II SA/Ol 718/22

II SA/Ol 718/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-12-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Alicja Jaszczak-Sikora /sprawozdawca/
Ewa Osipuk /przewodniczący/
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 819/23 - Wyrok NSA z 2025-10-16
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 61 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 28 grudnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2022 roku sprawy ze skargi G.K. i J. K. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę - oddala skargę.
Uzasadnienie
Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że ostateczną decyzją nr 193 z 23 sierpnia 2010 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił G.K. i J.K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego na działce [...]. Na wniosek właścicielki sąsiedniej nieruchomości, Wojewoda Warmińsko-Mazurski wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Ostateczną decyzją z 4 czerwca 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: GINB) stwierdził nieważność opisanej decyzji Starosty [...] z 23 sierpnia 2010 r. Decyzja GINB stała się prawomocna na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 3649/19 oddalającego skargę kasacyjną G.K. i J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1936/18 oddalającego ich skargę.
Pismem z 7 marca 2022 r. Starosta [...], powołując się na art. 61 § 2 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej jako: k.p.a.), zawiadomił o wszczęciu
z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej z częścią usługową na ww. działce. Odrębnym pismem, datowanym tego samego dnia, Starosta zwrócił się do stron z zapytaniem czy wyrażają zgodę na wszczęcie postępowania w sprawie oraz zakreślił 7 dniowy termin odpowiedzi, pod rygorem potraktowania braku odpowiedzi jako niewyrażenie zgody na wszczęcie przedmiotowego postępowania.
W zakreślonym terminie inwestorzy nie odpowiedzieli na pismo organu.
Decyzją z 22 kwietnia 2022 r. Starosta [...] (dalej jako: organ
I instancji lub Starosta), na podstawie art. 61 § 2 k.p.a. umorzył postępowanie
w sprawie wydania dla G. i J.K. decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej z częścią usługową na określonej działce. Organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Wyjaśnił, że za wszczęciem z urzędu postępowania w przedmiotowej sprawie przemawiał ważny interes strony, polegający na potrzebie doprowadzenia przedmiotowej nieruchomości do stanu zgodnego z prawem. Jednak w związku z nieuzyskaniem zgody inwestorów na wszczęcie tego postępowania, zobowiązany był je umorzyć.
Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: organ odwoławczy lub Wojewoda) decyzją z 17 sierpnia 2022 r., będącą przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie, uchylił decyzję Starosty z 22 kwietnia 2022 r. i umorzył wszczęte z urzędu postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że konsekwencją wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego było to, iż w obrocie prawnym pozostał jedynie wniosek inwestorów o pozwolenie na budowę, do którego rozpatrzenia obowiązany był Starosta. Sprawa bowiem powraca do stanu, który miał miejsce przed wydaniem wadliwej decyzji. Zatem jedynym obowiązkiem Starosty było ponowne rozstrzygnięcie w zakresie złożonego wniosku o pozwolenie na budowę, czego nie uczynił, a ponowne wszczynanie postępowania w tym przedmiocie było zbędne i naruszało prawo. Dlatego należało uchylić wadliwą decyzję Starosty i umorzyć postępowanie organu I instancji wszczęte z urzędu.
Skargę na tę decyzję wnieśli G. i J.K. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., przejawiające się uznaniem, że organ I instancji niezasadnie wydal decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania, podczas gdy Starosta wszczął z urzędu postępowanie w oparciu o art. 61 § 2 k.p.a., a w jego toku nie uzyskał zgody strony na jego prowadzenie, był więc zobligowany do wydania ww. rozstrzygnięcia – co w konsekwencji skutkowało uwzględnieniem złożonego odwołania, uchyleniem zaskarżonej decyzji i umorzeniem wszczętego z urzędu postępowania organu I instancji.Wobec tego skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na ich rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących wywodził, że w związku z brakiem uzyskania zgody stron na prowadzenie postępowania wszczętego z urzędu na podstawie art., 61 § 2 k.p.a., organ zobligowany był do umorzenia postępowania. Na poparcie tego stanowiska został powołany wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2002/19. Wskazano, że zastosowanie ww. przepisu ograniczone jest istnieniem dwóch przesłanek: szczególnie ważnego interesu strony, która ma charakter przesłanki materialnej oraz wyrażenia zgody przez stronę, czyli przesłanki formalnej. W niniejszej sprawie organ nie uzyskał zgody strony na prowadzenie postępowania w związku z czym okazało się konieczne umorzenie postępowania. Zdaniem strony skarżącej, w rozpoznawanej sprawie nie rozpatrzono wszechstronnie wszelkich okoliczności sprawy, co naruszyło art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga, jako bezzasadna, nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd nie stwierdził takich naruszeń.
Strona skarżąca kwestionuje decyzję organu odwoławczego, którą Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji z 22 kwietnia 2022 r. umarzającą postępowanie
"w sprawie wydania dla G. i J. K. decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej z częścią usługową w [...]" i umorzył wszczęte z urzędu postępowanie organu I instancji. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji istotne znaczenie mają okoliczności rozpoznawanej sprawy, w tym zasadności wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę po ostatecznym i prawomocnym stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty z 23 sierpnia 2010 r. udzielającej stronie pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku.
Kwestie związane z wszczęciem postępowania administracyjnego są uregulowane w art. 61 § 1 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepisem szczególnym w stosunku do tej normy jest art. 61 § 2 k.p.a., który pozwala organowi administracji publicznej, ze względu na szczególnie ważny interes strony, wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć. Abstrahując od realiów rozpoznawanej sprawy, wywody strony skarżącej co do obowiązku umorzenia postępowania wszczętego z urzędu
w razie braku zgody na strony na jego prowadzenie, można uznać za prawidłowe. Jednakże nie są one adekwatne do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy.
W realiach niniejszej sprawy trzeba mieć na uwadze skutki prawne ostatecznej decyzji GINB z 4 czerwca 2018 r. stwierdzającej nieważność decyzji Starosty
z 23 sierpnia 2010 r. udzielającej inwestorom pozwolenia na budowę. Należy zgodzić się z Wojewodą, że wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę doprowadziło do sytuacji, w której do rozpoznania pozostał wniosek skarżących
5 lipca 2010 r., którym zostało wszczęte postępowanie na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. Zbędne było zatem wszczynanie przez Starostę z urzędu postępowania, na podstawie at. 61 § 2 k.p.a. w tym samym przedmiocie. Trzeba mieć bowiem na względzie, że ww. przepisy przewidują dwa odrębne sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego, które są różnymi, samodzielnymi sposobami wszczęcia postępowania administracyjnego. Nie jest dopuszczalne mieszanie trybów postępowania, tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek tak, jak postępowania wszczętego z urzędu, jak też wydawania rozstrzygnięcia z urzędu
w postępowaniu wszczętym i prowadzonym na skutek żądania (wniosku) strony. Niedopuszczalne jest też prowadzenie dwóch postępowań ( wszczętego na wniosek
i wszczętego z urzędu) przy tożsamości podmiotowej i przedmiotowej sprawy.
W przypadku wszczęcia postępowania na żądanie strony, treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie istotna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Oznacza to, iż żądanie to (wniosek strony) wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym. Na skutek wyroku NSA
z 18 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 3649/10 ostatecznie została wyeliminowana
z obrotu prawnego decyzja udzielająca inwestorom pozwolenia na budowę, co nie oznacza jednak, że skutek ten obejmował także złożony przez stronę wniosek
z 5 lipca 2010 r. Wniosek ten należało rozpoznać, bez potrzeby ponownego wszczynania postępowania w tym samym przedmiocie. Zasadnie zatem Wojewoda uznał, że umorzeniu winno podlegać tylko postępowanie Starosty wszczęte z urzędu. Treść rozstrzygnięcia organu I instancji zaś odnosiła się ogólnie do umorzenia postępowania w sprawie wydania dla G. i J.K. decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej z częścią usługową, pod określonym adresem. Wprawdzie z powołanej przez Starostę podstawy prawnej wydania decyzji oraz z jej uzasadnienia można było wnioskować, że umorzeniu podlega postępowanie wszczęte z urzędu, to decyzji organu I instancji nie można było uznać za prawidłową, bo treści rozstrzygnięcia sprawy nie można domniemywać ani wyprowadzać go z treści uzasadnienia decyzji. Powinno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji, musi być ono jednoznaczne i nie budzić jakichkolwiek wątpliwości. Prawidłowo zatem Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o umorzeniu tylko postępowania Starosty wszczętego z urzędu. W sytuacji braku zgody strony na prowadzenie postępowania umorzeniu bowiem podlegało tylko to postępowanie. W świetle materiału zgromadzonego w aktach sprawy nie może budzić wątpliwości to, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zostało wszczęte na skutek złożenia wniosku inwestorów. Wniosek ten nie został przez nich cofnięty i, jak wynika z akt sprawy, na dzień wydawania zaskarżonej decyzji nie został rozpatrzony. Prawidłowe jest zatem stanowisko organu odwoławczego co do tego, że w rozpoznawanej sprawie, w związku z bezzasadnością wszczęcia kolejnego postępowania z urzędu, jego przedmiot zostaje objęty w całości postępowaniem wszczętym jako pierwsze (na wniosek) i to właśnie postępowanie powinno doprowadzić do załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej.
Z przytoczonych względów, Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym na wniosek organu, przy braku sprzeciwu ze strony skarżących, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.