. Strony zgodne są co do rozumienia pojęcia "najbliższe przedszkole", "najbliższa szkoła"
w przypadku dziecka posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego.
W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że należy przez to rozumieć najbliżej położoną względem miejsca zamieszkania dziecka placówkę, która jest w stanie zapewnić realizację wszystkich zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka. Spełnienie tego warunku musi uwzględniać obiektywne kryteria,
a nie subiektywne odczucia. Jeżeli organ ustali w sposób niebudzący wątpliwości, że
w bliższej odległości od miejsca zamieszkania niepełnosprawnego dziecka znajduje się placówka oświatowa, która jest w stanie spełnić wszystkie zalecenia wynikające
z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, to gmina nie ma obowiązku zapewniania bezpłatnego transportu i opieki do innej placówki. Bezwzględny obowiązek gminy dotyczy tylko placówek najbliższych. Natomiast finansowanie dowozu do przedszkoli lub szkół niespełniających kryterium "najbliższego", wybranych przez rodziców, ustawodawca pozostawił do uznania organów gminy. Wynika to wyraźnie
z treści art. 32 ust. 7 ustawy Prawo oświatowe. W świetle tych przepisów sam fakt wyrażenia zgody na finansowanie przez gminę dowozu do danego przedszkola, czy szkoły nie oznacza automatycznie potwierdzenia, że są one najbliższymi, czy właściwymi. W niniejszej sprawie organ wskazywał skarżącym już
w 2021 r., że nie uznaje przedszkola i szkoły w B. za najbliżej położone miejsca zamieszkania uprawnionych. Skarżące nie powinny mieć zatem wątpliwości co do charakteru udzielanego przez gminę dofinansowania w roku szkolnym 2021/2022.
Zasadnie organ zażądał wówczas od skarżących przedłożenia orzeczeń
o potrzebie kształcenia specjalnego, w celu zapoznania się z wyszczególnionymi w nich zaleceniami, a następnie przekazał je do oceny placówkom z terenu gminy L., realizującym kształcenie specjalne znacznie bliżej miejsca zamieszkania uprawnionych (jak podał organ różnica dotyczy 30 km). Przy ponowieniu wniosków strony nie przedłożyły nowych orzeczeń o kształceniu specjalnym. W związku z tym należało uznać, że zalecenia nie uległy zmianie. Pozwalało to organowi na uwzględnienie ustaleń poczynionych uprzednio. Zarówno Przedszkole Miejskie w L.
i Szkoła Podstawowa w B. potwierdziły, że posiadają warunki lokalowe, techniczne, a także wykwalifikowaną kadrę, posiadającą wymagane uprawnienia, pozwalające na realizację wszystkich zaleceń wskazanych w przedłożonych orzeczeniach o kształceniu specjalnym. Wyjaśnienia dyrektorów potwierdzają w szczególności, że wymienione placówki z ternu gminy L. mają warunki do prowadzenia indywidualnych terapii logopedycznych, integracji sensorycznej, zajęć rewalidacyjnych. Zapewniają pomoc psychologiczno-pedagogiczną. Nie ma więc racji pełnomocnik skarżących, zarzucając brak wyjaśnienia powyższych kwestii. Dyrektor przedszkola miejskiego poinformował o utworzeniu oddziału specjalnego i możliwości przyjęcia dzieci. Nie ma podstaw do kwestionowania charakteru tego oddziału jako specjalnego albo podważania jego kompetencji tylko z uwagi na formę oddziału w przedszkolu ogólnodostępnym. W rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz.U. z 2019 r. poz. 502), takie same kryteria musi spełnić oddział przedszkola specjalnego i oddział specjalny w przedszkolu ogólnodostępnym (np. § 6 ust. 5 tego rozporządzenia). Wskazać należy przy tym, że z przedłożonych orzeczeń wynika, że nie wszystkie wymienione dzieci muszą mieć zapewnione kształcenie w oddziale specjalnym. W przypadku T. K. i A. T. wskazano, że kształcenie może być realizowane w przedszkolu ogólnodostępnym. W orzeczeniu S. O. brak jest wskazania wymaganej formy wychowania przedszkolnego. Z zaleceń O. P. wynika również, że może realizować kształcenie specjalne w szkole ogólnodostępnej. Wskazana jest integracja O. z rówieśnikami. Zarówno dyrektor Szkoły Podstawowej w B., jak i dyrektor Przedszkola Miejskiego w L. potwierdzili możliwość opracowania dla uczniów indywidualnego programu edukacyjno-terapeutycznego uwzględniającego zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, wymóg taki określa art. 127 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe. Jak wynika z tego przepisu, program taki służy dostosowaniu programu wychowania przedszkolnego i programu nauczania do indywidualnych potrzeb rozwojowych i edukacyjnych oraz możliwości psychofizycznych ucznia. Opracowanie takiego programu będzie możliwe po przyjęciu ucznia.
Dodatkowo organ zaproponował skarżącym zawarcie umowy dotyczącej zwrotu kosztów dowozu dzieci do wybranej przez rodziców placówki, tak jak to miało miejsce w poprzednim roku szkolnym.
Mając powyższe na uwadze, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Akta sprawy nie dają podstaw do uznania, że organ nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy, a zajęte stanowisko jest ogólnikowe i abstrakcyjne. Podjęte przez organ czynności wyjaśniające były wystarczające do oceny wniosku. Skarżące w żaden sposób nie podważyły udokumentowanego stanowiska organu, że na terenie gminy L. istnieją placówki oświatowe, które mogą zrealizować wszystkie zalecenia wskazane w orzeczeniach o kształceniu specjalnym ich dzieci.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę jako niezasadną.
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 2 p.p.s.a., na wniosek skarżących i wobec braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez organ.