II SA/OL 720/22

II SA/Ol 720/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-11-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący/
Ewa Osipuk /sprawozdawca/
Marzenna Glabas
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 111
art. 17 ust. 1, 3, 5 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 9, art. 79a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2022 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Elbląga (dalej jako: "organ pierwszej instancji"), decyzją
z 13 czerwca 2022 r., odmówił B.O. (dalej: "skarżąca"), przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem Z.O.
Odmowa oparta została na czterech przesłankach. Po pierwsze - na art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.; dalej jako: "u.ś.r."). Niepełnosprawność męża istnieje mianowicie od
16 marca 2022 r., więc nie jest możliwe przyjęcie, aby inwalidztwo powstało do ukończenia 18 lub 25 roku życia. Po drugie - na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Osoba wymagająca opieki pozostaje bowiem w związku małżeńskim ze skarżącą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Po trzecie
i czwarte - na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., ponieważ skarżąca ma przyznane zarówno prawo do emerytury, jak również do renty rodzinnej.
W odwołaniu od powyższej decyzji organu pierwszej instancji, skarżąca zarzuciła oparcie się na art. 17 ust. 1b u.ś.r., który wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (dalej TK) z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), został uznany za niekonstytucyjny
w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną, ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Jej zdaniem, opiekun osoby niepełnosprawnej, który pobiera emeryturę lub rentę w wysokości niższej, niż świadczenie pielęgnacyjne ma prawo do wyrównania różnicy między kwotą emerytury lub renty, a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego.
Zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z 29 sierpnia 2022 r.
W kwestii zaistnienia pierwszej przesłanki negatywnej, związanej z datą powstania niepełnosprawności, Kolegium nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji, wskazując że ww. wyrokiem TK orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie,
w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny
z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Kolegium nie podzieliło także stanowiska organu pierwszej instancji w zakresie przyczyny odmowy przyznania świadczenia w oparciu o art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przyjęcie literalnej wykładni tego przepisu jest nie do pogodzenia z założeniem o racjonalności ustawodawcy, gdyż niweczyłoby to możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują małżonkowie, pomimo, że na małżonku ciąży względem jego małżonka obowiązek alimentacyjny, który wyprzedza obowiązek krewnych małżonka wymagającego opieki. Co więcej, prowadziłoby do niemożliwego do zaakceptowania wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli de facto takiemu, który nie może sprawować faktycznej opieki z uwagi na swoją własną niepełnosprawność i który sam wymaga opieki. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. należy interpretować przez pryzmat art. 17 ust. 1 u.ś.r., co z kolei prowadzi do wniosku, że normuje on jedynie przypadki, w których o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą
w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w art. 17 ust. 1 (lub w ust. 1a), niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji.
Według organu odwoławczego, brak możliwości przyznania świadczenia wynika natomiast z pobierania przez skarżącą renty rodzinnej, przyznanej w zbiegu prawa do renty rodzinnej oraz emerytury (której wypłata aktualnie jest wstrzymana).
Kolegium stwierdziło, że nie aprobuje ukształtowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym kierunku orzeczniczego, według którego okoliczność pobierania emerytury lub renty rodzinnej "w zbiegu prawa" przez osobę sprawującą opiekę nie prowadzi do pozbawienia prawa otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego i w takiej sytuacji dochodzi bądź to do pomniejszenia kwoty świadczenia pielęgnacyjnego o kwotę wypłacanej emerytury łub renty rodzinnej, bądź też do konieczności umożliwienia wyboru jednego ze świadczeń, tj. świadczenia pielęgnacyjnego lub świadczenia emerytalnego albo renty rodzinnej.
Zdaniem Kolegium, u.ś.r., nie zawiera takiej regulacji, która pozwalałaby na różnicowanie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego, poprzez dokonanie pomniejszenia
o kwotę innego świadczenia. Działanie takie byłoby sprzeczne z art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo
i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Wprawdzie świadczenie pielęgnacyjne może być podzielne (art. 17 ust. 4 u.ś.r.), jednak możliwość jego podzielenia wynikająca z tego przepisu wiąże się ściśle
z okresem przysługiwania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie zaś
z uzależnieniem wysokości świadczenia pielęgnacyjnego od wysokości innych świadczeń. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w związku z art. 27 ust. 5 u.ś.r. jest jasne i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, stąd sięganie do innej wykładni, niż literalna
w celu "wykreowania" innego ich brzmienia byłoby równoznaczne z działaniem contra legem. Model przyznawania świadczeń rodzinnych aktualnie wyklucza z grona beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego te osoby, które pobierają "zbiegową" rentę rodzinną. Dotychczas w orzecznictwie podkreślana była rola świadczenia pielęgnacyjnego, jako mającego zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Taka funkcja świadczenia zbieżna jest też z założeniem ustawodawcy, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu "zbiegowej" renty rodzinnej winna być wyłączona z grona osób podmiotowo uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poddany był ocenie TK. W wyroku z 26 czerwca 2019 r. (SK 2/17). Orzekł on, że przepis ten "w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji". Zważywszy, że TK nie poddał ocenie całego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., lecz przyjął zakresowy kierunek rozstrzygnięcia, odnoszący się tylko do osób sprawujących opiekę w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. i mających ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, przyjąć należy iż regulacje odnoszące się do pozostałych osób sprawujących opiekę a mających ustalone prawo do innych niż renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy świadczeń, są zgodne z Konstytucją.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, B.O. stwierdziła, że wnioskowane świadczenie należy się jej, o czym przekonuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej NSA) z 30 kwietnia 2020 r. (I OSK 1546/19). Opiekun osoby z niepełnosprawnością, który pobiera emeryturę lub rentę niższą, niż świadczenie pielęgnacyjne ma prawo do wyrównania różnicy między kwotą emerytury lub renty a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.; dalej jako: " p.p.s.a.").
Oceniając, w świetle powołanych wyżej kryteriów, legalność zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie
art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania
w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika
z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę,
a skarżąca nie sprzeciwiła się temu w przepisanym terminie.
Podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazaną przez organ odwoławczy był art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., stanowiący że świadczenie to
nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego,
o którym mowa w ustawie z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Kwestią sporną jest, czy skarżącej mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne w sytuacji pobierania przez nią renty rodzinnej przyznanej w zbiegu uprawnień do renty rodzinnej i świadczenia emerytalnego.
Problematyka zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają ustalone prawo do emerytury stała się przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych. Kwestia ta jest rozbieżnie oceniana.
NSA w wyroku z 30 listopada 2020 r., I OSK 1334/20 (orzeczenia.nsa.gov.pl) wyraził pogląd, że treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie posiadającej ustalone prawo do emerytury. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Emerytura jest niejako odpowiednikiem wynagrodzenia za pracę uzyskiwanym po przepracowaniu określonego czasu i w określonym ustawowo wieku. Świadczenie pielęgnacyjne jest natomiast skierowane do tej grupy osób, która jest aktywna zawodowo i pozostaje w tak zwanym wieku przedemerytalnym (wypracowywującym jeszcze swoje świadczenie emerytalne). Okoliczności zatem, dla których osoba będąca już na emeryturze nie podejmuje dodatkowego zatrudnienia (czy ze względów zdrowotnych, czy z racji wieku lub ze względu na konieczność opieki nad innym członkiem rodziny) są z punktu widzenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. obojętne. Z zatrudnienia zrezygnować mogą (odpowiednio go nie podejmować) tylko osoby aktywne zawodowo (w wieku przedemerytalnym), dla których praca, a nie emerytura, jest głównym źródłem utrzymania. Osoby mające ustalone prawo do emerytury "zrezygnowały" z zatrudnienia lub odpowiednio go nie podejmują nie ze względu na opiekę nad inną osobą, lecz
z uwagi na nabycie prawa do emerytury, które to prawo jest dużo silniejsze (pewniejsze i stabilniejsze) od prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem składu orzekającego NSA, okoliczność, że świadczenie emerytalne pewnej grupy osób mającej ustalone prawo do emerytury jest kwotowo niższe od świadczenia pielęgnacyjnego
nie uprawnia do stosowania takich zabiegów interpretacyjnych w odniesieniu do
art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., które przeczą jego treści (podobnie NSA w wyrokach:
z 06.04.2017 r.; I OSK 2950/15, z 10.07.2018 r. I OSK 134/18).
W judykaturze prezentowane jest też przeciwne stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela (wyroki NSA z: 28.06.2019 r., I OSK 757/19; 08.01.2020 r., I OSK 2392/19; 30.04.2020 r., I OSK 1546/19; 27.05.2020 r., I OSK 2375/19; 18.06.2020 r., I OSK 254/20, 30.10.2020 r., I OSK 1189/20, 24.11.2020 r.,
I OSK 1416/20). We wskazanych powyżej wyrokach podkreślana jest również potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, gdyż proces wykładni prawa
nie może ograniczać się do dyrektyw językowych. Zauważa się, że zastosowanie dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (uchwała NSA składu 7 sędziów z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09). Ta linia orzecznicza zwraca uwagę na kontekst historyczny pojawienia się art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
w systemie prawa. W dacie uchwalenia u.ś.r., wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była niższa, niż najniższe ówczesne wysokości świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Tym samym, wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat, jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji.
W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia. Ta relacja ekonomiczna przedmiotowych świadczeń utrzymywała się do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już znacznie wyższe od najniższej emerytury. Intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Podkreśla się, że odczytanie znaczenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej oraz funkcjonalnej (wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19).
NSA w wyroku z 24 listopada 2020 r. (I OSK 1416/20) uznał, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. powinien być interpretowany w taki sposób, że pozbawia przysługującego
z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymanej emerytury. Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r., istotną cechą osób będących adresatami zawartej tam normy, określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny
i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przy czym, aby prawidłowo zrozumieć istotę przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki, trzeba pamiętać o celu świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to pomoc finansowa Państwa rodzinom dotkniętym niepełnosprawnością i stanowi rekompensatę za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodującej w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Dlatego warunek "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" należy łączyć z wymogiem sprawowania stałej lub długotrwałej i osobiście świadczonej opieki. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zaznaczyć trzeba, że zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy z powodu konieczności sprawowania opieki.
W orzecznictwie powszechne jest stanowisko, zgodnie z którym art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej
(tak np.: NSA w wyrokach z 13.05.2015 r., I OSK 2820/13; z 05.06.2012 r., I OSK 2454/11; WSA w Olsztynie w wyrokach z 24.04.2018 r., II SA/Ol 231/18 i z 07.05.2019 r., II SA/Ol 265/19). W związku z tym, ustalenia wymaga częstotliwość świadczonej pomocy. NSA w wyroku z 29 maja 2020 r. (I OSK 1854/19) wyjaśnił również, że treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Tym samym, jeżeli osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga stałej lub długotrwałej opieki, to rozważeniu przez organy może podlegać tylko to, czy wnioskodawca tę opiekę zapewnia w wymiarze uniemożliwiającym mu podjęcie zatrudnienia.
Prawo osoby pobierającej rentę/emeryturę do świadczenia pielęgnacyjnego potwierdził TK w wyroku z 26 czerwca 2019 r. (SK 2/17). Stwierdzono, że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują zatrudnienia, które mogliby podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym. Powyższe okoliczności, w ocenie Sądu, przemawiają za odstąpieniem od rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych we wskazanym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.
W orzecznictwie TK wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (np. wyroki TK z: 09.03.1988 r., U 7/87; 06.05.1998 r., K 37/97; 20.10.1998 r., K 7/98; 17.05.1999 r., P 6/98; 04.01.2000 r.,
K 18/99; 18.12.2000 r., K 10/00; 21.05.2002 r., K 30/01; 28.05.2002 r., P 10/01; 18.03.2014 r., SK 53/12).
W rozpatrywanym przypadku sytuacja osób, których cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że te osoby, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. zostały pozbawione prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jednocześnie, osobom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody, niż wymienione w tych dwóch przepisach. Jak podkreślał wielokrotnie TK, wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach (wyroki z: 23.11.2010 r., K 5/10; 19.04.2011 r., P 41/09; 18.06.2013 r., K 37/12; 05.11.2013 r., K 40/12; 17.06.2014 r., P 6/12). Zaznaczyć należy, że wypowiadając się odnośnie do zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych, w uzasadnieniu wyroku
z 21 października 2015 r. (K 38/13) TK wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.
Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że nie można znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (wyroki NSA z 30.04.2020 r.,
I OSK 1546/19 i 18.06.2020 r., I OSK 254/20, CBOSA). Należy mieć na względzie, co trzeba raz jeszcze podkreślić, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości, niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo, że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury, opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej, którą mógłby wykonywać, gdyby nie musiał zajmować się osobą niepełnosprawną.
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że prawidłowa, prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno--rentowego. W powołanych wyrokach podkreśla się, że regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r.
o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym,
w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 u.ś.r. czy art. 96 u.e.r.f.u.s.), wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Również ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników w art. 33 ust. 1 normuje zbieg uprawnień, wskazując, że uprawnionemu przyznaje się jedno świadczenie - wyższe lub wybrane przez uprawnionego. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Wobec tego, należy dokonywać takiej wykładni art.17 ust. 5 pkt 1 lit. a, która pozwoli na realizację konstytucyjnych zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.1 zdanie drugie)
i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Rezultatem takiej wykładni będzie umożliwienie osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-
-rentowego.
Jak stwierdził NSA w wyroku z 18 czerwca 2020 r. (I OSK 254/20), osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie renty rodzinnej. Wybór może zrealizować przez złożenie do właściwego organu wniosku
o zawieszenie prawa do renty, co skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty renty, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty. Renta jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do renty. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla rencisty, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do renty, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do renty skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z renty od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie
z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego
i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa
i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony
i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku
o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie renty. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do renty, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń rentowych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.
Uwzględniając powyższe rozważania Sąd uznał, że organy obu instancji dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i przedwcześnie odmówiły przyznania skarżącej świadczenia z uwagi na pobieranie przez nią renty rodzinnej, bez uprzedniego pouczenia jej i wezwania do wykazania, że zawiesiła prawo do renty rodzinnej i wstrzymano wypłatę tego świadczenia.
W orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżnie oceniana jest możliwość kompensowania świadczeń i wypłaty wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego
w wysokości różnicy pomiędzy zbiegającymi się uprawnieniami. W ocenie składu orzekającego, nie ma podstaw prawnych do takiego działania. W wyrokach m.in.
z 18 czerwca 2020 r. (I OSK 254/20), z 27 maja 2020 r. (I OSK 2375/19) i z 11 sierpnia 2020 r. (I OSK 764/20) NSA zasadnie dostrzegł, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności
z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki.
Reasumując, rozstrzygając sprawę ponownie organ, na podstawie art. 153 p.p.s.a., zastosuje się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Weźmie więc pod uwagę prawidłową wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.
i poinformuje skarżącą o możliwości wyboru świadczenia oraz wezwie do złożenia stosownych dokumentów, umożliwiających wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego,
z odpowiednim pouczeniem. Następnie, w zależności od wykonania przez skarżącą nałożonego obowiązku, rozstrzygnie sprawę.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, uznając, że uchylenie wyłącznie decyzji organu odwoławczego pozwoli na właściwe rozpoznanie sprawy.